TITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES
RESSOURCES ET DES CHARGES
ARTICLE 33
Équilibre général du
budget, trésorerie et plafond d'autorisation d'emplois
Commentaire : le présent article a connu, avec l'entrée en vigueur de la loi organique modifiée n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une importante modification dans sa structure : il ne se contente plus de déterminer l'équilibre général du budget en évaluant les recettes et en fixant un plafond de dépenses autorisées pour en déduire le solde budgétaire dans le cadre d'un tableau d'équilibre ; il comporte également un tableau de financement et un plafond pour la variation nette en fin d'année de la dette négociable de l'Etat de plus d'un an, ainsi qu'un plafond des emplois rémunérés par l'Etat. En dernier lieu, cet article prévoit l'affectation des éventuels surplus de recettes en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005.
Comme il est de coutume, les grandes lignes de l'équilibre général proposé par le gouvernement sont analysées dans le tome I du présent rapport.
Cette année l'examen de cet article, qui a été modifié à la marge par l'Assemblée nationale, présente désormais un relief tout particulier par suite des changements importants de structure intervenus en application de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
A l'issue des votes des députés, le solde déficitaire du budget s'est établi à - 41,7 milliards d'euros, contre - 41,6 milliards d'euros dans le projet de loi initial, étant noté que cette variation tient pour une part à une question d'arrondis.
Déficit du budget de l'Etat de 1993 à 2007
(en milliards d'euros)
Source : loi de finances et projet de loi de finances initiale pour 2007
Le vote de l'article d'équilibre n'est plus une simple formalité, substantielle, certes d'un point de vue juridique eu égard à la priorité du vote des recettes sur les dépenses 179 ( * ) mais constitue un acte majeur par lequel la représentation nationale se prononce sur les variables clés de la politique économique et financière de l'Etat.
L'article d'équilibre possède désormais une portée plus économique en ce qu'il reprend les éléments essentiels qui caractérisent le projet de loi de finances tant du point de vue budgétaire que financier. Il comporte, avec le plafond autorisé des emplois rémunérés par l'Etat évalué en termes d'équivalents temps plein travaillé (ETPT), la mention d'une variable « physique », dont la présence en première partie ne se justifie que dans la mesure où elle conditionne l'équilibre du budget .
Loin de constituer une simple récapitulation comptable assurant la cohérence entre première et seconde partie de la loi de finances, l'article d'équilibre devient la clef de voûte du texte en faisant la synthèse des éléments de « l'équilibre économique défini », selon les termes mêmes de l'article premier de la LOLF, susceptibles d'affecter le consentement du législateur.
I. LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DE L'ARTICLE D'ÉQUILIBRE
Ils résultent de l'article 34 de la loi modifiée du 1 er août 2001 relative aux lois de finances qui définit le contenu de la loi de finances de l'année.
On note que, si l'article 34 de la LOLF énumère les différents éléments devant figurer en première partie de loi de finances et notamment en application de son I- 7° « les données générales de l'équilibre budgétaires, présentées dans un tableau d'équilibre » ou de son I- 8° les « ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financemen t », une lecture littérale de l'article n'imposait pas de les regrouper dans un seul et même article.
A. LE TABLEAU D'ÉQUILIBRE
L'article d'équilibre tel qu'il résulte de l'article 34 de la LOLF, reprend un certain nombre d'éléments :
- une évaluation de « chacune des recettes budgétaires » et de « chacun des prélèvements » sur recettes. L'on note que la mention explicite des prélèvements sur recettes, -qui ne sont apparues de facto explicitement dans le tableau d'équilibre qu'à partir de 2003- tire les conséquences de l'article 6 de la LOLF qui précise qu'ils sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ;
- la fixation de plafonds de dépenses et de charges, non seulement pour le budget général mais aussi pour « chaque budget annexe » et « chaque catégorie de comptes spéciaux », conformément à la présentation actuellement en vigueur. Désormais les plafonds sont détaillés en seconde partie pour chacune des missions du budget général, chaque budget annexe et pour chaque compte spécial.
Ces plafonds de dépenses comprennent désormais le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours en application de l'article 17 de la LOLF 180 ( * ) . L'on relève que la LOLF ne fait plus de distinction suivant le caractère définitif ou temporaire des charges.
Les votes des recettes, des ressources et des charges de trésorerie, des dépenses et des plafonds des autorisations d'emplois sont régis par l'article 43 de la LOLF.
B. LES AUTORISATIONS RELATIVES AUX EMPRUNTS ET À LA TRÉSORERIE DE L'ETAT
L'article 31 de l'ordonnance de 1959 prévoyait que le projet de loi de finances « évalue le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie » mais cette disposition n'avait jamais été appliquée ni sanctionnée par le Conseil constitutionnel dans la mesure où celui-ci a considéré « que le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le sujet » 181 ( * ) .
Le présent article énonce désormais les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État, évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement, et fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an.
Par ailleurs, il prévoit une autorisation relative aux instruments à terme destinée à permettre la réalisation des opérations de couverture financière des variations de change ou de coûts de matières premières .
En ce qui concerne le tableau de financement tel qu'il résulte du projet de loi de finances initiale pour 2007, le besoin de financement de l'Etat se compose des amortissements de dette à moyen (BTAN) et long terme (OAT), ainsi que de l'amortissement de dettes reprises par l'Etat, pour un montant prévisionnel de 72,8 milliards d'euros et du déficit pour un montant prévisionnel de 41,6 milliards d'euros.
Les ressources proviennent des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme (106,5 milliards d'euros), des annulations de titres opérées par rachats de la Caisse de la dette publique (8,1 milliards d'euros), ainsi que de la variation des bons du Trésor à taux fixe (11,6 milliards d'euros), des dépôts des correspondants (- 4,2 milliards d'euros) et du compte de Trésor (augmentation de 7,5 milliards d'euros).
Tableau de financement 2007
(en milliards d'euros)
|
Besoin de financement |
|
|
Amortissement de la dette à long terme |
32,5 |
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Amortissement de la dette à moyen terme |
40,3 |
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Engagements de l'Etat |
0,1 |
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Déficit budgétaire |
41,6 |
|
Total |
114,5 |
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Ressources de financement |
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Emissions à moyen et long terme, nettes des rachats effectués par l'Etat et la caisse de la dette publique |
106,5 |
|
Annulation de titres de l'Etat par la caisse de la dette publique |
8,1 |
|
Variation nette des bons du trésor à taux fixe (emprunts court terme) |
11,6 |
|
Variation des dépôts des correspondants |
-4,2 |
|
Variation du compte du Trésor et divers |
-7,5 |
|
Total |
114,5 |
Source : projet de loi de finances initiale pour 2007
Le tableau de financement ne prévoit pas le recours à des émissions de l'agence France Trésor pour le compte de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), contrairement à ce que prévoyait l'article 73 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, adopté à l'initiative de votre rapporteur général.
Par ailleurs, le plafond de la variation nette de la dette négociable entre le 1 er janvier de l'année 2007 et le 31 décembre de l'année 2007 de la somme des encours de la dette de moyen et long terme (OAT et BTAN nets des amortissements et rachats) s'établirait à 33,7 milliards d'euros.
Le déficit budgétaire de l'année 2007 ne sera donc pas financé intégralement par de l'emprunt de moyen et long terme.
C. LE PLAFOND AUTORISÉ DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L'ETAT
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) offre de nouveaux moyens de suivi technique et politique des dépenses de personnel, qui représentent, ainsi qu'on l'a vu, plus de 40 % des dépenses de l'Etat.
Le regroupement au titre 2 des crédits de personnel constitue un facteur de clarification . Dans certains ministères, comme au ministère des affaires étrangères, il permet un arbitrage enfin pertinent dans les choix de recrutement de personnel. La notion « d'emploi budgétaire » était de nature, dans certains ministères à encourager artificiellement le recrutement de personnel au titre 3 (cas des recrutés de droit local), sans prise en compte d'un bilan financier coût/avantages pertinent.
De la même manière, le plafond d'emploi exprimé en équivalent temps plein travaillé paraît plus sincère que l'évaluation des emplois sous l'empire de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Toutefois, certains personnels restent hors plafond, comme ceux des centres culturels français à l'étranger ou certains emplois déconcentrés du ministère de l'éducation nationale.
En 2007, le plafond global des autorisations d'emplois de l'ensemble des ministères et des budgets annexes s'établit à 2.307.664 équivalents temps plein travaillé (ETPT).
Par rapport à 2006 (hors le budget annexe des Monnaies et médailles, supprimé en 2007), ce plafond est réduit de 42.711 ETPT : 15.019 correspondent à un solde net de suppressions d'emplois , 24.191 à des transferts de personnels liés à la décentralisation et 3.501 à diverses mesures d'ordre.
Le solde net des suppressions d'emplois résulte de la création de 4.049 ETPT dans les secteurs prioritaires (enseignement supérieur et recherche, sécurité intérieure, justice, écologie) et de la suppression de 19.068 ETPT par ailleurs.
En termes de solde net de suppression d'emplois, les ministères contributeurs sont, dans l'ordre, le ministère de l'enseignement scolaire (- 7.103 ETPT), celui de la défense (- 3.000 ETPT), celui de l'économie, des finances et de l'industrie (- 2.988 ETPT), celui de l'équipement (-1.267 ETPT) et celui de l'agriculture (- 936 ETPT). Ces suppressions d'effectifs doivent être rapportés au plafond d'emploi de ces ministères et au nombre de départs à la retraite enregistré par chacun. Rapporté à son plafond d'emploi (1.069.476 ETPT), l'effort du ministère de l'enseignement scolaire apparaît limité, alors que celui du ministère des affaires étrangères ( - 141 ETPT pour un plafond de 16.463 ETPT) représente de l'ordre de 50 % des départs à la retraite.
S'agissant des créations nettes d'emplois, les principaux ministères concernés sont ceux de l'enseignement supérieur et de la recherche (1.598 ETPT), de la justice (548 ETPT) et de l'intérieur (389 ETPT pour les seuls effectifs de police).
D. L'UTILISATION DES ÉVENTUELS SURPLUS DE RECETTES
1. L'affectation des éventuels surplus au désendettement
Le IV du présent article précise les modalités d'utilisation des éventuels surplus de recettes constatés en exécution en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005. En l'occurrence le présent projet de loi de finances prévoit que les éventuels surplus seront utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.
Le texte dispose « qu'il y a constatation de tels surplus si, pour l'année 2007, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l'année 2007 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2008, est, à législation constante, supérieur à l'évaluation figurant dans l'état A mentionné au I du présent article ».
2. Un dispositif de portée plus politique que juridique
Comme son collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, votre rapporteur général estime qu'il y a là une contrainte de nature plus politique que juridique.
D'abord parce que la règle du comportement pourra être modifiée en cours d'année, notamment dans le cadre de loi de finances rectificative ; ensuite par ce que la probabilité des surplus dépendra de la façon plus ou moins volontariste dont aura été établie la prévision de recettes. Comme le rappelle notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, dans son rapport sur le projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 182 ( * ) « le choix de la prévision des recettes fiscales détermine pour partie l'ampleur des éventuels surplus de recettes fiscales. Selon que l'on aura été optimiste, voire volontariste ou prudent dans le choix d'un taux de croissance de référence indépendamment des questions plus techniques liées aux hypothèses d'élasticité, l'on se retrouvera avec un surplus plus ou moins substantiel.
[...] Le gouvernement, s'il tient compte des prévisions de croissance du « consensus des économistes », a aujourd'hui une latitude complète pour estimer le taux de croissance de référence, et donc, pour favoriser l'apparition d'un éventuel surplus ou l'éviter. Seule la fixation d'une règle objective de détermination de ce taux de croissance, par exemple en le faisant relever d'un collège d'économistes ad hoc, ou en le fixant au niveau de celui du consensus à la fin du premier semestre de l'année N-1, permettrait d'éviter cet arbitraire et d'éliminer toute possibilité de manipulation . »
En tout état de cause pour votre rapporteur général, il ne saurait être question de porter atteinte à la liberté d'appréciation du pouvoir exécutif dans l'exécution budgétaire et c'est pourquoi il est essentiel de préserver une capacité de pilotage « manuel » du solde budgétaire.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION
Au total, à l'issue des débats à l'Assemblée nationale de première partie, l'on note, d'une part, que, pour le budget général, les recettes nettes ont diminué de 30 millions d'euros pour s'établir à 225,861 milliards d'euros, tandis que les dépenses nettes augmentaient de 6 millions d'euros pour se monter à 267,853 milliards d'euros et, d'autre part, que, au niveau des budgets annexes et des comptes spéciaux, ce sont les dépenses au titre des comptes d'affectation spéciale qui augmentent en dépenses et en recettes de 110 millions d'euros, tandis que celles des budgets annexes régressaient de 3 millions d'euros .
Il s'agit du résultat de mouvements de crédit non négligeables intervenus en seconde délibération à l'initiative du gouvernement . En fait, celui-ci a voulu abonder les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » à hauteur de 110 millions d'euros pour tirer les conséquences de l'amendement qui permet l'alignement des pensions militaires d'invalidité et retraites du combattant servies aux ressortissants des pays antérieurement placés sous souveraineté française ; d'abonder de 100 millions d'euros le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) pour résorber les retards de paiement ; de majorer de 20 millions d'euros le programme « recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat » ; de majorer de 92 millions d'euros les crédits de diverses missions pour répondre aux souhaits de la commission des finances ; et de majorer la provision pour dépenses accidentelles d'un peu moins de 62 millions d'euros.
Selon le gouvernement, « le financement de l'ensemble de ces mesures pèse équitablement sur l'ensemble des programmes du budget général, hors ceux pour lesquels un dégel est inévitable ».
Au total l'augmentation du solde déficitaire est de 33 millions d'euros, ce qui le porte à 41,680 milliards d'euros contre 41,647 millions d'euros dans le projet de loi de finances initiale.
En ce qui concerne le tableau de financement, il faut noter que la variation des bons du Trésor à taux fixe s'établit à 11,7 milliards d'euros, soit 100 millions d'euros de plus que dans le projet de loi de finances initiale.
Enfin, dans le texte transmis par l'Assemblée nationale, le plafond global des autorisations d'emplois de l'ensemble des ministères et des budgets annexes s'établit à 2.307.652 équivalents temps plein travaillé (ETPT) , soit une modeste diminution de 12 ETPT.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Soucieuse, comme l'année dernière, de mettre en valeur l'importance donnée à l'article d'équilibre, la Conférence des présidents, à l'initiative de votre commission des finances, a prévu la tenue de deux débats ad hoc sur la dette et sur les effectifs de la fonction publique .
Par cette initiative, elle entend, dans un but pédagogique faire de l' article d'équilibre le lieu des choix fondamentaux de politique économique du gouvernement .
Décision de la commission : sous le bénéfice des observations ci-dessus, votre commission vous propose d'adopter cet article et l'état A qui lui est annexé, compte tenu des modifications qu'elle a apportées aux articles de la première partie .
* 178 1 ère séance du vendredi 20 octobre 2006, 21 ème séance de la session ordinaire 2006-2007.
* 179 Extraits de la Décision du Conseil constitutionnel n° 79-110 DC du 24 décembre 1979 relative à la loi de finances pour 1980 :
« Considérant qu'en vertu de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, « la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie » ;
« Considérant que la portée de cette disposition ne peut être appréciée qu'en la rapprochant de l'article 1 er , alinéa 1 er , de la même ordonnance, d'après lequel « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent » ;
« Considérant qu'en subordonnant la discussion de la deuxième partie de la loi de finances, qui fixe le montant global des crédits applicables aux services votés et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles, au vote de la première partie, qui autorise et évalue les recettes, fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre économique et financier, l'article 40 ne fait que tirer les conséquences, au plan de la procédure législative, du principe fondamental affirmé à l'article 1 er ; qu'il tend à garantir qu'il ne sera pas porté atteinte, lors de l'examen des dépenses, aux grandes lignes de l'équilibre préalablement défini, tel qu'il a été arrêté par le Parlement ; »
« Considérant que, si cette prescription ne fait pas obstacle à d'éventuelles modifications par les assemblées des dispositions de la première partie du projet de loi de finances, il faut, pour qu'il y soit satisfait, que la première partie, en l'absence d'un vote d'ensemble, ait été adoptée en celles de ses dispositions qui constituent sa raison d'être et sont indispensables pour qu'elle puisse remplir son objet; qu'il en est ainsi, particulièrement de la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l'équilibre ; que, s'il en était autrement et, notamment, en cas de rejet de cette disposition, les décisions de la deuxième partie relatives aux dépenses n'auraient pas été précédées de la définition de l'équilibre, contrairement à ce qu'exige, dans sa lettre comme dans son esprit, l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; [...] ».
* 180 « Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. Les plafonds de dépenses et de charges prévus au 6o du I de l'article 34 incluent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours ».
* 181 Décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 qui considère : « qu'il ressort du contenu des rapports parlementaires, [que] le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie destinées au financement du solde général ; que l'état A annexé à l'article critiqué présente, par ligne de recettes, les voies et moyens assurant l'équilibre financier ».