C. LE PROGRAMME 199 « RÉGULATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES »
Ce programme poursuit deux finalités :
- la garantie d'une concurrence saine entre les acteurs économiques ;
- la protection des consommateurs.
Il associe la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Il présente aussi la particularité de faire intervenir trois autorités administratives indépendantes (AAI), le Conseil de la concurrence, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l'ARCEP -ancienne ART.
Parce qu'il regroupe l'ensemble des moyens de la DGCCRF et de la DGDDI, il inclut des moyens et des actions qui se situent un peu en dehors des préoccupations relatives à l'environnement des entreprises et au bon fonctionnement des marchés, tels ceux relatifs à la lutte contre le trafic international de stupéfiants.
Il est en revanche très positif que la participation au programme du Conseil de la concurrence, de la CRE et de l'ARCEP lui permette de couvrir à la fois le contrôle du respect du droit de la concurrence et l'organisation des marchés - télécommunications, poste, énergie - nouvellement ouverts à la concurrence.
Le programme a un unique opérateur, l'Institut national de la Consommation (INC).
1. Les moyens
• Les crédits demandés pour 2006 au titre du programme 199 s'élèvent à 1.874,52 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 32 %) et à 1.861,17 millions d'euros en crédits de paiement (+ 31 %).
Cette augmentation (445 millions d'euros en crédits de paiement) est largement imputable à la budgétisation du compte de tiers « remises sur vente au détail des tabacs manufacturés » (374,9 millions d'euros), mais traduit aussi la progression des dépenses d'investissement (+ 18,3 millions d'euros) due notamment au renouvellement des moyens lourds de surveillance de la DGDDI.
Ils seront complétés par 24,71 millions d'euros de fonds de concours , dont l'origine n'est pas précisée.
• Les moyens en personnel inscrits au programme représentent 22.784 ETPT, en diminution nette de 265 emplois par rapport à 2005.
2. Les actions
Le programme comporte 9 actions, dont 3 correspondant à chacune des AAI et une action « soutien » qui regroupe les dépenses « transversales » des deux directions générales associées au programme.
Les crédits de paiement inscrits au programme se répartissent entre ces 9 actions de la manière suivante :
* Les crédits de l 'action 1 , qui relève de la DGCCRF, correspondent au coût des enquêtes concernant les pratiques anticoncurrentielles et les pratiques restrictives de la concurrence. L'action ne comporte que des dépenses de personnels, qui couvrent aussi la participation de la DGCCRF à l'élaboration des textes.
* L'action 2 a pour finalité l'information du consommateur et la garantie de la qualité des produits et services. Elle relève également de la DGCCRF et inclut le soutien à la normalisation, la recherche et la sanction de pratiques préjudiciables aux consommateurs (publicité mensongère, faux rabais, ventes liées), le contrôle de la publicité des prix, ainsi que des dépenses de fonctionnement et d'intervention en faveur du CREDOC et des associations de consommateurs.
* L'action 3 , qui relève de la DGDDI, porte sur la mise en oeuvre des procédures douanières, l'information des entreprises, le contrôle de la qualité et la sécurité des produits, l'application de la réglementation sur les droits indirects, la régulation de certaines filières -vitiviniculture, métaux précieux, tabac- l'application de politiques communautaires, la contribution de la DGDDI à l'établissement et la diffusion des statistiques du commerce extérieur.
C'est à cette action que sont intégrées les dépenses retracées jusqu'à la fin de cette année dans le compte de tiers « tabac », dont l'article 20 du projet de loi de finances prévoit la suppression : ces dépenses correspondent à la rémunération et aux cotisations de retraites des débitants de tabac, aux aides à la sécurisation des débits de tabac et surtout aux aides prévues par le contrat d'avenir des buralistes du 18 décembre 2003 (179 millions d'euros).
* L'action 4 (DGDDI) regroupe les moyens consacrés à la lutte contre les échanges illicites (trafic de stupéfiants, contrebande, contrefaçon, blanchiment), à la sécurisation des flux transfrontaliers et à la protection de l'espace maritime.
- L'action 5 (DGCCRF) regroupe les moyens consacrés par la direction générale au contrôle de la sécurité des biens et services ainsi que les crédits de fonctionnement (250.000 euros) de la Commission de sécurité des consommateurs, organisme indépendant créé par la loi de 1983, auquel ses textes constitutifs donnent notamment compétence pour émettre des avis sur la sécurité des produits.
* Les actions 6, 7 et 8 retracent, respectivement, les moyens des 3 AAI rattachées au programme, le Conseil de la concurrence, la CRE et l'ARCEP. La comparaison de ces moyens fait apparaître d'importantes différences entre les coûts annuels de fonctionnement par agent de chacune de ces autorités : 21.353 euros pour le Conseil de la concurrence, 61.000 euros pour la CRE (dont les effectifs sont équivalents à ceux du Conseil de la concurrence), 45.225 euros pour l'ARCEP.
* Enfin, l'action 9 est une action de soutien au sein de laquelle figurent les dépenses de la DGDDI et de la DGCCRF qui n'ont pas été ventilées entre les actions relevant de chacune des deux directions générales.
3. Le dispositif de mesure de la performance
Neuf objectifs ont été retenus - ce qui est beaucoup - mais deux d'entre eux concernant les AAI participant au programme. Ils sont assortis de 18 indicateurs.
On notera qu'aucun objectif, ni aucun indicateur, n'est associé à l'action « Soutien » du programme, qui représente pourtant une proportion appréciable (18 %) de ses crédits.
Aucun objectif, ni aucun indicateur, ne concerne non plus l'opérateur du programme, l'INC.
Les objectifs retenus se répartissent également entre trois objectifs d'efficacité socio-économique, trois objectifs de qualité du service et trois objectifs d'efficience de la gestion.
En dépit du nombre des objectifs et des indicateurs, on peut se demander si l'ensemble du dispositif donnera une mesure très fiable de la performance des administrations concernées .
- Un certain nombre d'indicateurs concernant la DGDDI semblent s'analyser davantage comme des statistiques de résultats - avec ce qu'elles peuvent comporter d'aléas - que comme des indicateurs de performance, tels ceux concernant la valeur des saisies de contrefaçons, les saisies de marchandises illicites, les montants des droits redressés par enquête ou par agent. De tels indicateurs posent des problèmes de fixation des cibles et d'ambiguïté des résultats obtenus (l'importance des saisies ne se reflète pas toujours dans leur valeur, de même qu'une diminution des saisies ne traduit pas nécessairement une moindre efficacité des services).
- Les résultats de certains des indicateurs concernant la DGCCRF sont susceptibles, comme l'avait noté la Cour des comptes, de dépendre du suivi des contrôles (« taux de mise en conformité faisant suite à des rappels à réglementation »), d'autres semblent moins concerner la performance du service que la recherche de la qualité des indices recueillis par les enquêteurs, qui n'est qu'un élément - même s'il est important - de cette performance.
- Les « cibles » paraissent souvent peu ambitieuses : ainsi en est-il par exemple des indicateurs (en valeur moyenne) portant sur les délais dans lesquels les AAI rendent leurs avis et décisions ou traitent les plaintes et différends (sauf pour ce qui concerne le Conseil de la concurrence), et de ceux portant sur la qualité des services d'appel de la DGDDI ou de la DGCCRF, sur le recouvrement des taxes et redevances par l'ARCEP, sur l'action de la CRE en matière de recouvrement de la contribution au service public de l'électricité.
- Enfin, les « cibles » sont définies à des échéances assez courtes (2008).
4. La justification des crédits
Des clarifications sont nécessaires sur certains points :
- Les dépenses de personnel du programme
Le montant des crédits de personnel demandés pour 2006 s'élève à 1.229,61 millions d'euros. Il est inférieur de 19,74 millions d'euros au montant des crédits du titre 2 du programme. Cet écart est expliqué par le fait que « certaines dépenses de personnel sont indépendantes du plafond d'emplois : indemnités de jury, rémunération des agents en congés de longue durée ou de fin d'activité ». Cette explication pourrait être plus précise.
- Les aides prévues par le contrat d'avenir des buralistes (action 3 : 179 millions d'euros) ;
- Les dépenses d'investissement de l'action 4 (27 millions d'euros en autorisations d'engagement et 34 millions d'euros en crédits de paiement).
Observations de votre rapporteur spécial sur le programme 199
- Votre rapporteur spécial estime nécessaire d'affiner le dispositif de mesure de la performance du programme 199.
- L'inclusion dans ce programme de l'ensemble des activités de la DGCCRF et de la DGDDI conduit à y faire figurer des dépenses qui excèdent quelque peu les enjeux de la mission.
- L'effort consenti en matière de renouvellement des moyens d'équipement de la douane étant présenté comme une des priorités de la mission, il est regrettable que ne soient pas précisés le montant, le contenu et l'échéancier des programmes et plans d'équipement correspondants, ainsi que le détail des dépenses prévues à ce titre en 2006.
- Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'inégalité des moyens de fonctionnement dévolus aux AAI du programme.