ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 3 - Imposition des intérêts perçus sur les plans d'épargne logement de plus de dix ans, à compter du 1er janvier 2006
Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'imposer les intérêts perçus sur les plans d'épargne logement de plus de dix ans, à compter du 1 er janvier 2006.
I. LE CADRE LEGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT
A. ORIENTER L'ÉPARGNE DES PARTICULIERS VERS LE LOGEMENT
Le régime de l'épargne-logement a été institué par la loi n° 65-554 du 10 juillet 1965. Les dispositions relatives à l'épargne logement ont été codifiées à la section 1 du chapitre V du titre I du livre VII du code de la construction et de l'habitation « aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat » (articles L. 315-1 à L. 315-6).
L'article L. 315-1 dispose que le régime de l'épargne-logement a pour objet de permettre l'octroi de prêts aux personnes physiques qui ont fait des dépôts à un compte d'épargne-logement 24 ( * ) et qui affectent cette épargne au financement de logements destinés à l'habitation principale. L'article R. 315-24 du code de l'habitat de l'urbanisme dispose qu'il est institué une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement (CEL) sous la forme de plans contractuels d'épargne à terme déterminé.
L'épargne-logement a pour but d'orienter les économies des particuliers vers le logement à usage de résidence principale et, depuis la loi n° 85-536 du 21 mai 1985, de résidence secondaire : en effet, le deuxième alinéa de l'article L. 315-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que l'épargne peut être affectée au financement de logements dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat.
Seules les personnes physiques peuvent ouvrir des comptes ou des plans d'épargne-logement et bénéficier des avantages correspondants. Un non-résident de nationalité française ou un résident de nationalité étrangère peuvent aussi ouvrir un compte ou un plan et bénéficier d'un prêt, sous réserve que l'investissement ait lieu en France et que le prêt soit utilisé dans les cas prévus par la réglementation.
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Les plans d'épargne logement (PEL) : un dispositif contractuel Les plans d'épargne-logement font l'objet d'un contrat entre la personne physique et l'établissement de crédit constaté par un acte écrit. Le titulaire d'un CEL peut ouvrir un PEL dans le même établissement de crédit. La souscription d'un PEL doit se conformer aux règles suivantes : - un versement initial d'un montant minimum fixé par arrêté soit 225 euros ; - des versements réguliers (de mensuels à semestriels) d'un montant déterminé par contrat sous réserve que le versement annuel ne soit pas inférieur à un minimum fixé par arrêté, soit 540 euros ; - les versements peuvent être majorés si le montant maximum de dépôt n'est pas dépassé. La durée du PEL ne peut être inférieure à 4 ans (5 ans pour les plans conclus de 1981 au 31 mars 1992) et ne peut être supérieure à 10 ans , sauf pour les contrats conclus avant le 1 er avril 1992 qui le prévoyaient. Contrairement aux CEL, les versements et intérêts capitalisés demeurent indisponibles jusqu'à la date de retrait définitif des fonds. En cas de retrait partiel ou total au cours de la période d'indisponibilité des fonds, le contrat est résilié de plein droit. Si le retrait intervient après une période minimale fixée au contrat, le souscripteur conserve la partie des bénéfices correspondant à la période considérée. De même, si le versement minimum annuel n'est pas effectué, le PEL peut se transformer alors en CEL. Lorsque le PEL est venu à terme, le souscripteur peut demander et obtenir un prêt. Le montant maximum du prêt est de 92.000 euros. Le prêt doit être consenti par l'établissement qui tient le PEL. |
B. UNE RÉGIME ATTRACTIF
Les plans d'épargne logement bénéficient d'un régime attractif.
En application de l'article L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation, les épargnants reçoivent tout d'abord de l'Etat une prime d'épargne logement dont le montant est fixé compte tenu de leur effort d'épargne et conditionnée, pour les plans d'épargne logement ouverts à compter du 12 décembre 2002, en application de l'article 80 de la loi de finances pour 2003 25 ( * ) , adopté à l'initiative de votre commission des finances, à la souscription d'un prêt immobilier.
Les sommes inscrites au compte d'un souscripteur de PEL portent intérêt à un taux fixé par arrêté à 2,5% pendant toute la durée de vie du plan. Cette rémunération est complétée en cas de réalisation d'un prêt épargne logement par la prime d'Etat de 1% (soit 2/5ème des intérêts calculés par la banque à la date d'échéance du plan) plafonnée à 1.525 euros.
Les intérêts perçus au titre d'un PEL ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu, en application du 9° bis de l'article 157 du code général des impôts . En revanche, ils sont soumis aux prélèvements sociaux (CSG à 8,2 %, CRDS à 0,5 %, prélèvement social de 2 % et contribution de solidarité pour l'autonomie à 0,3 %) selon des modalités appelées à évoluer.
II. UNE EFFICACITÉ EN QUESTION
L'encours des plan d'épargne logement (PEL) et celui des comptes épargne logement (CEL) ont respectivement atteint, au 31 décembre 2004, 226,3 milliards d'euros et 38,6 milliards d'euros . Ces montants restent à des niveaux très élevés en dépit de l'intervention de l'article 80 de la loi de finances initiale pour 2003, adopté à l'initiative de votre commission des finances, qui conditionne depuis lors l'octroi de la prime à l'obtention d'un crédit immobilier. Certains avaient à l'époque exprimé des craintes à l'égard de cette mesure : manifestement, elles n'avaient pas lieu d'être.
La dépense fiscale liée au caractère non imposable des intérêts acquis sur un PEL ou CEL s'établit à 1,7 milliard d'euros , sans tenir compte de la prime d'Etat, qui fait l'objet d'une prévision de crédits de 1,1 milliard d'euros pour 2006 26 ( * ) , au sein de la mission « engagements financiers de l'Etat ».
Or seulement 6,7 % des dépôts d'épargne logement ont été transformés en prêts en 2004. La tendance se dégrade puisque ce taux était de 8,1 % en 2003. L'explication est très simple : les taux de marché sont aujourd'hui bien inférieurs à ceux qu'un épargnant peut obtenir par le biais de l'épargne logement. Les PEL et CEL ne sont plus aujourd'hui des supports d'épargne logement, mais des supports d'épargne sans risque, sans projet particulier.
Faut-il inciter fiscalement à l'épargne sans risque, pour un coût fiscal de 1,7 milliard d'euros, sans aucun ciblage, en outre, sur les épargnants les moins favorisés 27 ( * ) ? Telle est la question que votre rapporteur général s'est posée dans son récent rapport 28 ( * ) sur les prélèvements obligatoires dans la perspective du débat sur les prélèvements obligatoires du 26 octobre 2005.
III. ADAPTER LE TRAITEMENT FISCAL DES PEL DE PLUS DE
10 ANS
L'article 10 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale propose de modifier les conditions d'assujettissement des intérêts des PEL aux prélèvements sociaux. Ceux-ci étaient jusqu'à présent prélevés lors du dénouement du contrat. Les intérêts des PEL seront désormais assujettis aux prélèvements sociaux :
- au 1 er janvier 2006 pour les plans de plus dix ans ;
- à la date du dixième anniversaire du plan ou, pour les plans ouverts avant le 1 er avril 1992, à leur date d'échéance ;
- lors du dénouement du plan si celui-ci intervient avant que la durée du plan n'atteigne dix ans ou avant l'échéance du terme des plans ouverts avant le 1 er avril 1992 ;
- lors de l'inscription en compte pour les intérêts courus à compter du 1 er janvier 2006 sur des plans de plus de dix ans ou sur des plans ouverts avant le 1 er avril 1992 dont le terme est échu. Ceci signifie donc que, au-delà de dix ans, les intérêts perçus au cours de l'année feront l'objet d'un prélèvement à la source tous les ans, conformément à la règle généralement applicable aux produits de placements classiques.
L'article précité anticipe ainsi de manière bienvenue le versement de prélèvements sociaux qui auraient, autrement, été différés encore pendant de nombreuses années. La mesure rapporterait 151 millions d'euros au Fonds de solidarité vieillesse et 717 millions d'euros au régime général, soit 868 millions d'euros au total.
Par coordination, et par cohérence avec cette mesure, il convient de s'interroger sur l'imposition à l'impôt sur le revenu des intérêts perçus sur les PEL de plus de dix ans, à compter du 1er janvier 2006.
Les PEL ont une durée fixée, contractuellement, à 10 ans. Au-delà de cette date, les plans peuvent être prorogés et s'apparentent à des instruments d'épargne « classiques », mais défiscalisés. Le PEL est conservé, mais il n'est plus possible d'effectuer de versements et la rémunération est limitée aux intérêts servis par les banques. Le montant des droits à prêt et celui de la prime d'Etat n'augmentent plus avec les intérêts de l'épargne investie.
Il y a là une anomalie coûteuse pour les finances de l'Etat : les intérêts défiscalisés, perçus au-delà de dix ans, n'ont aucune incidence sur les droits à prêt, et donc sur l'investissement dans le logement des épargnants . Le PEL devient alors une réserve d'épargne défiscalisée, sans risques et sans projet. Il paraît donc souhaitable d'imposer à l'impôt sur le revenu les intérêts qui seront perçus, à compter du 1 er janvier 2006, sur les PEL de plus de dix ans. Tel est l'objet du présent article additionnel.
La mesure représenterait un gain pour l'Etat de 300 millions d'euros. Elle incitera les épargnants à ne pas laisser « dormir » leur épargne et à l'investir dans d'autres produits plus générateurs de richesse pour l'économie.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
* 24 La loi ne mentionne que les comptes d'épargne-logement, les plans d'épargne-logement sont une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement créée par disposition réglementaire.
* de 25 Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 (art. 80).
* 26 Les engagements hors bilan de l'Etat liés au PEL et au CEL sont respectivement de 7,5 milliards d'euros et de 1,9 milliard d'euros.
* 27 Ce ciblage existe par ailleurs, c'est l'objet du plan d'épargne populaire.
* 28 Les prélèvements obligatoires entre volonté et réalités : préparer la refondation du modèle fiscal français. Rapport d'information n° 33 (2005-2006).