ARTICLE 48 - Création d'une société de valorisation des biens immobiliers de Réseau ferré de France (RFF)
Commentaire : le présent article a pour objet de créer une société anonyme détenue en totalité par l'Etat, à laquelle seront transférés les biens immobiliers de RFF en vue d'accélérer la mise en valeur et la cession de ces biens.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES MISSIONS DE RFF
1. Un gestionnaire d'infrastructures
L'établissement public Réseau ferré de France (RFF) a été créé par la loi n° 97-135 du 13 février 1997 qui l'a chargé d'assurer « conformément aux principes du service public et dans le but de promouvoir le transport ferroviaire en France dans une logique de développement durable, l'aménagement, le développement, la cohérence et la mise en valeur de l'infrastructure du réseau ferré national ».
Au même titre que Voies navigables de France, les ports autonomes fluviaux et maritimes ainsi que la Compagnie nationale du Rhône, dans leurs domaines respectifs, Réseau ferré de France, en tant que gestionnaire d'infrastructures, est maître d'ouvrage des nouveaux projets et responsable de la maintenance et de l'entretien des réseaux et ouvrages existants , la SNCF assurant alors, pour cette tâche, la maîtrise d'ouvrage déléguée sous son pilotage. L'établissement public est également, au sens de la LOLF, responsable de la performance de ses réseaux.
2. Un financement complexe
Pour permettre à Réseau ferré de France d'assurer ses missions, un système de financement complexe a été mis en oeuvre comprenant trois dotations en provenance de l'Etat et un échange de versements croisés entre la SNCF et RFF .
Le financement de RFF
(en millions d'euros)
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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Versements de l'Etat à RFF |
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Contribution aux charges d'infrastructure (HT) |
1.385 |
1.110 |
1.039 |
978 |
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Subvention régénération (crédits de paiement) |
0 |
675 |
900 |
900 |
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Contribution au désendettement (inscrite sur programme PFF) |
0 |
800 |
800 |
800 |
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Versements de la SNCF à RFF au titre des péages d'infrastructure 286 ( * ) |
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Péages d'infrastructure |
1.844 |
2.130 |
2.183 |
2.275 |
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Versements de RFF à la SNCF au titre de la convention de gestion 1 ( * ) |
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Convention de gestion du réseau |
2.536 |
2.545 |
2.531 |
2.531 |
Source : projet de loi de finances pour 2006, annexe mission Transports
Ces différentes dotations ont les fondements suivants :
La contribution aux charges d'infrastructures contribue à l'équilibre du résultat d'exploitation de RFF compte tenu du niveau insuffisant des ressources propres de RFF (principalement les redevances perçues auprès des entreprises ferroviaires) par rapport aux charges d'exploitation. Le résultat d'exploitation s'est établi à - 215 millions d'euros en 2004 (en amélioration par rapport à 2003 où il atteignait - 222 millions d'euros). Le montant prévu de la contribution de l'Etat en 2006 est de 978 millions d'euros 287 ( * ) , en diminution de 60 millions d'euros compte tenu de la hausse équivalente des péages
La subvention de renouvellement et de mises aux normes (dite subvention de régénération) est destinée à financer les opérations d'investissement de RFF qui ne sont pas couvertes par le mécanisme de l'article 4 de la loi, qui prévoit pour les investissements de développement une couverture par des recettes de péages ou par des subventions. La répartition entre les différents programmes d'investissement dit de régénération, était en 2004 la suivante : investissements de renouvellement (83 %), investissements de mises aux normes (9 %) investissements dans le cadre d'opérations de développement (8 %). Le montant de la subvention pour l'année 2006 a été fixé à 900 millions d'euros dans l'attente des résultats de l'audit sur l'état du réseau ferré national.
La subvention de désendettement est destinée à contribuer au désendettement de RFF (hors dette contractée au titre des projets d'investissements dans le cadre de l'article 4). Cette contribution est justifiée par le fait que les ressources propres de RFF sont insuffisantes pour faire face aux charges financières et au remboursement de la dette d'un montant de 20,7 milliards d'euros qui lui a été transférée lors de sa création en 1997. Le montant de 800 millions d'euros proposé pour 2006, identique à celui de 2004 et de 2005, est défini sur la base d'un calendrier d'amortissement de la dette transférée.
La convention de gestion du réseau définit les conditions d'exécution et de rémunération des missions réalisées par la SNCF pour le compte de RFF au titre de la gestion du réseau (établissement du système d'organisation des circulations ferroviaires sur le réseau, gestion des systèmes de régulation et de sécurité et la gestion opérationnelle des circulations et surveillance, entretien régulier, réparations et dépannages et autres mesures nécessaires au fonctionnement du réseau et de l'ensemble des installations techniques). Le montant de cette convention a été fixé à 2.531 millions d'euros en 2004 (dont 57 millions d'euros pour l'établissement du système d'organisation des circulations, 689 millions d'euros pour la gestion des systèmes de régulation et de sécurité et 1.785 millions d'euros pour la surveillance et l'entretien).
Les redevances d'infrastructure du réseau ferré national correspondent aux péages versés par les entreprises ferroviaires à RFF pour l'utilisation du réseau ferré national (droit d'accès, droit de réservation des sillons et des arrêts en gare et droit de circulation).
B. LE PATRIMOINE DE RFF
Le patrimoine ferroviaire global représente 115.000 hectares de foncier, 206.000 parcelles, 55.000 bâtiments et 300.000 locaux. Ce patrimoine a été réparti par la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de RFF en fonction de la finalité des biens ferroviaires : à RFF revenaient les biens constitutifs des infrastructures et l'ensemble des biens non affectés au service de transport et à la SNCF ceux affectés aux activités de transport.
La complexité du patrimoine et l'imbrication des deux catégories de biens ont compliqué les opérations de répartition au point de conduire à la création d'une structure arbitrale en septembre 2004.
Les travaux des arbitres ont d'ores et déjà permis la répartition de 30.222 lots représentant 72% du périmètre initial qui leur était confié.
Au total, RFF est incontestablement le principal destinataire du patrimoine immobilier ferroviaire, et son patrimoine est estimé à 100.000 hectares de terrain et 5 millions de mètres carrés de bâtiments. Le montant des immobilisations corporelles transférées au 1er janvier 1997 a ainsi atteint 22,5 milliards d'euros.
Une partie importante de ce patrimoine n'est pas directement ou indirectement utile au service public ferroviaire. La valeur nette comptable de ces biens annexes , telle qu'estimée dans les comptes de l'établissement public, atteint un montant de l'ordre de 500 à 600 millions d'euros très certainement sous estimé compte tenu des méthodes d'évaluation retenues 288 ( * ) .
RFF procède occasionnellement à la valorisation de certains de ces actifs, mais à un rythme de l'ordre de 100 millions d'euros de produit de cession nette par an.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article tend à accélérer la mise en valeur et la cession des terrains et immeubles inutiles au service public ferroviaire. Son dispositif s'inscrit, selon l'exposé des motifs, dans le cadre de la politique de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat, et vise notamment à favoriser la construction de logements sociaux dans les centres urbains.
Le paragraphe I prévoit la possibilité de déclassement du domaine public des biens immobiliers de RFF qui ne sont pas utiles à ses missions et le transfert en pleine propriété de ces biens à une société détenue par l'Etat dont l'unique objet est d'assurer la valorisation de ces biens. Le déclassement et le transfert sont effectués par arrêté des ministres chargés de l'économie, des finances et du budget et du ministre chargé des transports.
En contrepartie, Réseau ferré de France recevrait une indemnité égale à la valeur nette comptable des biens transférés, appréciée à la clôture du dernier exercice précédant le transfert. Parallèlement, la société créée bénéficierait d'une dotation en capital versée par l'Etat en vue de couvrir le montant de ladite indemnité.
Le dernier alinéa précise que les opérations de transferts ne peuvent donner lieu à aucun salaire ou honoraire au profit d'agents de l'Etat, et qu'elles sont exonérées de taxes ou impôts de quelque nature que ce soit.
Le paragraphe II prévoit que la société de valorisation rétrocèdera une partie du produit des cessions à RFF.
Contrairement à la position prise par sa commission des finances lors de l'examen du rapport de son rapporteur général, notre collègue député Gilles Carrez, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification en repoussant par scrutin public quatre amendements tendant à sa suppression.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Selon le gouvernement, le dispositif proposé par cet article a deux objectifs, l'accélération du processus de valorisation des actifs de RFF inutiles au service public ferroviaire et la récupération d'emprises foncières disponibles pour la réalisation de constructions de logements dans les centres urbains. Il s'agit d'objectifs parfaitement louables auxquels votre rapporteur général ne pourrait qu'adhérer.
Mais cette présentation laisse sans réponses un certain nombre de questions qui appellent des éclaircissements de la part du gouvernement.
La création d'une nouvelle société de valorisation est présentée, en effet, comme un moyen de contourner l'impuissance de RFF à procéder lui-même à la valorisation de ses biens , alors que l'établissement disposerait, en son sein, d'une cellule spécialisée dont la mission est de mettre les terrains sur le marché, de les négocier et de les valoriser. Le volume des cessions resterait toutefois insuffisant au regard des opportunités que recèle son patrimoine immobilier « inutile ». Selon les propos du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat Jean-François Copé, à l'Assemblée nationale « RFF, dont le patrimoine foncier est colossal, existe depuis une dizaine d'années. Cette entreprise a réalisé poussivement 90 millions d'euros de cession en 2004, 160 en 2005, et encore ai-je découvert que certains terrains étaient revendus à la SNCF pour construire des ateliers .».
Il convient de préciser que le dispositif proposé vise à mettre en place un système hors de portée de RFF dont ce n'est pas le coeur du métier. Comme les débats à l'Assemblée nationale l'ont mis en évidence, la création d'une société de valorisation a aussi pour objectif d'associer à la valorisation des biens de RFF d'autres partenaires comme l'a indiqué le ministre chargé du budget: « Il s'agit en revanche de créer une mission opérationnelle, professionnelle, à l'instar de ce que je suis en train de mettre en place pour le domaine immobilier de l'Etat, avec du volontarisme et des résultats puisque, dans le même temps, nous allons instaurer pour l'Etat une pratique de loyers budgétaires très volontariste empruntée à nos amis canadiens. De la même manière, je veux mettre en place, pour les valeurs foncières de RFF, un dispositif directement opérationnel, en m'appuyant naturellement sur des partenaires dont l'expertise est connue et reconnue, à commencer évidemment par la Caisse des dépôts, avec laquelle, de manière informelle, j'ai pris quelques contacts, en ayant à l'esprit que nous aurions ainsi, parmi les partenaires possibles, un partenaire qui connaît bien ce métier de valorisation du foncier et qui pourra agir sous la houlette du Gouvernement, directement, avec obligation de résultat quantitatif. C'est une dynamique très volontariste pour dégager du foncier pour le logement. ».
Le gouvernement entend tirer de l'accélération des cessions, dès 2006, une recette nette de 350 millions d'euros au profit du budget général de l'Etat. Les 350 millions d'euros de plus-values attendues sont inscrites dans la ligne des recettes diverses (2899) des recettes non fiscales. Ils correspondent à la cession des actifs immobiliers de RFF non affectés au service public ferroviaire estimés, à leur valeur nette comptable, à 500 millions d'euros.
Sachant que la valeur réelle actuelle des ces actifs est estimée au triple de leur valeur comptable, la société chargée de la cession devrait réaliser une plus-value d'un montant de 1 milliard d'euros répartie sur trois années.
Au chapitre des questions sans réponses , votre rapporteur général soulignera notamment la difficulté de déterminer exactement le périmètre du patrimoine concerné et des biens transférables , dans la mesure où le travail de répartition des actifs fonciers entre RFF et la SNCF n'est toujours pas, à ce jour, définitivement achevé, dix ans après la création de Réseau ferré de France.
Le niveau et les conditions de versement de la rétrocession d'une partie des plus-values de cession au profit de l'établissement public sont également un sujet d'interrogation dans la mesure où le texte proposé laisse, en ce domaine, toute latitude au pouvoir réglementaire. Il serait normal que cette opération contribue à la réduction de la dette de RFF.
D'ores et déjà, l'indemnité qui serait perçue par RFF pour le déclassement de ses actifs est prédestinée au financement de nouvelles dépenses selon l'exposé des motifs qui considère qu'il « permet à RFF de disposer immédiatement d'un produit exceptionnel pouvant être affecté au financement des investissements de renouvellement et de mise aux normes du réseau ferroviaire ».
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 286 Ces éléments ne retracent pas l'intégralité des flux financiers entre RFF et la SNCF qui comprennent également la convention de gestion du patrimoine le transport d'électricité, les redevances complémentaires, etc.
* 287 Le montant inscrit au budget est TTC et donc majoré de la TVA au taux de 19,6 %.
* 288 Les biens sont évalués, pour les terrains, à la méthode du prix d'acquisition inféré d'un prix au mètre carré exprimé en valeur vénale de 1983 et, s'agissant des bâtiments, selon leur prix d'acquisition, 1946 étant choisie par défaut lorsque cette année est inconnue.