II. LA NÉCESSITÉ DE SÉCURISER ET DE CONFORTER L'ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
L'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements doit être sécurisée et confortée. A cet effet, votre commission vous propose de donner une base juridique plus solide à leurs actions d'aide au développement et d'aide humanitaire d'urgence. Elle s'est également interrogée sur une éventuelle atténuation de l'interdiction faite aux collectivités territoriales de métropole et à leurs groupements de passer des conventions avec des Etats étrangers, sans toutefois souhaiter proposer une modification de la loi à ce stade.
A. DONNER UNE BASE JURIDIQUE PLUS SOLIDE AUX ACTIONS D'AIDE AU DÉVELOPPEMENT ET D'AIDE HUMANITAIRE D'URGENCE
L'insécurité juridique dans laquelle se trouvent les actions d'aide au développement et d'aide humanitaire d'urgence conduites par les collectivités territoriales et leurs groupements rend nécessaire une modification de la loi.
1. Une insécurité juridique créée par une jurisprudence incertaine
Ainsi qu'il l'a été indiqué, les actions extérieures des collectivités territoriales et de leurs groupements doivent présenter un intérêt local pour être légales. Or, en l'absence de définition objective, cette notion fait l'objet d'appréciations divergentes de la part des juridictions administratives.
S'il est admis que les limites territoriales des collectivités locales ne constituent pas nécessairement la limite de leur intérêt, le juge recherche toujours un lien entre l'objet de la dépense et la population locale en France lorsque l'objet de l'action se déploie à l'extérieur du territoire de la collectivité .
Selon la circulaire précitée du 21 avril 2001 : « Dans le cadre des compétences d'attribution, l'intérêt local est nécessairement présumé par l'intervention du législateur . (...) La clause générale de compétence donne vocation à toute collectivité territoriale à intervenir dans tous les domaines d'intérêt local qui la concernent. Toutefois, l' intérêt local n'étant pas présumé par le législateur, les interventions des collectivités territoriales sur ce fondement sont effectuées sous le contrôle du juge administratif qui peut être amené à en examiner au cas par cas le bien fondé. (...)
« La jurisprudence a défini avec souplesse l'intérêt local qui conditionne la capacité d'action des collectivités locales :
« 1. L'intervention doit se justifier par l' exigence d'un intérêt public , soit par nature (par opposition à la satisfaction d'un intérêt privé), soit par carence de l'initiative privée (voir par exemple CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale de commerce en détail de Nevers, pour lesquels des conseils municipaux n'ont été autorisés à ériger en services publics communaux des entreprises que si "en raison des circonstances de temps et de lieu, un intérêt public justifie leur intervention") ;
« 2. L'intervention doit revêtir un intérêt direct pour la population concernée , cette notion s'étendant à celle d'intérêt réciproque des deux parties dans le cadre d'une convention de coopération décentralisée (v. CE, Ass., 25 octobre 1957, Commune de Bondy, à propos de subventions à des sections locales d'associations nationales qui menaient et allaient mener une action sociale au niveau communal) ;
« 3. L'initiative doit se conformer au principe d'impartialité . Par sa décision Commune de Pierrefitte-sur-Seine (23 octobre 1989), le Conseil d'Etat a considéré que des délibérations accordant des subventions étaient entachées d'illégalité, les conseils municipaux ayant entendu prendre parti dans un conflit à l'étranger. De même, dans la décision du 28 juillet 1995, Villeneuve-d'Ascq, le Conseil d'Etat a vérifié qu'il n'était "ni établi, ni même allégué que la commune ait entendu intervenir dans un différend de nature politique...".
« En application de cette jurisprudence relative à la détermination de l'intérêt local, le Conseil d'Etat a considéré, dans sa décision susmentionnée Villeneuve-d'Ascq, que le versement par cette dernière d'une bourse à deux étudiants étrangers répondait à un intérêt communal. Cette initiative était effectuée au profit d'étudiants originaires de villes jumelées avec la commune et issus d'universités entretenant des liens avec un département de l'université de Lille implanté à Villeneuve-d'Ascq. En entendant "faciliter l'accueil d'étudiants de haut niveau, spécialistes de certaines techniques avancées", la commune avait pour but "d'encourager le développement ultérieur de projets de coopération associant des instituts de recherche et des entreprises situés tant sur le territoire de la commune de Villeneuve-d'Ascq que sur celui des collectivités dont étaient issus les deux étudiants bénéficiant des bourses" . »
L'administration a en outre longtemps cru pouvoir inférer de l'arrêt Commune de Villeneuve-d'Ascq, que l'existence d'une convention suffisait pour établir l'intérêt local de l'action de coopération. Il semble en fait ressortir de cette décision d'espèce que l'existence d'une convention de coopération ne constitue qu'un élément de fait parmi d'autres permettant de reconnaître la présence d'un intérêt local et non une condition suffisante pour la légalité de l'action.
Par un arrêt Charbonneau du 18 novembre 2004, le tribunal administratif de Poitiers a annulé deux délibérations du conseil général des Deux-Sèvres, concernant respectivement la construction d'un collège au Burkina-Faso et l'assistance technique à un service d'incendie à Madagascar , au motif que ces opérations, prévues par une convention de coopération, ne pouvaient être regardées comme « répondant à des besoins de la population deux-sévrienne ».
Par un arrêt Préfet de la Seine-Saint-Denis du 25 novembre 2004, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé une délibération du conseil municipal de Stains octroyant une subvention à une organisation non gouvernementale opérant dans un camp de réfugiés palestiniens , au motif qu'elle ne présentait pas d'intérêt local.
En revanche, par un arrêt M. Eric Delcroix du 13 mai 2004, la cour administrative d'appel de Douai a admis la légalité d'une subvention octroyée par la région Picardie à une collectivité territoriale béninoise en dépit de l'absence « de répercussions concrètes immédiates sur la région Picardie ». Elle s'est satisfaite de ce que « ce projet doit donner l'occasion à un ensemble de partenaires locaux de la région Picardie - structures agricoles, chambres consulaires, associations, structures intercommunales, universités - de s'associer à cette démarche et de mobiliser à cette fin leur savoir-faire en matière de développement local et d'action décentralisée ».
La preuve est difficile à apporter que les actions de coopération décentralisée, notamment d'aide au développement, présentent un intérêt direct pour la population locale en France . Ce raisonnement conduit à redouter que le jugement du tribunal administratif de Poitiers, s'il était confirmé en appel et, le cas échéant, en cassation, ne fasse jurisprudence et ne mette en péril un grand nombre d'actions de coopération décentralisée ne présentant pas de façon certaine des retombées directes pour la population locale en France.
Le rapport du Conseil d'Etat, dont M. Yves Gounin se fait l'écho dans le numéro de l'Actualité juridique du droit administratif du 19 septembre 2005, tempère cette inquiétude en jugeant légitime de considérer, comme le fait la circulaire du 21 avril 2001, que la question de l'intérêt local ne se pose pas dans les mêmes termes selon que la collectivité territoriale intervient au titre de la clause générale de compétence ou au titre de ses compétences d'attribution, l'intérêt local étant présumé dans le second cas. Si l'on suit ce raisonnement, le tribunal administratif de Poitiers aurait commis une erreur de droit puisque les départements tiennent de la loi leurs compétences en matière de construction de collèges et de financement des services d'incendie et de secours.
Une telle lecture minimise le risque juridique des actions de coopération décentralisée, notamment de celles menées dans le cadre d'une convention et relevant d'une compétence d'attribution de la collectivité territoriale concernée. Pour autant, elle ne l'élimine pas complètement, notamment pour toutes les autres actions de coopération. Nombreux sont les cas, en effet, où une collectivité territoriale intervient dans un domaine qui ne ressortit pas, en France, de ses compétences d'attribution. Ainsi, dans le domaine scolaire, la répartition des compétences qui prévaut en France (écoles, collèges, lycées) ne se reproduit pas à l'étranger. Souvent également, des collectivités interviennent hors de tout cadre conventionnel, en particulier pour apporter une aide humanitaire d'urgence.
Aussi une modification législative semble-t-elle nécessaire pour lever toute incertitude juridique.