II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES »
Ce programme, qui comporte des actions de nature et d'importance diverses, a pour principale finalité de créer un environnement favorable au développement et à la compétitivité des entreprises.
Il couvre un champ très large. Il concerne tout ou partie de l'activité de la direction générale des entreprises (DGE), de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), de la direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP), de la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL), du service de tutelle des écoles des Mines et il fait appel à de nombreux opérateurs.
1. Les moyens
a) Les moyens budgétaires
- Les crédits demandés pour 2006 représentent 1.168,11 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 0,9 %) et 1.162,43 millions d'euros en crédits de paiement (- 3 %).
Ils seront complétés par 12,78 millions d'euros de fonds de concours , dont 2 millions d'euros couverts par les fonds de concours affectés au financement des investissements immobiliers de la DGTPE.
- Les effectifs inscrits au programme sont de 3.967 ETPT, en diminution de 49 emplois par rapport aux chiffres estimés pour 2005 : cette variation nette résulte de 54 suppressions et de 5 créations d'emplois.
Ces effectifs correspondent à des dépenses de 243,29 millions d'euros.
Ils comprennent des agents de statut d'administration centrale, une partie des effectifs des écoles des mines et ceux du réseau du Minéfi à l'étranger.
Ils sont répartis entre cinq des sept actions du programme qui sont, par ordre décroissant d'emplois :
- l'action 7 « Développement international de l'économie française » , à laquelle sont affectés 2.214 ETPT (pour une dépense de 133,32 millions d'euros), soit une diminution nette de 40 emplois par rapport à 2005 (45 suppressions d'emplois et 5 créations d'emplois de Volontaires internationaux en administration) ;
- l'action 5 « Offre de formation aux entreprises » : 1.010 ETPT (70,16 millions d'euros), auxquels s'ajoutent les personnels employés directement par les écoles des mines qui devraient représenter, à la fin de 2005, 1.590 ETPT dont 880 enseignants-chercheurs ;
- l'action 3 « Environnement et compétitivité des entreprises industrielles » : 352 ETPT (28,53 millions d'euros). Les effectifs de cette action participeront également aux actions 4 (Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information), 5 (Offre de formation aux entreprises) et 6 (Accompagnement des mutations industrielles) ainsi qu'au programme « Recherche industrielle » (mission « Recherche et enseignement supérieur ») ;
- l'action 1 « Politique de l'énergie et des matières premières » : 203 ETPT (16,26 millions d'euros). Cet effectif inclut les agents travaillant pour le programme « Passifs financiers miniers » (9 ETPT) et pour le programme « Recherche dans le domaine de l'énergie » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (11 ETPT) ;
- l'action 2 « Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » : 188 ETPT (14,13 millions d'euros).
b) Les dépenses fiscales
La nouvelle présentation des documents budgétaires met en évidence que 86 mesures fiscales sont associées au programme « Développement des entreprises », dont 81 à titre principal.
Sous les réserves qu'appelle une telle totalisation, et en tenant compte du fait que 35 de ces mesures ne sont pas chiffrées, leur incidence budgétaire globale peut être estimée à 10,56 milliards d'euros, soit près de 10 fois le montant des crédits demandés pour le programme .
Dans le cadre de la politique de soutien aux entreprises, les « dépenses fiscales» peuvent être un outil efficace pour renforcer l'attractivité du territoire, orienter l'épargne vers les investissements productifs, encourager les activités innovantes - ou pour faciliter la création et la transmission d'entreprise, comme l'ont récemment démontré les mesures incluses dans les lois « Dutreil I » et « Dutreil II ».
Mais le bon usage de la politique des dépenses fiscales impose, comme le suggérait le rapport sur la fiscalité dérogatoire remis en 2003 par le Conseil des impôts, de tenir compte de tous les enjeux d'une telle politique, « celui de la maîtrise budgétaire de ces dispositifs, dans un contexte de finances publiques particulièrement tendu, celui de l'efficacité de ces dispositifs, ou encore celui de la simplification de la fiscalité ».
Il faut donc approuver le gouvernement de vouloir étendre la culture de la performance à la politique fiscale , et votre rapporteur spécial ne peut à cet égard que soutenir les orientations détaillées dans le « Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques » de juin 2005 :
- associer à terme des objectifs et des indicateurs de résultat à toutes les dépenses fiscales ;
- renoncer à la création de mesures fiscales pour une durée indéterminée et subordonner leur reconduction à une évaluation précise de leurs résultats ;
- inclure, dès le printemps 2007, une évaluation ex post des principales dépenses fiscales dans les rapports annuels de performance.
2. Les actions
Le programme comporte sept actions :
* L'action 1 recouvre notamment les dotations affectées à l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (ANDRA) et à l'ADEME 2 ( * ) , ainsi que le financement de diverses actions de coopération internationale. Elle a pour priorités la sécurité de l'approvisionnement, la maîtrise de la consommation et le développement de la production nationale d'énergie, priorités que traduisent les objectifs du programme relatifs aux économies d'énergie et au développement de l'usage des énergies renouvelables. On notera qu'après les subventions à l'ADEME, qui doivent être complétées par l'affectation du produit de la TICGN (article 43 du présent projet loi de finances), le deuxième poste (9,5 millions d'euros) des dépenses d'intervention de l'action est le remboursement à la société exploitant les pipe-lines de l'OTAN de la TVA sur les dépenses afférentes à leur entretien, dépense dépourvue de tout lien avec la politique énergétique nationale.
* L'action 2 regroupe les moyens affectés au soutien des PME, qui relève de deux ministères, le Minéfi (DGTPE) et le ministère des PME, du commerce et de l'artisanat (DCASPL).
Les crédits gérés par la DCASPL (171 millions d'euros) progressent de 2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005, afin de poursuivre la politique de soutien aux PME et l'application des lois du 1 er août 2003 pour l'initiative économique et du 5 août 2005 en faveur des PME, qui comportaient également d'importantes mesures fiscales. Les crédits prévus intègrent notamment la mise en place de la prime de transmission d'entreprise.
Les crédits de garanties aux entreprises, gérés par la DGTPE, seront complétés par une dotation de 80 millions d'euros qui sera prélevée, en fin de gestion 2005, sur le CAS 902-24 avant sa clôture : cette dotation viendra renforcer les moyens attribués à OSEO-Sofaris au titre des garanties aux PME, qui atteindront ainsi 200 millions d'euros (+ 67 %).
* L'action 3 inclut les subventions à l'AFNOR et au laboratoire national d'essais, ainsi que les crédits d'interventions bénéficiant aux centres techniques industriels (CTI) et aux comités professionnels de développement économiques, aux « actions collectives » nationales et aux organismes professionnels conduisant des projets transversaux ou bénéficiant à une filière. Les crédits de l'action financeront notamment le plan TIC-PME et pourront soutenir, en complément des financements « pôles de compétitivité », des actions ne relevant pas du soutien à la recherche et à l'innovation.
* Les moyens attribués à l'action 4 ne paraissent pas correspondre à son intitulé (« Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information »). Ils comportent en effet simplement la subvention à l'Agence nationale des fréquences, les subventions aux organismes internationaux compétents en matière de postes, de télécommunications et de NTI et des subventions à des associations intervenant dans le domaine des télécommunications et du développement de la société de l'information. En outre, l'essentiel des crédits de l'action (172,3 millions d'euros sur 214) sont consacrés aux remboursements à La Poste au titre des aides à la presse et des franchises postales bénéficiant aux particuliers.
* L'action 5 rassemble les dotations aux écoles d'ingénieurs relevant du ministère de l'industrie (écoles des mines, GET, Supelec et ENSCI) et les crédits de bourses bénéficiant aux élèves des écoles des mines.
* L'action 6 regroupe les moyens affectés aux différents types d'intervention en faveur de la reconversion et des restructurations industrielles, y compris ceux du Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM).
* Enfin, les crédits de l'action 7 correspondent aux dépenses de fonctionnement et d'investissement des réseaux en région et à l'étranger de la DGTPE, aux subventions à UBIFRANCE 3 ( * ) et à l'Agence française pour les investissements internationaux 4 ( * ) (AFII) et, pour les dépenses d'intervention, au financement du volet commerce extérieur des contrats de plan Etat-régions et de plans d'action sectoriels vers les « pays-cibles » du commerce extérieur, ainsi qu'au soutien de l'action internationale des pôles de compétitivité.
Ces crédits contribueront notamment, dans le cadre du plan Cap-Export, à soutenir le développement international des PME. Ils ne représentent qu'une partie des moyens budgétaires consacrés au soutien aux exportations, qui sont répartis entre trois missions, « Développement et régulation économiques », « Engagements financiers de l'Etat » et « Aide publique au développement », et sont en outre complétés par des dépenses fiscales.
Si la subvention accordée à UBIFRANCE est stable (34,8 millions d'euros), celle accordée à l'AFII (20,43 millions d'euros) progresse de plus de 32 % en raison d'une augmentation de 10 à 15 millions d'euros des crédits destinés à la campagne « Image de la France », décidée en 2004 et qui a déjà bénéficié d'un financement de 20 millions d'euros sur les années 2004 et 2005.
Il convient de noter que ne sont pas identifiés, au sein de cette action, les crédits d'aide au développement à l'international des entreprises qui pourraient être délégués aux régions dans le cadre des expérimentations prévues par l'article 1 er de la loi « Libertés et responsabilités locales » (cf. infra p. 19). Selon les informations obtenues - non sans quelque difficulté - par votre rapporteur spécial, les crédits éventuellement délégués seraient imputés sur les dotations prévues pour le financement du volet commerce extérieur des CPER.
3. Le dispositif de mesure de la performance
Le dispositif de performance de l'avant-PAP «Développement des entreprises» avait suscité un certain nombre d'observations de la part de la Cour des comptes et des commissions des finances des deux Assemblées. A la suite de ces observations, la définition des objectifs et des indicateurs de performance a été très substantiellement remaniée .
Certaines interrogations demeurent cependant .
Six objectifs sont retenus, auxquels sont associés 14 indicateurs.
Ces objectifs, qui concernent l'efficacité des aides aux entreprises, les économies d'énergie et les énergies renouvelables, la qualité des formations relevant du programme, la simplification de l' « environnement administratif » des entreprises correspondent indiscutablement à des priorités. Ils sont toutefois concentrés sur cinq des sept actions du programme, l'action 6 n'étant concernée que par un sous-indicateur, tandis qu'aucun objectif ni aucun indicateur ne se rapporte à l'action 4.
Les objectifs retenus privilégient la dimension socio-économique de la performance, dans laquelle s'inscrivent cinq objectifs sur six, deux objectifs visant la qualité du service rendu aux usagers, et deux l'efficience de la gestion.
Les indicateurs portant sur le différentiel de taux de croissance ou sur le « taux de survie » des entreprises aidées sont très intéressants. On peut cependant regretter que seuls soient à la fois construits et renseignés les sous-indicateurs relatifs aux aides Sofaris.
Un sous-indicateur (non construit) concerne les entreprises participant aux pôles de compétitivité : compte tenu du fait que l'essentiel des aides accordées dans ce cadre ne proviendront pas du programme 134, il sera sans doute difficile de mesurer l'imputabilité à ce programme des résultats que fera apparaître ce sous-indicateur.
On relèvera la que la Stratégie ministérielle de réforme (SMR) 2006-2008 du Minéfi reprend l'indicateur portant sur la progression du nombre d'entreprises « clientes » d'UBIFRANCE, mais table sur une performance deux fois plus élevée : une progression annuelle de 10 %, et non de 5 %.
Un tel ajustement traduit sans doute un choix volontariste que l'on ne peut que saluer, mais il suscite aussi quelques questions sur les conditions de fixation des « cibles » de certains indicateurs.
Enfin, on peut également s'interroger sur :
- la sensibilité à la conjoncture des indicateurs, par ailleurs intéressants, relatifs aux économies d'énergies et aux énergies renouvelables ;
- la pertinence des indicateurs associés à l'objectif « d'efficience et d'attractivité » des écoles et formations relevant du programme et à l'objectif de simplification de l'environnement administratif des entreprises.
4. La justification des crédits
Mis à part un effort d'analyse et de prévision de l'évolution de la demande de garanties Sofaris, ou de celle des dépenses du réseau étranger de la DGTPE, la définition des crédits demandés semble s'inscrire davantage dans une logique de reconduction contrainte que de « justification au premier euro ».
On peut également observer que la présentation des crédits consacrés aux PME reste étroitement calquée sur l'ancienne nomenclature budgétaire.
5. Les conditions d'application de l'article 1er de la loi « Libertés et responsabilités locales »
L'article 1 er II de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales prévoit qu'à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2009, l'Etat peut confier aux régions le soin d'élaborer des schémas régionaux de développement économique (SDER), l'adoption d'un tel schéma entraînant la faculté pour la région d'attribuer, dans les conditions prévues par une convention et par délégation de l'Etat, les aides que celui-ci met en oeuvre au profit des entreprises .
L'année 2006 sera sans doute la première année d'application de ce dispositif qui présente l'originalité de confier aux régions la gestion de crédits qui resteront fixés annuellement par la loi de finances.
Parmi les catégories d'aides qui pourront faire l'objet de cette délégation, deux relèvent de la mission « Développement et régulation économiques » :
- les aides individuelles de l'Etat au soutien régional au développement international des entreprises, financées comme on l'a déjà indiqué sur les crédits de l'action 7 du programme « Développement des entreprises » ;
- les aides individuelles au développement des PMI incluses dans l'action 4 du programme « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel »
a) La définition des aides concernées par la délégation de compétence
Une circulaire du ministère de l'intérieur en date du 25 mars 2005 a précisé les conditions d'élaboration des SDER 5 ( * ) et a en outre défini les aides qui pourront être déléguées aux régions - elle fait du reste pour ce motif l'objet d'un recours contentieux intenté par l'Association des Régions de France (ARF).
La liste de ces aides, annexée à la circulaire, comprend, outre les aides relevant du Minéfi, des aides individuelles relevant du ministère de l'agriculture et du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.
La circulaire précise que les préfets auront la possibilité de proposer une modulation des aides déléguées ou des montants concernés, et pourront également proposer que l'Etat conserve une « réserve », notamment pour intervenir en cas de difficultés économiques et sociales importantes.
b) La gestion des aides déléguées
Une nouvelle circulaire du ministère de l'intérieur, qui doit être très prochainement publiée, proposera un modèle de convention-cadre.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la convention définira annuellement le montant global des aides déléguées, qui seront gérées par les agents du conseil régional.
L'emploi de ces aides sera retracé dans un état annexé aux comptes de la région.
Il convient en outre de rappeler que la loi précitée de 2004 a prévu (article 112) la possibilité de mise à disposition des régions des services ou parties de services participant à l'exercice des compétences faisant l'objet d'une expérimentation d'une délégation de compétence.
Votre rapporteur spécial souhaite insister sur la nécessité d'informer chaque année le Parlement sur le montant des crédits concernés par ces délégations de compétence et sur l'emploi qui en aura été fait.
Observations de votre rapporteur spécial sur le programme 134
- Votre rapporteur spécial observe que les dépenses fiscales représentent près de 10 fois les dépenses budgétaires du programme.
- Votre rapporteur spécial regrette que les dépenses de recherche et d'aide à la recherche liées à la politique de l'énergie et à la politique industrielle ne figurent pas dans le programme.
- Il apparaîtrait souhaitable, en ce qui concerne les crédits d'aides aux entreprises, de faire aussi porter l'effort de mesure de la performance sur les conditions d'instruction des dossiers et les procédures et délais d'attribution des aides.
- L'effort de justification des dépenses du programme est insuffisant.
- Il est regrettable qu'aucun indicateur de performance de l'action de l'AFII ne figure dans ce programme, sur lequel est financée la majeure partie de ses ressources budgétaires.
- On peut s'interroger sur les finalités de l'action « Développement des télécommunications, des postes et de l'information », à laquelle ne correspond d'ailleurs aucun objectif ni aucun indicateur.
- Il paraît indispensable que le Parlement soit informé du montant des crédits d'aide aux exportations qui pourront être délégués aux régions.
* 2 Les crédits inscrits à l'action ne représentent que la « quote-part industrie » des dotations budgétaires de l'ADEME, qui relève de la tutelle conjointe des ministères chargés de l'industrie, de la recherche et de l'écologie.
* 3 UBIFRANCE est un EPIC créé par la loi n° 2003-721 du 1 er août 2003 sur l'initiative économique et qui résulte de la fusion du Centre français du commerce extérieur (CFCE) et de l'association UBIFRANCE (ex CFME-ACTIM).
* 4 L'AFII, créée par la loi NRE du 15 mai 2001, est un EPIC placé sous la tutelle conjointe de la DGTPE et de la DATAR, laquelle contribuera à son fonctionnement à hauteur de 7,5 millions d'euros en 2006.
* 5 Trois régions ont déjà adopté un SDER (Bourgogne, Haute-Normandie et Poitou-Charentes) et quatre autres devraient en avoir adopté un avant la fin de l'année (Auvergne, Centre, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes).