N° 99
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 34
VILLE ET LOGEMENT
Rapporteurs spéciaux : MM. Philippe DALLIER et Roger KAROUTCHI
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 (2005-2006)
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Lois de finances. |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE
VOS
RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. La mission « Ville et logement » doit répondre aux priorités fortes dégagées par le gouvernement à l'occasion du plan de cohésion sociale et du plan d'engagement national pour le logement en faveur de la relance du secteur du logement et, en particulier du secteur social. En 2005, à ce titre, plus de 400.000 logements neufs ont été mis en chantier et 80.000 logements sociaux construits. Elle est aussi un des instruments majeurs de réintégration des quartiers en difficulté dans leur environnement économique, social et culturel .
2. La politique en faveur de la ville ne se limite pas aux actions de la présente mission « Ville et logement ». Elle implique de très nombreux acteurs en dehors de l'Etat et d'autres éléments, comme les dotations aux collectivités territoriales, doivent être pris en compte. En particulier, la loi de programmation du 18 janvier 2005 pour la cohésion sociale a introduit une modification majeure dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine (DSU) en doublant en 5 ans le volume de la dotation à répartir entre les communes (soit une augmentation de 120 millions d'euros sur la seule année 2006 ) et en privilégiant, pour sa répartition, les villes qui doivent assumer des charges socio-urbaines lourdes du fait de la présence sur leur territoire de populations en difficultés. Selon l'état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville (« jaune » budgétaire), la politique de la ville bénéficiera au total en 2006, d'un effort financier de 7.213 millions d'euros en augmentation de 13,1 % par rapport à 2005.
3. Le 8 novembre 2005, dans le cadre d'une déclaration sur les violences urbaines et la mise en oeuvre de l'état d'urgence, M. le Premier ministre a annoncé devant l'Assemblée nationale un plan d'action pour les banlieues dont plusieurs mesures concernent directement la mission « Ville et logement » : la création de 15 zones franches urbaines supplémentaires , l'attribution de 25 % de moyens supplémentaires à l'ANRU sur une période de deux ans, le doublement du nombre des équipes de réussite éducative (pour atteindre 1.000 équipes à la fin de 2007), le développement des ateliers santé-ville , l'attribution de 100 millions d'euros supplémentaires pour les associations en 2006 et la réunion, d'ici la fin de l'année, d'un comité interministériel des villes sur l'avenir des contrats de ville . Au total, 181 millions d'euros de crédits supplémentaires viennent ainsi renforcer le dispositif de la politique de la ville au titre du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » qui bénéficie d'une progression de 30 % de ses crédits de paiement.
4. La mission « Ville et logement » est doublement caractérisée par la masse des aides personnelles qui limite les marges de manoeuvre et par le poids relatif très important de la dépense fiscale , devenue le levier principal de l'action gouvernementale. Cette orientation fiscale est encore confirmée par les dispositifs récemment proposés par le gouvernement dans le cadre du plan « engagement national pour le logement ».
5. La structuration des programmes et des actions de la mission est parfois confuse et rend la lecture du bleu difficile. Elle ne permet pas toujours de dégager la cohérence des actions. Il est regrettable, à cet égard, que le document de politique transversale « Politique de la Ville » n'ait pas encore été diffusé. La version provisoire qui a été communiquée à vos rapporteurs spéciaux, bien qu'encore très imparfaite, permet d'apprécier la multiplicité et la convergence des actions en ce domaine.
6. La lisibilité et l'efficacité des politiques conduites dans le domaine du logement sont affectées par la diversité des publics qu'elles cherchent à toucher et par la difficulté manifeste à fixer des priorités . Vos rapporteurs spéciaux se prononcent, à cet égard, pour un recentrage des politiques sur un nombre limité d'objectifs et une évaluation systématique du bilan coût/avantage des mesures d'incitation diverses prises et, a fortiori, des nouvelles mesures proposées.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
La mission ministérielle « Ville et logement » est une des trois missions dépendant du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement avec la mission « Travail emploi » et la mission « Solidarité intégration ».
1. Une mission centrale
Au sein de ces trois missions, la mission « Ville et logement » est au deuxième rang en termes budgétaires mais au premier rang en ce qui concerne les dépenses fiscales (hors exonérations de charges sociales des bas salaires).
Répartition des dépenses fiscales et budgétaires entre les missions
0 €
5 000 000 000 €
10 000 000 000 €
15 000 000 000 €
20 000 000 000 €
25 000 000 000 €
dépenses fiscales
dépenses budgétaires (CP)
TRAVAIL EMPLOI
TRAVAIL EMPLOI
VILLE ET LOGEMENT
VILLE ET LOGEMENT
SOLIDARITE INTEGRATION
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « ville et logement »
Elle représente :
1. En termes d'emplois :
3.103 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) , soit une part négligeable (0,1 %) du plafond global des autorisations d'emplois.
Il convient toutefois d'ajouter à ces emplois, les 205 ETPT des trois principaux opérateurs agissant dans le cadre de la mission : l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et la Caisse de garantie du logement locatif social.
2. En termes de dépenses fiscales :
Près de 10 milliards d'euros de dépenses fiscales en forte augmentation par rapport à 2005 (+ 9 %), ce qui représente 138 % des crédits budgétaires de la mission.
Le poids des dépenses fiscales est une caractéristique de la mission « ville et logement ». Elles sont, en quelque sorte, la contrepartie de dépenses budgétaires fortement contraintes par le service de prestations sociales pour lesquelles les marges de manoeuvre sont inexistantes.
Principales dépenses fiscales de la mission
(en millions d'euros)
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2004 |
2005 |
2006 |
|
|
Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans |
4.100 |
4.200 |
4.350 |
|
Déduction des dépenses de grosses réparations et d'amélioration |
950 |
1.020 |
1.070 |
|
Taux de 5,5 % pour différentes opérations liées aux logements sociaux |
725 |
800 |
840 |
|
Crédit d'impôt au titre du prêt à 0 % |
0 |
0 |
515 |
|
Crédit d'impôt pour les dépenses d'équipement de la résidence principale |
350 |
380 |
420 |
|
Dispositif Robien |
80 |
190 |
300 |
|
Exonération d'impôt pour les entreprises en zone franche urbaine |
130 |
190 |
200 |
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « Ville et logement »
3. En termes de crédits budgétaires et fonds de concours :
- 7.221 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE), soit 2,10 % du total des autorisations d'engagement des missions du budget général ;
- 7.190 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 2,15 % du total des CP des missions, correspondant, à hauteur de plus de 97 %, à des dépenses d'intervention du titre 6.
Ces crédits seront complétés par un montant limité de fonds de concours , pour un total de 373,5 millions d'euros, soit 0,01 % du total des crédits de la mission, provenant de contributions de tiers aux études locales sur le logement.
Les crédits de la mission « Ville et logement » sont en diminution respectivement de 2,1 % et 3,2% par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Pour plus de la moitié, cette diminution résulte de la modification du système d'aide à l'accession sociale à la propriété qui est intervenue en 2005 et qui a fiscalisé le financement du prêt à taux zéro.
Evolution des crédits détaillée par action de la mission
(en euros)
|
AE 2005 |
AE 2006 |
Variation |
CP 2005 |
CP2006 |
Variation |
|
|
Programme "Rénovation urbaine" |
||||||
|
Logements participant à la rénovation urbaine |
223.000.000 |
213.500.000 |
-4% |
98.500.000 |
133.000.000 |
35% |
|
Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine |
192.000.000 |
91.500.000 |
-52% |
128.100.000 |
100.000.000 |
-22% |
|
Programme "Equité sociale et territoriale et soutien" |
||||||
|
Prévention et développement social |
229.464.428 |
199.350.980 |
-13% |
247.384.428 |
219.240.980 |
-11% |
|
Revitalisation économique et emploi |
378.338.951 |
352.050.000 |
-7% |
382.818.951 |
357.360.000 |
-7% |
|
Stratégie, ressources et évaluation |
27.086.125 |
34.160.000 |
26% |
27.086.125 |
34.160.000 |
26% |
|
Programme "Aide à l'accès au logement" |
||||||
|
Aides personnelles |
5.179.000.000 |
5.107.000.000 |
-1% |
5.179.000.000 |
5.107.000.000 |
-1% |
|
Accompagnement des publics en difficulté |
7.508.000 |
7.650.000 |
2% |
7.508.000 |
7.650.000 |
2% |
|
Programme "Développement et amélioration de l'offre de logement" |
||||||
|
Construction locative et amélioration du parc |
939.830.000 |
996.200.000 |
6% |
883.830.000 |
944.200.000 |
7% |
|
Soutien à l'accession à la propriété |
26.500.000 |
37.000.000 |
40% |
291.500.000 |
107.000.000 |
-63% |
|
Lutte contre l'habitat indigne |
20.000.000 |
20.000.000 |
0% |
21.200.000 |
18.000.000 |
-15% |
|
Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction |
6.500.000 |
6.600.000 |
2% |
5.800.000 |
5.900.000 |
2% |
|
Soutien |
150.697.378 |
156.904.200 |
4% |
157.797.378 |
156.489.200 |
-1% |
|
Total |
7.379.924.882 |
7.221.915.180 |
-2% |
7.430.524.882 |
7.190.000.180 |
-3% |
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « ville et logement »
2. Quatre programmes inégaux
La mission « Ville et logement » regroupe quatre programmes très inégalement dotés , dont deux portent sur la politique de la ville et deux portent sur la politique du logement :
- le programme « Rénovation urbaine » (programme 202), doté de 233 millions d'euros, représente 3,2 % des crédits de paiement (CP) de la mission ;
- le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » (programme 147), doté de 610,7 millions d'euros représente 8,5 % des crédits de paiement de la mission ;
- le programme « Aide à l'accès au logement » (programme 109), doté de 5,11 milliards d'euros représente 71,1 % des crédits de paiement de la mission ;
- le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » (programme 135), doté de 1,23 milliard d'euros représente 17,1 % des crédits de paiement de la mission. Il a été choisi comme réceptacle des actions de soutien pour l'ensemble de la mission et centralise, à ce titre, les crédits du titre 2.
3. Quatre objectifs majeurs pour 2006
Le ministère de la cohésion sociale poursuit, à travers la mission « Ville et logement », quatre objectifs majeurs en 2006 :
1. la mise en oeuvre dans le programme national de rénovation urbaine du principe d' une reconstruction pour chaque démolition de logements anciens, la loi de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 ayant prévu la production de 250.000 logements locatifs sociaux, la démolition de 250.000 logements et la réhabilitation de 400.000 autres sur la période 2004-2011 ;
2. un accroissement et une amélioration de l'offre de logements sociaux et de logements privés à loyers maîtrisés notamment en zone tendue ;
3. le développement des volets prévention, emploi et éducation de la politique de la ville ;
4. le soutien aux ménages les plus modestes pour se maintenir dans un logement.
*
* *
Après avoir présenté le volume budgétaire de la mission, et les objectifs globaux qui lui sont assignés, vos rapporteurs spéciaux examinent ci-après, programme par programme, la pertinence des indicateurs cibles proposés pour l'exercice 2006 au Parlement.