N° 445
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi organique, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ,
Par M. Jean ARTHUIS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : Première lecture : 1833 , 1926 et T.A. 343
Deuxième lecture : 1995 , 2377 et T.A. 452
Sénat : Première lecture : 69 , 106 et T.A. 37 (2004-2005)
Deuxième lecture : 412 (2004-2005)
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Lois de finances. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs
Le présent projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a été, en première lecture, adopté par l'Assemblée nationale le 19 novembre 2004, puis modifié par le Sénat le 16 décembre 2004. Le texte, adopté avec modifications en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 20 juin 2005 est donc maintenant soumis au Sénat pour une deuxième lecture .
Ce projet de loi organique était initialement composé d'un article unique , pour prévoir que la première partie de la loi de finances de l'année devra arrêter les modalités d'utilisation des éventuels surplus, par rapport à ses évaluations, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État . Cet article a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées (article premier) .
En première lecture, l'Assemblée nationale a ajouté cinq articles à ce texte, dont quatre ont été adoptés sans modification par le Sénat :
- l'article 2 , qui fixe au 10 octobre la date limite des réponses ministérielles aux questionnaires budgétaires ;
- l'article 3 , qui ajoute à la liste des documents joints au projet de loi de finances de l'année une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public , avec la justification des variations par rapport à la situation existante. Les emplois dont il s'agit se situent en dehors du champ des dispositions de la LOLF sur les plafonds d'emploi ;
- l'article 4 prévoit, symétriquement , que la présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public fera l'objet d'un document joint au projet de loi de règlement ;
- selon l'article 5 , sans préjudice des pouvoirs de contrôle déjà dévolus au président, au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux, la commission des finances, dans chaque assemblée, accordera des pouvoirs de contrôle, chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs de ses membres . Cet article, comme les précédents, a été adopté sans modification par le Sénat, ayant été interprété par votre commission des finances comme confortant, pour une large part, des pratiques déjà mises en place en son sein . Il n'institue pas plus de « rapporteur général bis » que des « rapporteurs spéciaux bis ».
Les articles premier à 5 du projet de loi organique 1 ( * ) ne sont donc plus en navette.
L ' article 6 prévoyait la possibilité d'organiser des débats parlementaires à l'occasion de la présentation du rapport annuel de la Cour des comptes ou de ses autres rapports publics . Il complétait la mission d'assistance au Parlement de la Cour des comptes, en prévoyant que celle-ci comporterait aussi la préparation de ces débats. Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, a été supprimé par le Sénat en première lecture, sur proposition de votre commission des finances qui, tout en comprenant et partageant totalement les objectifs poursuivis, a considéré que, sur un plan normatif, la disposition était superfétatoire .
L'Assemblée nationale n'a pas rétabli cet article, du moins sur un plan formel, les dispositions ayant toutefois été, partiellement il est vrai, reprises dans un article 11 (nouveau).
En première lecture au Sénat , sur amendements de votre commission des finances , deux articles additionnels ont été adoptés, au sujet des partenariats publics privés (PPP) :
- l'article 7 prévoit que ceux-ci devront faire l'objet d'une autorisation d'engagement (AE) couvrant la totalité de la dépense, qu'il s'agisse d'investissements, de maintenance, de frais d'exploitation ou de gestion. Cette disposition a été adoptée avec l'accord du gouvernement ;
- l'article 8 dispose que les dépenses correspondantes figureront au sein de la dette des administrations publiques 2 ( * ) lorsque l'État supportera la plupart des risques liés à la propriété des actifs. Sur cet article, le gouvernement avait exprimé un avis « très défavorable » .
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale , sur proposition de la commission spéciale constituée sur ce texte, tout en partageant les préoccupations à l'origine de ces deux articles, en a adopté une nouvelle rédaction, apportant aux dispositions proposées des dispositions qui apparaissent bienvenues.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a, en deuxième lecture, inséré quatre nouveaux articles :
- prévoyant que les lois de finances rectificatives pourraient modifier les modalités d'utilisation des surplus de recettes fiscales qui auront été définies en loi de finances initiale conformément à l'article 1 er du présent projet de loi organique adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées ( article 1 er bis nouveau ) ;
- organisant l' information du Parlement dans le projet de loi de finances initiale, sur les mises en réserve prévues de crédits ( article 9 nouveau ) ;
- prévoyant que le compte général de l'État, joint au projet de loi de règlement, comportera une « présentation du traitement comptable » des partenariats public-privé (PPP) ( article 10 nouveau ) ;
- autorisant l'organisation d'un débat dans chaque assemblée parlementaire sur le rapport annuel de la Cour des comptes ( article 11 nouveau ) . Cet article reprend, partiellement, les dispositions de l'article 6 du présent projet de loi organique, dont la suppression, votée par le Sénat en première lecture, a été maintenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
Avant d'examiner les articles du présent projet de loi organique restant en discussion 3 ( * ) , il convient de souligner que, si au fil des navettes, le texte a progressivement « grossi », par rapport à son article unique initial (concernant les modalités d'utilisation des éventuels surplus de recettes fiscales par rapport aux évaluations de la loi de finances initiale) 4 ( * ) , ses dispositions n'ont pas pour objet de remettre en cause l'architecture de la nouvelle « Constitution financière » de la France au moment même de son entrée en application.
En effet, depuis le 1 er janvier 2005, l'ensemble des dispositions de la LOLF est pleinement applicable, même si l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances reste en vigueur pour ce qui est des lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures.
En revanche, le prochain projet de loi de finances (pour 2006), sera présenté, examiné, voté et exécuté selon les nouvelles dispositions, dont l'objectif principal consiste à remplacer une culture de moyens (« un bon budget est un budget qui augmente ») par une culture de performance (« un bon budget est celui qui permet d'atteindre, au meilleur coût, des objectifs préalablement établis »).
* 1 A l'exception de l'article 1 er bis (nouveau), inséré par l'Assemblée nationale en deuxième lecture (voir ci-après).
* 2 En tant que prêt imputé, dans la limite de la valeur nette comptable des investissements.
* 3 Il s'agit donc des articles 1 er bis (nouveau) et 7 à 11, soit six articles.
* 4 Le texte soumis au Sénat comporte, au total, 6 articles en navette compte tenu de la suppression maintenue de son article 6.