Projet de loi de finances pour 2007 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

ARTICLE 15

Evaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article évalue les prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales. Il s'agit de la mise en oeuvre d'une disposition de la LOLF : jusqu'à la loi de finances initiale pour 2006, seul le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes faisait l'objet d'un article spécifique.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CONSÉQUENCES DE LA LOLF

1. L'existence d'un article spécifiquement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Le présent article est spécifiquement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.

Il s'agit d'une nouveauté, depuis la loi de finances initiale pour 2006. Elle résulte de la LOLF.

L'article 6 de la LOLF prévoit : « Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

Par ailleurs, l'article 34 de la LOLF précise que « dans la première partie, la loi de finances de l'année (...) évalue chacun des prélèvements mentionnés à l'article 6 ».

Jusqu'à la loi de finances initiale pour 2006, seul le prélèvement effectué sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes faisait partie d'un tel article, traditionnellement placé à la fin du titre I de la première partie de la loi de finances.

2. Une normativité limitée

Le caractère normatif du présent article est limité.

Tout d'abord, le montant de certains prélèvements est purement évaluatif , comme dans le cas du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), ou celui de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale.

Ensuite, le montant d'autres prélèvements est fixé par d'autres textes. Ainsi, la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui est le principal prélèvement sur recettes, voit son montant fixé par l'application de la règle d'indexation définie par l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que le taux de croissance réel de la DGF est égal à la moitié de celui du PIB.

3. L'évaluation par des objectifs et des indicateurs en annexe à la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Les prélèvements sur recettes n'étant pas des crédits, ils ne peuvent faire partie d'un programme, et la LOLF n'oblige pas à leur associer des objectifs et des indicateurs. Cependant, compte tenu de l'importance des sommes en jeu, le projet annuel de performance de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) comprend en annexe les objectifs et indicateurs liés aux prélèvements sur recettes.

Votre rapporteur général se contentera ici de rappeler les principales conclusions de notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial de la mission RCT, et de renvoyer à son rapport spécial pour davantage de précisions.

Il ressort de l'analyse de notre collègue, partagée par votre rapporteur général, que l'évaluation de l'efficacité de ces prélèvements sur recettes n'est, par nature, pas possible dans le cadre de la « logique LOLF ». En effet, l'Etat a compétence liée pour l'attribution des dotations concernées, de sorte que l'efficacité des dotations est indépendante de l'action du responsable des programmes concernés.

Dans la mesure où l'annexe donne des informations utiles sur l'efficacité du système de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, notre collègue Michel Mercier et votre rapporteur général jugent cependant souhaitable de la maintenir en l'état.

On rappelle que les objectifs retenus concernent le renforcement de la péréquation et le développement de l'intercommunalité.

B. LES DIFFÉRENTS ENSEMBLES DE DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'architecture générale des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales est peu lisible, à cause de la coexistence de plusieurs ensembles de dotations, qui souvent se chevauchent.

Ainsi, les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (49,4 milliards d'euros en 2007) ne correspondent pas parfaitement aux dotations faisant partie de l' « enveloppe normée », alors qu'il existe diverses dotations ne faisant partie ni des prélèvements sur recettes, ni de l'enveloppe normée, comme l'indique le schéma ci-après.

Les périmètres de l' « enveloppe normée » et des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (2007)

Crédits ne faisant pas partie de l'enveloppe normée :
12,7 milliards d'euros

Crédits faisant partie de l'enveloppe normée : 4,7 milliards d'euros

Prélèvements sur recettes ne faisant pas partie de l'enveloppe normée : 8,9 milliards d'euros

Prélèvements sur recettes faisant partie de l'enveloppe normée : 40,5 milliards d'euros

Prélèvements sur recettes : Enveloppe normée :
49,4 milliards d'euros 45,2 milliards d'euros

Total des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales : 66,8 milliards d'euros

Source : d'après le projet annuel de performances de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Ainsi, sur les 66,8 milliards d'euros de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales :

- la quasi-totalité consistent en des prélèvements sur recettes qui font également partie de l'enveloppe normée (40,5 milliards d'euros) : DGF (39,2 milliards d'euros), dotation spéciale instituteurs, dotation élu local, compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) ;

- une partie importante des dotations de l'Etat consistent en des crédits ne faisant pas partie de l'enveloppe normée (12,7 milliards d'euros) : dotation de développement rural (DDR) ^{110 ( * )} , subventions de fonctionnement et d'équipement de divers ministères, et, surtout, diverses compensations d'allégements de fiscalité locale (14,1 milliards d'euros, correspondant au programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » de la mission Remboursements et dégrèvements) ;

- un montant moins important de dotations est constitué de prélèvements sur recettes qui ne font pas partie de l'enveloppe normée (8,9 milliards d'euros), comme le prélèvement au titre du FCTVA (4,7 milliards d'euros) ;

- enfin, quelques dotations consistent en des crédits faisant partie de l'enveloppe normée, qui figurent pour la plupart dans la mission RCT, dotée de 3,1 milliards d'euros ^{111 ( * )} : dotation globale d'équipement (DGE), dotation départementale d'équipement des collèges, dotation régionale d'équipement scolaire, dotation générale de décentralisation, la DGD « formation professionnelle », de 1,9 milliard d'euros ^{112 ( * )} , portant ce total à 4,7 milliards d'euros.

II. L'ÉVALUATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EFFECTUÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

En application des articles 6 et 34 précités de la LOLF, le présent article évalue les prélèvements opérés en 2007 sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.

Le tableau ci-après indique les principaux facteurs d'évolution prévus pour 2007.

Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

(en milliers d'euros)

		Evaluations initiales pour 2006	Evaluations révisées pour 2006	Effet de l'évolution spontanée	Autres facteurs de variation	Aménagements des droits	Evaluations proposées pour 2007
3101	Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement	38.252.919	38.112.435	1.114.789	-27.176	35.815	39.235.863
3102	Prélèvement sur les recettes de l'Etat du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation	620.000	620.000	60.000	-	-	680.000
3103	Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs	135.704	135.704	-47.512	-	-	88.192
3104	Dotation de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements	164.000	164.000	0	-	-	164.000
3105	Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle	1.193.694	1.193.694	-122.039	-	-	1.071.655
3106	Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du fonds de compensation pour la T.V.A.	4.030.000	4.531.666	179.334	-	-	4.711.000
3107	Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale	2.699.350	2.677.440	76.220	-	-	2.753.660
3108	Dotation élu local	60.544	60.544	1.515	-	-	62.059
3109	Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse	30.053	30.053	541	-	-	30.594
3110	Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle	115.824	115.824	2.898	-	-	118.722
3111	Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion	100.000	500.000	0	-	-	500.000
	TOTAL	47.402.088	48.141.360	1.265.746	-27.116	35.815	49.415.745

Source : fascicule «  Evaluation des  voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances

En 2007, l'augmentation du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales par rapport à l'estimation révisée pour 2006 serait de 2,6 %, soit 1,2 milliard d'euros . Du fait de ses règles d'indexation, la DGF augmenterait de 2,9 %.

Le montant de la DGF est majoré de 35,8 millions d'euros par l'effet des dispositions de la loi de finances initiale pour 2006 relatives à la réforme de la DGE des départements. En sens inverse, il est minoré de 17,9 millions d'euros par l'imputation de la régularisation du montant de la DGF 2005, ainsi que d'un transfert de 9,3 millions d'euros, en application de l'article 71 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004, prévoyant la recentralisation de certaines compétences sanitaires des départements.

B. LE FONDS DE MOBILISATION DÉPARTEMENTALE POUR L'INSERTION

A l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a inséré à la loi de finances initiale pour 2006 un article 37, qui met en place un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Le FMDI constitue un prélèvement sur recettes.

L'article 37 précité prévoyait que ce fonds serait doté de 100 millions d'euros en 2006 , et 80 millions d'euros en 2007.

Le Premier ministre a ensuite annoncé le 9 février dernier, à l'issue d'une réunion avec l'Assemblée des départements de France, sa décision d'accroître cet effort de l'Etat, en portant le FMDI à 500 millions d'euros et de le maintenir à ce niveau durant trois ans , c'est-à-dire en 2006, 2007 et 2008.

Du fait notamment de cette augmentation prévue du montant du fonds pour 2006, les départements n'ont pour l'instant perçu aucune allocation du FMDI.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le gouvernement prévoit de procéder de la manière suivante :

- le présent projet de loi de finances , et en particulier le présent article, prévoit d'ores et déjà que le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre du FMDI sera de 500 millions d'euros en 2007 ;

- le projet de loi de finances rectificative pour 2006 prévoirait que le montant du FMDI serait de 500 millions d'euros en 2006 ^{113 ( * )} et en 2008 , tout en fixant de nouvelles règles d'attribution des allocations du fonds.

Concrètement, les départements percevraient, au début de l'année 2007, les allocations dues au titre des années 2006 et 2007, soit au total un milliard d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de coordination :

- l'un majore la DGF de 3 millions d'euros, afin de prendre en compte le fait que l'article 12 du présent projet de loi de finances, tel que modifié par deux amendements du gouvernement, prévoit que la dotation parc national de la dotation forfaitaire des communes s'élève à 3 millions d'euros en 2007 ;

- l'autre majore de 9 millions d'euros le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale.

Comparaison entre le texte initial et le texte adopté par l'Assemblée nationale

(en milliers d'euros)

	Texte initial	Texte adopté par l'Assemblée nationale	Ecart
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement	39.235.863	39.238.863	3.000
Prélèvement sur les recettes de l'Etat du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation	680.000	680.000	0
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs	88.192	88.192	0
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements	164.000	164.000	0
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle	1071.655	1.071.655	0
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée	4.711.000	4.711.000	0
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale	2.753.660	2.762.660	9.000
Dotation élu local	62.059	62.059	0
Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse	30.594	30.594	0
Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle	118.722	118.722	0
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion	500.000	500.000	0
Total	49.415.745	49.427.745	12.000

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES QUI RÉDUISENT LES MARGES DE MANoeUVRE DE L'ETAT D'ENVIRON 2 MILLIARDS D'EUROS CHAQUE ANNÉE

En moyenne, le prélèvement sur recettes a réduit les marges de manoeuvre de l'Etat d'environ 2 milliards d'euros chaque année depuis 2001 , comme l'indique le tableau ci-après.

Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales

(en milliards d'euros)

	2001	2002	2003	2004	2005	2006 (1)	PLF 2007	MOYENNE HORS ANNEE 2004
Niveau	31,7	34,8	36,6	45,7	46,4	48,1	49,4	-
Augmentation	2,8	3,1	1,8	9,1 (2)	0,7	1,7	1,3	1,9
Croissance (en %)	9,7	9,8	5,2	24,9 (2)	1,5	3,7	2,7	5,4

(1) Estimation révisée.

(2) Année marquée par un important changement de périmètre, lié à la réforme de la DGF.

Sources : Cour des comptes, présent projet de loi de finances

Cependant, la croissance « structurelle » du prélèvement sur recettes semble de l'ordre d' un milliard d'euros par an.

Ceci provient des règles d'indexation des dotations de l'Etat au profit des collectivités territoriales. En effet, 70 % du prélèvement sur recettes fait partie de l'« enveloppe normée », et évolue donc en volume à 33 % de la croissance du PIB, selon le « contrat de croissance et de solidarité », défini par la loi de finances initiale pour 1999 pour la période 1999-2001, et reconduit ensuite chaque année ^{114 ( * )} . Si on fait l'hypothèse d'une croissance du PIB en volume de 2,2 % par an et d'une inflation hors tabac de 1,5 %, correspondant aux taux moyens observés depuis 1995, on arrive à un taux de progression « structurel » du prélèvement sur recettes de 1,5 + 0,7 = 2,2 %, soit 1 milliard d'euros.

On peut rappeler à cet égard que la croissance des recettes fiscales de l'Etat n'est que de 10 milliards d'euros par an environ : si 2,5 milliards d'euros sont préemptés par l'augmentation des crédits permise par la règle du « moins un volume », si les mesures fiscales nouvelles entrant en vigueur chaque année allègent la fiscalité de plusieurs milliards d'euros, et si les prélèvements sur recettes augmentent de 1,5 milliard d'euros ^{115 ( * )} , on conçoit que le déficit de l'Etat ne pourra pas connaître de réduction durable.

Le maintien du rythme de croissance actuel du prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales ne sera donc possible que si les gouvernements mènent par ailleurs une politique budgétaire rigoureuse : réduction des dépenses de l'Etat en volume, et absence d'allégement substantiel de la fiscalité.

B. LA RÉFORME DU FONDS DE MOBILISATION DÉPARTEMENTALE POUR L'INSERTION PRÉVUE PAR LE GOUVERNEMENT RÉCOMPENSE-T-ELLE SUFFISAMMENT LES DÉPARTEMENTS « VERTUEUX » ?

Selon les indications obtenues par votre rapporteur général, le gouvernement envisagerait, dans le prochain projet de loi de finances rectificative, de retenir un mode de répartition des attributions du fonds sensiblement différent de celui prévu par le droit actuel.

Comparaison entre le dispositif actuel et celui que le gouvernement pourrait proposer dans le cadre du PLFR 2006

(en millions d'euros)

Les critères que le gouvernement pourrait proposer dans le PLFR 2006 :

Les critères prévus par le droit actuel :

Sources : loi de finances initiale pour 2006, direction générale des collectivités locales

La logique de votre commission des finances, dans le cadre de l'article 37 précité de la loi de finances initiale pour 2006, était de récompenser les départements qui faisaient le plus d'effort pour l'insertion :

- une première part , dotée de 70 millions d'euros en 2006 et 60 millions d'euros en 2007, devait être attribuée en fonction du nombre d'allocataires du RMI, pondéré en fonction de deux critères (proportion d'allocataires bénéficiant d'un programme d'accompagnement vers l'emploi, et proportion d'allocataires ayant repris une activité professionnelle) ;

- une seconde part , dotée de 30 millions d'euros en 2006 et 20 millions d'euros en 2007, devait être répartie entre les départements pour concourir à des projets présentés par les conseils généraux et ayant pour objet de favoriser le retour à l'activité des allocataires du RMI.

La réforme que le gouvernement devrait proposer dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative obéit en partie à cette logique. En effet, une part, dénommée « Retour à l'emploi », serait attribuée en fonction du nombre d'allocataires bénéficiant d'intéressements, de contrats d'avenir, ou de CI-RMA. Cette part serait dotée de 100 millions d'euros en 2006 et 150 millions d'euros en 2007 et en 2008. Dans le cas de l'année 2006, ce montant correspond à celui prévu par le droit actuel pour la totalité du FMDI, et dans celui de l'année 2007, il s'agit d'un montant près de deux fois supérieur, le droit actuel ne prévoyant qu'un montant de 80 millions d'euros en 2007.

La réforme prévue par le gouvernement relève pourtant, essentiellement d'une logique différente.

La principale part du FMDI, dotée de 250 millions d'euros en 2006 et de 200 millions d'euros en 2007 et en 2008, dénommée « complément de compensation », aurait pour objet de tenir compte de l'écart entre la compensation du transfert du RMI établie conformément aux règles constitutionnelles d'une part et la dépense exposée par les départements en 2005 d'autre part. Elle serait répartie au prorata de l'écart entre la compensation constitutionnelle et les dépenses 2005. Pour les années suivantes, elle serait répartie en tenant compte de l'écart entre le droit à compensation et les dépenses des années 2006 puis 2007.

La part poursuivant un objectif de péréquation serait répartie en prenant en compte les critères de ressources et de charges des départements, tels que le potentiel financier et le nombre d'allocataires du RMI, rapporté au nombre d'habitants.

Votre rapporteur général approuve, bien entendu, la mesure prévue par le gouvernement. Il déplore cependant que le nouveau FMDI n'obéisse pas davantage à une logique de « récompense » des départements faisant le plus d'efforts en matière d'insertion.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹⁰⁹ Elle se distingue en cela de la réforme réalisée par l'article 42 précité de la loi de finances initiale pour 2006, qui, retenant la date du 1 ^er janvier 2006, ne fera pleinement sentir son coût qu'à partir de 2008.

* ¹¹⁰ La DDR fait partie de la mission RCT.

* ¹¹¹ Les dotations de la mission RCT ne faisant pas partie de l'enveloppe normée sont la dotation de développement rural (DDR) et les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales.

* ¹¹² Les crédits relatifs à la DGD « formation professionnelle » sont intégrés dans le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » de la mission « Travail et Emploi ».

* ¹¹³ Ce qui correspond d'ores et déjà à la prévision pour 2006 du fascicule « Voies et moyens » du présent projet de loi de finances.

* ¹¹⁴ Les années 1996-1998 ont été marquées par l'application du « pacte de stabilité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1996.