Projet de loi de finances pour 2006 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

VI. LES CONSÉQUENCES DE LA LOLF SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LA LOLF RISQUE-T-ELLE D'ACCROÎTRE LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ?

Dans son rapport d'information précité « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? » (2 mars 2005), le président de votre commission des finances, notre collègue Jean Arthuis, s'inquiète des transferts de charge de l'Etat aux collectivités territoriales qui pourraient être favorisés par la LOLF.

En effet, plusieurs indicateurs d'efficience consistent en un ratio entre les dépenses de l'Etat pour une action donnée et les dépenses publiques totales pour financer cette action. Notre collègue Jean Arthuis considère, dans son rapport précité, que « si la recherche d'un effet d'entraînement ou de levier auprès d'autres acteurs traduit une intention louable, attendue dans le cas des contrats de plan Etat-région, celle-ci ne doit pas seulement se traduire par une nouvelle répartition de la dépense, ou pis, par des coûts supplémentaires ».

Ce problème ne semble cependant pas se poser dans le cadre de la présente mission RCT. En particulier, selon l'indicateur de performance 02 « Pourcentage de projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % » de l'objectif 01 « Promouvoir les projets de développement local » de l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes », en 2006 65 % des projets financés par la DGE des communes et par la DDR devront avoir un taux de subvention de l'Etat compris entre 25 % et 35 %.

B. ETENDRE LA « LOGIQUE LOLF » AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Dans leur rapport « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances : réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace », remis au gouvernement en septembre 2005, notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud, en leur qualité de parlementaires en mission, jugent nécessaire d' « inciter les collectivités territoriales à développer un processus de performance ».

Ils estiment que les collectivités territoriales devraient donner davantage d'importance aux résultats de l'exécution budgétaire, ce qui impliquerait d'adopter une structuration en missions, programmes et actions. Compte tenu de la complexité d'une telle réforme, il conviendrait de distinguer entre trois catégories de collectivités territoriales :

- les plus grandes pourraient soit utiliser la « structuration LOLF » au niveau de l'autorisation budgétaire, soit rester à un vote par nature, la « structuration LOLF » étant utilisée de manière indicative ;

- celles se situant dans la moyenne pourraient elles aussi utiliser la « structuration LOLF » de manière indicative, en regroupant les crédits en une dizaine de postes fonctionnels ;

- les plus petites resteraient dans un système par nature.

Le recours à une « structuration LOLF » purement indicative ne nécessiterait pas de modification en profondeur des instructions comptables existantes.

Le débat d'orientation budgétaire (DOB) pourrait en outre être revalorisé.

Extrait du rapport « Lambert-Migaud »

« Le reproche principal pouvant être adressé à la présentation des budgets locaux est d'être organisée par nature : elle ne témoigne pas d'une gestion orientée vers les résultats. Son principal avantage est de présenter une homothétie totale entre le budget et les comptes. La présentation fonctionnelle à laquelle ont recours certaines collectivités n'est pas plus un instrument de gestion orientée vers les résultats : elle n'est assortie ni de fongibilité, ni d'objectifs, ni d'indicateurs, ni de projets annuels de performance.

« Etendre les principes de la LOLF revient à réfléchir à la manière d'introduire une démarche de performance dans les budgets locaux. Trois solutions peuvent être envisagées :

« - une structuration en missions / programmes / actions de l'autorisation budgétaire ;

« Cette solution aboutirait à une modification fondamentale du cadre budgétaire actuel, fondé sur la distinction des sections de fonctionnement et d'investissement, qui est l'une des garanties de la saine gestion des collectivités.

« L'actuelle présentation par fonction est par ailleurs insuffisamment précise et une autorisation structurée en missions / programmes / actions, soit par destination de la dépense, serait complexe à mettre en oeuvre, car elle obligerait à un traitement matriciel pour une articulation lisible avec les comptes des collectivités, trop lourd sans doute pour les plus petites d'entre elles.

« - une présentation indicative du budget selon une nomenclature de type missions / programmes / actions, complémentaire de celle retenue pour les votes ;

« Le rapport intérêt/complexité de la tâche est peut-être trop faible, surtout pour les petites collectivités territoriales et cette solution nécessiterait un suivi fin en exécution pour que la présentation indicative initiale ait un sens. Mais elle constitue la piste la plus adaptée si l'on veut éviter de réformer en profondeur les instructions comptables existantes.

« Un système hybride pourrait être envisagé : une présentation par destination améliorée pour les collectivités désirant rester à un vote par nature, mais capables de gérer la complexité d'une articulation matricielle du budget et des comptes et une présentation en une dizaine de postes fonctionnels pour les petites-moyennes collectivités, les plus petites restant dans un système purement par nature.

« - l'ajout à toute présentation ou structuration à caractère fonctionnel d'un système d'objectifs et d'indicateurs.

« Cette piste ne nécessite pas d'ajustement technique difficile et doit donc être favorisée.

« Elle peut être associée à l'une ou l'autre des pistes évoquées.

« S'agissant de la procédure budgétaire, la LOLF conduit à renforcer considérablement le contenu de la phase préalable à la discussion budgétaire, ainsi que le rôle qu'y tient le Parlement. Le contenu du débat d'orientation budgétaire (DOB) et le chaînage vertueux que doit permettre une discussion avancée du projet de loi de règlement pourraient inspirer les pratiques des grandes collectivités territoriales. Le débat d'orientation budgétaire organisé par les collectivités territoriales paraît notamment très pauvre au regard du statut renforcé prévu par la LOLF pour le budget de l'Etat, qui en fait un rendez-vous important de la procédure budgétaire.

« Une amélioration des outils budgétaires des collectivités territoriales pourrait donc être envisagée, et contribuer tant à la transparence de l'action qu'à la performance de la gestion locale. Une fois les outils forgés, elle pourrait faire l'objet d'une expérimentation, sur la base du volontariat, dans les collectivités . »

Source : Alain Lambert, Didier Migaud, « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances : réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace », rapport au gouvernement, septembre 2005