Projet de loi de finances pour 2007 : Médias - compte spécial avances à l'audiovisuel public

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Rapport général n° 78 (2006-2007) de M. Claude BELOT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2006

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N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 16

MÉDIAS
(Compte spécial : avances à l'audiovisuel public)

Rapporteur spécial : M. Claude BELOT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 (2006-2007)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « Médias » devrait regrouper l'ensemble des crédits concourant à la politique publique de communication .

2. La subdivision de la mission « Avances à l'audiovisuel public » en trois programmes (« Télévision », « Radio », « Patrimoine audiovisuel ») répond aux considérations développées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances initiale pour 2006.

3. Les aides au transport postal des titres de presse , inscrites dans le programme 180 « Presse » de la mission « Médias » et le programme 134 « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques », n'atteignent que 237,7 millions d'euros, ce qui n'est pas exactement conforme à l'accord du 22 juillet 2004 entre l'Etat, les entreprises de presse et la Poste qui prévoit une aide annuelle de 242 millions d'euros entre 2005 et 2008.

4. Une réflexion doit s'engager sur la mutualisation et la rationalisation des moyens de l'audiovisuel extérieur.

5. Il convient de lever les obstacles juridiques à la possibilité pour France 24 de bénéficier de ressources propres publicitaires.

6. Les ressources publiques de l'audiovisuel public provenant de la redevance atteignent 2,73 milliards d'euros, en progression de 2,6 %, en raison de la réévaluation du remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle .

7. La politique audiovisuelle conduite par RFI , un des acteurs les plus visibles du rayonnement extérieur de la France, ne justifie pas la diminution de ses ressources publiques (- 1,2 % dans le présent projet de loi de finances).

8. L'intensification de la lutte contre la fraude à la redevance audiovisuelle pourrait permettre de pallier les moindres encaissements de redevance audiovisuelle en 2005 par rapport aux prévisions.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose l'adoption sans modification des crédits des missions « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public » ainsi que des articles 63, 64 et 65 rattachés.

CHAPITRE I : PRÉSENTATION DES DEUX MISSIONS CONCOURANT À LA POLITIQUE PUBLIQUE DE COMMUNICATION

I. DES CRÉDITS SITUÉS À 84 % EN DEHORS DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

Les crédits de la politique publique de communication de l'Etat sont regroupés dans deux missions, « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public ».

Au sein du budget général de l'Etat , la mission « Médias » stricto sensu ne regroupe qu'une partie des moyens consacrés à la politique de communication à hauteur de 504,24 millions d'euros (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement), quasi-stables par rapport à 2006 ( + 0,3 % à périmètre constant), répartis entre trois programmes :

- les aides à la presse et les abonnements de l'Etat à l'Agence France-Presse (AFP), lesquels constituent le programme 180 « Presse » : les crédits demandés pour 2007 s'élèvent à 274 millions d'euros (en diminution de 1,7 % par rapport à 2006) ;

- les moyens consacrés à la chaîne d'information internationale formant le programme 116 « Chaîne française d'information internationale » : les crédits demandés pour 2007 s'élèvent à 70 millions d'euros (en hausse de 7,7 % par rapport à 2006) ;

- les ressources consacrées aux autres opérateurs de l'audiovisuel extérieur ^{1 ( * )} , regroupées dans le programme 115 « Audiovisuel extérieur » à hauteur de 160,24 millions d'euros (en hausse de 0,04 % par rapport à 2006).

Le programme 115 relevait de la mission « Action extérieure de l'Etat » dans le projet de loi de finances pour 2006. Son rattachement à la mission « Médias » permet de regrouper dans une seule mission l'ensemble des moyens consacrés par la France à l'action audiovisuelle extérieure , puisque le programme « Chaîne française d'information internationale » faisait déjà partie de la mission « Médias ».

Cette approche est conforme à la lettre et à l'esprit de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), laquelle implique qu'une mission regroupe l'ensemble des moyens concourant à une politique publique, même si l'on peut s'interroger sur le choix de la mission « Médias »  plutôt que de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Pour les parlementaires, cela signifie qu'ils pourront opérer des redéploiements de crédits entre les deux programmes consacrés à l'audiovisuel extérieur dans la mission « Médias ».

En tout état de cause, les deux programmes relevant de ministères distincts ^{2 ( * )} , il n'est juridiquement pas possible, compte tenu de la répartition actuelle des compétences ministérielles, que l'ensemble des crédits de l'audiovisuel extérieur constitue un seul et unique programme.

Hors budget général de l'Etat , les ressources publiques destinées aux organismes de l'audiovisuel public ^{3 ( * )} financées par la redevance audiovisuelle, à hauteur de 2,73 milliards d'euros ( en hausse de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006) ^{4 ( * )} , sont affectées au compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public ( mission « Avances à l'audiovisuel public » ).

La mission est désormais constituée de trois programmes « Télévision », « Radio » et « Patrimoine audiovisuel », alors qu'elle était formée d'un programme unique dans le projet de loi de finances pour 2006 . Votre rapporteur spécial se félicite de ce changement de présentation, qu'il avait appelé de ses voeux lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006 ^{5 ( * )} , tout en observant que la maquette budgétaire répond aussi aux considérations du Conseil constitutionnel dans sa décision ^{6 ( * )} sur la loi de finances initiale pour 2006, selon lequel la constitution de missions mono-programmes, y compris hors budget général de l'Etat, n'était pas conforme aux dispositions de l'article 7 de la LOLF.

Au total, les crédits de ces deux missions représentant les moyens affectés à la politique de communication atteignent 3,24 milliards d'euros , en hausse de 2,4 % par rapport à 2006.

II. DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE À ENVISAGER POUR LA MISSION « MÉDIAS »

Comme l'an dernier et en 2005, votre rapporteur spécial déplore qu'une partie des aides au transport postal de la presse d'information politique et générale (à hauteur de 161,7 millions d'euros) soient inscrites dans le programme 134 « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques », et non dans le programme 180 « Presse » de la mission « Médias » dont elles ont vocation à relever .

De même, le remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle relève du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Votre rapporteur spécial estime que le rattachement de ces crédits à la mission « Médias » serait plus conforme à leur finalité , et permettrait d'apprécier plus globalement l'effort global de l'Etat au titre de sa politique publique de communication.

Ce transfert de crédits serait sans effet sur le niveau des moyens consacrés par l'Etat à la politique de communication audiovisuelle, dans la mesure où le produit du remboursement des exonérations finance déjà le compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public. D'autre part, les exonérations sont fondées sur des motifs sociaux, ce qui pourrait éventuellement justifier le rattachement de ces crédits non à la mission « Médias », mais à la mission « Solidarité et intégration ».

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur l'architecture de la mission « Médias »

- Regrouper dans la mission « Médias » l'ensemble des crédits concourant à la politique publique de communication de l'Etat :

1) aides au transport postal des titres de presse inscrites au programme 134 « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques » ;

2) remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle de la mission « Remboursements et dégrèvements » ;

- La subdivision de la mission « Avances à l'audiovisuel public » en trois programmes (« Télévision », « Radio », « Patrimoine audiovisuel ») répond aux considérations du Conseil constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances initiale pour 2006.

L'article 49 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe une date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

A cette date du 10 octobre 2006, 93 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

CHAPITRE II : PROGRAMME 180 « PRESSE »

I. DES DISPOSITIFS ET DES CRÉDITS D'AIDE À LA PRESSE STABILISÉS PAR RAPPORT À 2006

Pour la première fois depuis 2003, les aides directes à la presse inscrites dans le programme 180 « Presse » se caractérisent par une stabilité, tant en ce qui concerne les dispositifs que les montants proposés dans le présent projet de loi de finances.

A. UN PROGRAMME CONSTITUÉ DES ABONNEMENTS DE L'ÉTAT À L'AFP ET D'AUTRES AIDES DIRECTES À LA PRESSE

1. Les aides directes à la presse relevant du programme 180 « Presse »

Le programme 180 « Presse » regroupe la plupart des aides directes de l'Etat à la presse pour encourager l'exercice de la liberté d'expression et de la liberté d'information dans une société démocratique.

Le programme 180 est doté de 274 millions d'euros répartis entre deux actions :

- l'action 1-180 : « Abonnements de l'Etat à l'AFP » (109,41 millions d'euros) ;

- l'action 2-180 : « Aides à la presse » stricto sensu (164,59 millions d'euros).

S'il est d'usage de rattacher les abonnements de l'Etat à l'AFP aux aides à la presse, cette présentation comporte une part d'arbitraire : les télévisions et les radios ont recours aux prestations de l'AFP au même titre que les entreprises de presse.

Compte tenu de la profonde dualité du programme 180, la présentation des crédits distingue les abonnements de l'Etat à l'AFP des aides à la presse stricto sensu .

2. Des aides indirectes à la presse d'un montant de plus de 400 millions d'euros

Votre rapporteur spécial rappelle en outre que les dépenses fiscales, c'est-à-dire les aides indirectes à la presse (soit 408,5 millions d'euros ), représentent 60 % du total des aides directes et indirectes à la presse :

- le taux super-réduit de TVA de 2,1 % correspond à une moins-value de 210 millions d'euros (en hausse de 2,4 % par rapport à 2005) ;

- le coût du régime spécial de provisions pour investissements, défini aux articles 39 bis et suivants du code général des impôts, dont l'article 7 du présent projet de loi de finances propose par ailleurs la prorogation pour les exercices 2007 à 2010, est estimé à 3 millions d'euros en 2004, mais à moins de 500.000 euros par an à compter de 2005 ;

- l'exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) des publications des collectivités publiques et des organismes à but non lucratif (soit 1 million d'euros par an en 2005, 2006 et 2007) ;

- enfin, l'exonération de taxe professionnelle représente une autre dépense fiscale, mais à la charge des collectivités territoriales et qui ne figure donc pas dans le « bleu » budgétaire, d'un montant de 197 millions d'euros en 2006 (soit + 1,8 % par rapport à 2005).

B. ANALYSE DES CRÉDITS

1. Les abonnements de l'Etat à l'Agence France-Presse (action 1-180)

Les abonnements de l'Etat souscrits par les administrations à l'Agence France-Presse (AFP) s'élèvent à 109.412.916 euros dans le projet de loi de finances pour 2007, en progression de 1,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

La poursuite en 2006 de la progression des abonnements de l'Etat à l'AFP s'inscrit dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens (COM) signé entre l'Etat et l'AFP le 20 novembre 2003, aux termes duquel l'AFP doit renforcer son rayonnement européen et international et parvenir à un résultat net positif en 2007.

Deux objectifs, conformes au COM, sont associés à l'action 1-180 :

- l'objectif n° 1 « Contribuer au développement de l'AFP » est mesuré par un indicateur de pénétration commerciale (en nombre de clients) par zone géographique : à cet égard, la progression globale du nombre de clients en 2005 (+ 10,9 %) est supérieure aux prévisions (+ 9,8 %) et permet d'envisager que la cible prévue en 2007 soit atteinte à cette date (laquelle prévoit une hausse de 4,4 % du nombre de clients en deux ans) si cette tendance favorable se poursuit ; il a été créé un second indicateur associé à l'objectif n° 1 mesurant le chiffre d'affaires de l'AFP (hors abonnements de l'Etat) qui constitue un bon indicateur de l'efficacité de l'action commerciale, conforme aux préconisations de votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006 ;

- l'objectif n° 2 « Veiller à l'efficacité de l'action de l'AFP » est mesuré par l'indicateur du résultat net de l'AFP et par un second indicateur, également nouveau, relatif à l'excédent brut d'exploitation.

La diminution du déficit réalisé en 2005 (de - 5,8 à - 3,1 millions d'euros a été plus favorable que les prévisions (le déficit prévisionnel s'établissait à - 4,2 millions d'euros en 2005). Votre rapporteur spécial observe cependant que la cible à atteindre en 2007 (- 3,9 millions d'euros) ne correspond pas encore au retour à l'équilibre, lequel constitue l'objectif central du COM signé avec l'Etat. En outre, il remarque que le chiffre d'affaires réalisé en 2005 (151,4 millions d'euros) est nettement inférieur aux prévisions (169,7 millions d'euros), bien qu'en progrès par rapport à 2004 (145 millions d'euros, soit une progression de 4,4 % du chiffre d'affaires en 2005). Si la situation de l'AFP est en voie d'assainissement, les efforts budgétaires doivent donc se poursuivre .

2. Les aides à la presse (action 2-180)

a) La diminution de certaines dotations : un recentrage des dispositifs sur les quotidiens d'information politique et générale et la prise en compte des besoins effectifs de financement

Les aides directes à la presse inscrites au programme 180 s'élèvent à 164,58 millions d'euros , en diminution de 3,7 % selon les informations figurant dans le bleu budgétaire.

Les évolutions correspondant à chacun des dispositifs d'aide sont détaillées dans le tableau ci-après.

Seule l'aide au transport postal augmente dans le présent projet de loi de finances, de 71,48 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2006 à 76 millions d'euros en 2007. Votre rapporteur spécial rappelle que cette aide consiste, d'une part, en une aide à l'exemplaire pour la diffusion postale de la presse d'information politique et générale, destinée à favoriser le pluralisme de l'information, et d'autre part, une aide à l'exemplaire distribué en zones peu densément peuplées, permettant le maintien d'un tarif égal sur tout le territoire, conformément à l'accord signé le 22 juillet 2004 entre l'Etat, la presse et La Poste sur les conditions de l'acheminement postal de la presse pour la période 2005-2008.

Dans la mesure où l'aide au transport postal est éclatée entre le programme 180 de la mission « Médias » et le programme 134 « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques », il s'agit cependant d' un redéploiement du montant global de cette aide entre les deux programmes précités : la diminution des crédits inscrit au programme 134 a pour corollaire l'augmentation des dépenses relevant du programme 180, conformément à l'accord du 22 juillet 2004 précité qui définit une enveloppe globale, d'un montant stable de 242 millions d'euros par an, pour la période 2005-2008.

Néanmoins, votre rapporteur spécial observe que le montant total des aides au transport postal des titres de presse n'atteint que 237,7 millions d'euros , en deçà du niveau de 242 millions d'euros défini en juillet 2004 : les dépenses inscrites dans le présent projet de loi de finances ne respectent pas strictement les termes de l'accord du 22 juillet 2004 .

Par ailleurs, les diminutions proposées dans le présent projet de loi de finances correspondent principalement à une adaptation des aides aux besoins réels de financement , notamment en ce qui concerne l'aide aux diffuseurs (en diminution de 3,66 à 2 millions d'euros) et l'aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale (de 38 millions d'euros en 2005 à 31 millions d'euros en 2006 puis 22,56 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances). S'agissant de l'aide à la modernisation sociale, celle-ci doit permettre la prise en charge de la cessation d'activité professionnelle de 1.800 personnes , sur la base d'accords professionnels intervenus tant pour la presse quotidienne nationale que pour la presse quotidienne régionale ( cf. encadré ci-dessous ).

La présentation par les services du Premier ministre du dispositif d'aide à la cessation d'activité professionnelle dans les entreprises de presse quotidienne d'information politique et générale ^{7 ( * )}

« Confrontée à d'importantes difficultés structurelles et conjoncturelles, la presse quotidienne française doit poursuivre ses efforts de modernisation et repenser ses modes de production pour assurer les moyens de son développement. Dans ce sens, des négociations ont été engagées entre les partenaires sociaux afin de parvenir à la mise en place d'une organisation du travail permettant aux entreprises de mieux maîtriser leurs conditions d'exploitation et de conforter ainsi leur indépendance économique. Conscient tout à la fois de la nécessité et de l'importance de ce processus, l'Etat a décidé d'accorder son soutien à cette démarche.

« L'article 135 de la loi de finances rectificative pour 2004 a prévu la mise en place d'une aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale. 38 millions d'euros ont été consacrés à cette aide dans la loi de finances initiale pour 2005.

« Sur la base des accords professionnels du 30 novembre 2004, du 15 avril 2005 et du 27 juillet 2005 , qui ont posé le cadre général de la modernisation sociale au sein de la presse parisienne, le décret n° 2005-1096 du 2 septembre 2005 est venu déterminer les caractéristiques du dispositif spécifique de cessation d'activité mis en place pour les salariés concernés.

« Une convention cadre précisant notamment les conditions d'âge des personnels éligibles et fixant la clé de répartition du financement du dispositif entre l'Etat et la branche a été signée le 30 septembre 2005. L'Etat s'est engagé à participer au financement d'au maximum 586 départs (soit 497 ouvriers et 89 cadres techniques) sur toute la durée du plan.

« Au 1 ^er octobre 2006, les 10 premières conventions d'entreprises ont été signées et quatre autres sont en cours de finalisation pour un effectif total concerné par les départs de 448 personnes, soit un peu moins de 80 % de l'effectif total du plan . Elles concernent Le Monde, Le Figaro, L'Equipe, L'International Herald Tribune et des structures assurant la prépresse de plusieurs titres.

« Pour la presse en régions, une fois intervenus les accords entre partenaires sociaux, le décret n° 2006-657 du 2 juin 2006 a pu déterminer les caractéristiques du dispositif spécifique de cessation d'activité mis en place pour la presse quotidienne en régions. Ce texte reprend pour l'essentiel les dispositions du décret du 2 septembre 2005 relatif à la cessation d'activité de certains salariés de la presse parisienne.

« Les conventions cadres pour chacune des deux branches, rappelant notamment le principe cardinal de l'obligation de non-embauche, clé de la réussite du dispositif, ont été signées le 1 ^er août 2006.

« Presse quotidienne régionale et départementale confondues, le nombre de personnes à prendre en charge sur la durée du plan se situera autour de 1.800 personnes.

« Les quatre premières conventions d'entreprises sont en cours de finalisation. Elles concernent L'Alsace, Le Maine Libre, Le Courrier de l'Ouest et Presse Océan ».

Source : direction du développement des médias des services du Premier ministre

Par ailleurs, la diminution de l'aide à l'impression décentralisée des quotidiens (de 0,35 à 0,2 million d'euros) ainsi que de l'aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l'étranger (de 3,3 à 2,8 millions d'euros) traduisent un recentrage de ces dispositifs sur les quotidiens d'information politique et générale , dont la situation financière est la plus précaire au sein des titres de presse.

Par ailleurs, les modalités de l'aide au transport ferroviaire ont été revues. Selon les précisions apportées à votre rapporteur spécial dans les réponses à son questionnaire budgétaire, « la logique de la tarification a été intégralement revue. Le système de tarification au poids qui était appliqué depuis 1948 (dit « tarif GV32 ») a été abandonné au profit d'une logique de réservation d'espace qui traduit mieux la réalité économique de ce transport » ^{8 ( * )} .

Répartition et évolution des aides directes à la presse (action 2-180)
(en euros)
Sous-action	Dispositifs	LFI 2005	LFI 2006	PLF 2007
1	Aides à la diffusion
	Aide au transport postal de la presse d'information politique et générale (sous-action n° 1-1)	66 000 000	71 483 595	76 000 000
	Réduction du tarif SNCF pour le transport de presse (sous-action n° 1-2)	8 110 000	7 300 000	7 300 000
	Aide à l'impression décentralisée des quotidiens (sous-action n° 1-3)	616 067	350 000	200 000
	Aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l'étranger (sous-action n° 1-4)	3 300 000	3 300 000	2 800 000
	Aide à la presse hebdomadaire régionale (sous-action n° 1-5)	1 420 000	1 420 000	1 420 000
	Aide au portage de la presse (sous-action n° 1-6)	8 250 000	8 250 000	8 250 000
Sous-Total		87 696 067	92 103 595	95 970 000
2	Aides au pluralisme
	Aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires (sous-action n° 2-1)	6 655 895	7 155 000	7 155 000
	Aides aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces (sous-action n° 2-2)	1 400 000	1 400 000	1 400 000
Sous-Total		8 055 895	8 555 000	8 555 000
3	Encourager la modernisation
	Aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale (sous-action n° 3-1)	38 000 000	31 000 000	22 562 084
	Aide à la modernisation et à la distribution de la presse quotidienne nationale (sous-action n° 3-2)	12 400 000	8 000 000	8 000 000
	Aide à la modernisation de la diffusion (sous-action n° 3-3)	3 500 000	3 660 000	2 000 000
	Aide au développement des services en ligne des entreprises de presse (sous-action n° 3-4)		790 000	500 000
	Aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale (sous-action n° 3-5)	29 000 000	26 741 550	27 000 000
Sous-total		81 900 000	70 191 550	60 062 084
Total action 2-180		178 651 962	170 850 145	164 587 084

Source : bleus budgétaires

Enfin, dans l'enveloppe de 27 millions d'euros allouée à l'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale, 4 millions d'euros sont alloués, comme en 2006, à des opérations d'incitation à la lecture de la presse par les jeunes.

b) Une mesure de la performance encore perfectible

Votre rapporteur spécial se félicite que , dans la continuité des observations qu'il avait formulées lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006, les objectifs et indicateurs de performance aient été complétés pour mieux mesurer la performance des différents dispositifs .

A cet égard, le nouvel objectif n° 5 vise à « Améliorer le ciblage et l'efficacité des dispositifs d'aide », mesuré par deux indicateurs :

- l'effet de levier des subventions attribuées dans le cadre du fonds d'aide à la modernisation, rapportant celles-ci au coût total des projets : cet indicateur pertinent comble une lacune, dans la mesure où votre rapporteur spécial avait observé, l'an passé, qu'un dispositif qui concentrait 18 % des aides directes à la presse de l'action 2-180 (soit le deuxième dispositif le plus doté parmi les aides directes à la presse) ne faisait l'objet d'aucune mesure de la performance ;

- la part des titres de la presse quotidienne d'information politique et générale dans le total des aides allouées traduit effectivement un besoin de recentrage sur les journaux dont la situation justifie qu'ils soient les principaux bénéficiaires des dispositifs, même si cet indicateur ne relève pas tant de la mesure de la performance que de la description, utile, des actions du programme.

Mais, comme l'an dernier, votre rapporteur spécial réitère son appel à ce que les services du Premier ministre participent à un groupe de travail interministériel sur la délicate question de l'efficacité des aides aux entreprises en général, et pas seulement des entreprises de presse.

Par ailleurs, il encourage la poursuite de la réflexion sur des indicateurs de qualité de service concernant la gestion des dispositifs d'aide, afin de répondre à cette question simple : les bénéficiaires sont-ils satisfaits des circuits de décision, des délais et des critères d'attribution des subventions ? A cet égard, il prend bonne note des travaux engagés en ce sens par la direction du développement des médias, selon les réponses apportées à son questionnaire budgétaire :

« Une réflexion est par ailleurs engagée pour mettre en place des indicateurs de qualité de service pour la gestion des aides à la presse. S'agissant de l'attribution de subventions, il semble peu pertinent de chercher à la mesurer sous la forme d'enquêtes de satisfaction. Celles-ci soulèvent en effet des problèmes méthodologiques tenant à la multiplicité des acteurs et à l'objectivité des bénéficiaires des aides. La recherche de critères objectifs et mesurables est privilégiée ».

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 180 « Presse » de la mission « Médias »

- L'amélioration du résultat net de l'AFP se poursuit, mais le retour à l'équilibre budgétaire ne sera pas encore atteint en 2007.

- Les aides au transport postal des titres de presse , inscrites dans le programme 180 « Presse » et le programme 134 « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques », n'atteignent que 237,7 millions d'euros, ce qui n'est pas conforme à l'accord du 22 juillet 2004 entre l'Etat, les entreprises de presse et la Poste qui prévoit une aide annuelle de 242 millions d'euros entre 2005 et 2008.

- La diminution des dotations proposées pour l'aide à la modernisation sociale et l'aide à la modernisation de la diffusion correspond à une adaptation des ressources budgétaires aux besoins réels de financement.

- Le dispositif d'aide à l'impression décentralisée et d'aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l'étranger ont été recentrés sur la presse quotidienne d'information politique et générale.

- Une réflexion interministérielle devrait s'engager à propos des objectifs et des indicateurs de performance traduisant l'efficacité des aides publiques aux entreprises.

- Les travaux doivent se poursuivre sur la définition d'un objectif de performance mesurant la satisfaction des bénéficiaires des aides à la presse.

CHAPITRE III : PROGRAMME 116 «  CHAÎNE FRANÇAISE D'INFORMATION INTERNATIONALE »

I. UNE LENTE MISE EN PLACE

A. UN CADRE INSTITUTIONNEL ENFIN DÉFINI

Après l'annonce de sa création en 2002, la chaîne française d'information internationale (CFII) poursuit sa - lente - mise en place.

Il est confirmé qu'elle devrait ainsi commencer à émettre dans les premiers jours de décembre.

Constituée sous forme d'une société anonyme dont le capital est détenu à parité par France Télévisions et TF1, la chaîne, officiellement créée en novembre 2005, a été baptisée France 24. Les dirigeants ont été officiellement désignés en 2006 ^{9 ( * )} .

Dans un premier temps, la chaîne doit émettre en français et en anglais, des décrochages en arabe sur le Proche et le Moyen-Orient étant prévus dans le « courant de l'année 2007 ». Des décrochages en espagnol ne sont envisagés « qu'à l'avenir », selon les réponses apportées à votre rapporteur spécial dans ses questionnaires budgétaires.

Toujours selon ces réponses, la ligne éditoriale est fondée sur le principe d'une information en continu, en offrant un point de vue français sur l'actualité mondiale ( cf. encadré ci-après ).

La présentation par les services du Premier ministre
de la ligne éditoriale de France 24

« France 24 a pour objectifs d'offrir un point de vue français sur l'actualité du monde et de s'adresser principalement aux décideurs politiques et économiques, aux professionnels des médias et, plus généralement, aux téléspectateurs réguliers des chaînes d'information nationales et internationales. Elle doit rendre compte de l'actualité immédiate tout en fournissant des repères et des éléments d'analyse permettant aux téléspectateurs de mettre les événements en perspective et de mieux comprendre les évolutions internationales.

« A cet égard, la chaîne s'attache à ce que le choix des sujets traités reflète la diversité de l'actualité mondiale. Elle porte en outre une attention particulière à la construction européenne, à l'actualité des institutions communautaires et aux événements et débats survenant dans les pays de l'Union européenne.

« S'agissant des grilles de programme, celles-ci sont fondées sur le concept d'information en continu. Elles sont constituées d'une part d'images d'actualité et d'autre part de programmes « hors actualités » (magazines, débats, chroniques, programmes courts, etc.).

« France 24 produit des sujets contenus d'une part, dans ses bulletins d'information, en s'appuyant sur un réseau de correspondants dans les principales villes du monde, et d'autre part, dans ses programmes « hors actualités ». Elle recourra également aux programmes de TF1 et de France Télévisions. Les modalités de mise en oeuvre d'échange de programmes avec TV5 sont en cours de définition. Par ailleurs, France 24 peut compléter son approvisionnement en programmes avec tout autre entreprise audiovisuelle ».

Source : réponse aux questionnaires budgétaires

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de la naissance de France 24, dont il a soutenu le principe dès l'origine. Il insiste à présent sur la nécessité de coopérations clairement définies avec les autres opérateurs de l'audiovisuel extérieur , en particulier TV5 et RFI qui bénéficient déjà d'une couverture étendue et d'un important réseau de correspondants.

B. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE 70 MILLIONS D'EUROS

Les crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances s'élèvent à 70 millions d'euros , en augmentation de 5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

En fait, seuls 47 millions d'euros de crédits (sur les 65 millions d'euros votés en loi de finances pour 2006) doivent être consommés en 2006, conformément à la convention de subvention signée entre l'Etat et la chaîne le 24 juillet 2006. Le reliquat de crédits non consommés doit être reporté en 2006, à hauteur de 16 millions d'euros, sur l'exercice 2007 , pour lequel le budget prévisionnel s'établit donc à 86 millions d'euros.

Pour l'année 2006, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que les crédits devaient être consacrés aux dépenses de programme (29 %), aux « frais de lancement » (27 %), à des dépenses techniques (20 %) et de fonctionnement (18 %), et enfin à des dépenses de distribution (6 %). Votre rapporteur spécial espère que, en 2007, cette comptabilité analytique sera plus précise et plus détaillée.

En tout état de cause, le montant du budget prévisionnel en 2007 (soit 86 millions d'euros) ne correspond qu'environ au dixième des dépenses d'une chaîne comme CNN International ou BBC World .

Afin de compléter ces ressources, votre rapporteur spécial souhaite que soient levés les obstacles juridiques à la possibilité pour la chaîne de bénéficier de ressources propres alors que, selon les réponses apportées à ses questionnaires budgétaires, il lui a été indiqué que « France 24 est encore dans l'attente de l'autorisation de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qui permettra de diffuser les services de télévision en France en fixant notamment les conditions de recours à la publicité et au parrainage ».

Dans cette attente, aucune ressource propre n'a été inscrite dans le budget prévisionnel en 2007, ce qui n'est guère encourageant quant à l'urgence que la chaîne puisse être rapidement diffusée en France .

II. LA QUESTION DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE

A. DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE PLUS COMPLETS QU'EN 2005

Votre rapporteur spécial observe avec intérêt que France 24 s'est enfin dotée d'une gamme complète d'objectifs et d'indicateurs de performance précisant les cibles à atteindre , ce qui n'était pas le cas en 2005 :

- l'objectif n° 1 « Développer la présence française dans le paysage audiovisuel mondial » est mesuré par l'audience de la chaîne ;

- à l'objectif n° 2 « Développer la reprise des programmes de la CFII par les chaînes étrangères » est associé un indicateur sur le montant des droits audiovisuels cédés par la CFII aux télévisions étrangères : cet indicateur est intéressant, mais devrait être défini de manière plus précise que le chiffre approximatif de « quelques millions d'euros » qui figure dans le bleu ;

- l'objectif n° 3, transversal à d'autres groupes de télévisions publiques, vise à « Optimiser la gestion de la CFII », et sera suivi par trois indicateurs (la part de la masse salariale dans le budget total, le coût de la grille de programmes rapporté au budget total, et enfin les frais généraux ^{10 ( * )} rapportés au budget).

B. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE QUI DEVRA ÊTRE APPROFONDIE

Tout en saluant l'effort de définir des outils de mesure de la performance alors que la CFII n'a pas encore commencé à diffuser ses programmes, votre rapporteur spécial déplore que le premier objectif, non corrélé aux moyens de la chaîne et consistant à mesurer l'audience, est un pur indicateur d'activité. Il s'agit d'une information utile, qui trouve sa place dans les documents budgétaires, mais au titre de la description des activités et des crédits, et non dans le projet annuel de performances.

Par ailleurs, dès lors que la chaîne pourra disposer de ressources propres, un objectif et un indicateur de performance pourra mesurer l'augmentation de ces recettes.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 116 « Chaîne française d'information internationale »
de la mission « Médias »

- Alors que la diffusion des émissions doit enfin commencer en décembre 2006, la CFII dispose d'un budget dix fois inférieur à ceux de CNN International et de BBC World.

- Une réflexion doit s'engager sur la mutualisation et la rationalisation des moyens de l'audiovisuel extérieur.

- Lever les obstacles juridiques à la possibilité pour la chaîne de bénéficier de ressources propres publicitaires.

- Détailler en 2007 la comptabilité analytique de France 24.

CHAPITRE IV : PROGRAMME 115 « AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR »

I. LE REGROUPEMENT DE LA MAJEURE PARTIE DES RESSOURCES BUDGÉTAIRES CONSACRÉES À L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

A. DES DOTATIONS GLOBALEMENT STABLES PAR RAPPORT AUX CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006

Malgré l'émergence - d'aucuns diront la concurrence - de la chaîne française d'information internationale, le programme 115 « Audiovisuel extérieur » , relevant du ministère des affaires étrangères (MAE), continue de regrouper la majeure partie des dépenses publiques consacrées à l'audiovisuel extérieur .

Doté de 160,24 millions d'euros , le programme 115 regroupe les crédits d'intervention de six organismes :

- TV5 (65,27 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, en hausse de 4,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006) ;

- Canal France International (19,5 millions d'euros, en baisse de 2,2 % par rapport à 2006) ;

- RFI, dont les crédits financés par le ministère des affaires étrangères (69,63 millions d'euros) baissent pour la première fois par rapport à l'année antérieure (de 3,2 %) : la méthode consistant, pour le MAE, à se désengager de RFI, au prétexte que cet organisme est financé par ailleurs par la redevance audiovisuelle, n'est pas acceptable ;

- RMC Moyen-Orient (4,77 millions d'euros, en hausse de 11,7 % par rapport à 2006) ;

- Médi 1 (1,07 million d'euros, sans changement par rapport à 2006).

Enfin, Médi 1 Sat ne bénéficie pas de financement spécifique par rapport à 2006, soit une économie budgétaire de 0,5 million d'euros.

Votre rapporteur spécial observe que ces dépenses sont regroupées en une seule action : pour des raisons de lisibilité, mais aussi de justification plus fine des dépenses au premier euro, il serait préférable que les crédits de subventions des différents organismes constituent autant d'actions du programme . Cette lacune s'explique probablement par le fait que le programme 115 constituait, dans la loi de finances pour 2006, une action (n° 3) du programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'etat ».

B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR ORGANISME

Le budget de RFI est étudié ci-après, dans l'analyse des crédits de la mission « Avances à l'audiovisuel public ».

Ayant une audience hebdomadaire de 5,35 millions de téléspectateurs sur les cinq principaux marchés européens (Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni), Euronews ne relève pas stricto sensu de l'audiovisuel public : au 4 septembre 2006, France Télévisions était actionnaire à hauteur de 23,7 % du capital de la société détentrice de la licence d'exploitation, la Société Editrice de la Chaîne Européenne Multilingue d'Information EuroNews (SECEMIE). SECEMIE appartient à 20 chaînes publiques de télévision d'Europe et du bassin méditerranéen.

1. TV5 : un développement sous contrainte budgétaire

S'agissant de TV5 , votre rapporteur spécial rappelle que la chaîne dispose également de ressources propres (évaluées à 7,7 millions d'euros en 2006) et de financements par les gouvernements suisse, belge et canado-québécois (13,7 millions d'euros). Au total, en exécution, les dépenses du budget 2006 devraient s'établir à 90,5 millions d'euros, financées à hauteur de 72,5 % par des crédits publics français (61,5 millions d'euros de subventions du MAE, après annulation de 0,95 million d'euros de crédits votés en loi de finances initiale, auxquels s'ajoutent 4,1 millions d'euros versés par France 2 et par France 3).

L'augmentation des crédits proposée dans le présent projet de loi de finances, à hauteur de près de 2,8 millions d'euros, doit ainsi être relativisée selon votre rapporteur spécial : elle traduit un effort important de sous-titrage des programmes, dans un contexte où le doublement du nombre de téléspectateurs en quatre ans (de 36,4 millions en 2001 à 73,5 millions en 2005) exige de maintenir les moyens d'un vecteur essentiel du rayonnement international de la France.

Le contexte budgétaire du développement de TV5 a été particulièrement contraint jusqu'en 2006 inclus : TV5 a ainsi réalisé, en 2006, des économies de gestion chiffrées par la chaîne à 2,2 millions d'euros ( cf. encadré ci-après ).

Les économies de gestion prévues par TV5 en 2006

« Les économies réalisées [en 2006] devraient atteindre 2,2 millions d'euros :

«
• 0,9 million d'euros sur les frais de programmes, grâce, notamment à l'arrêt de l'émission quotidienne « le Monde de TV5 » ;

«
• 0,4 million d'euros sur les frais techniques (renégociation du lien transatlantique, du satellite Hispasat, et arrêt de la diffusion par satellite au Japon) ;

«
• 0,8 million d'euros sur les frais de communication et marketing (actions de communication, et non-remplacement provisoire de postes de directeurs régionaux vacants au marketing) ;

«
• 0,1 million d'euros sur les frais de structure, en dépit du coût de l'audit demandé par le nouveau Président, afin de l'éclairer sur la situation financière de l'entreprise, ses outils de gestion et son organisation ».

Source : réponse du ministère des affaires étrangères au questionnaire budgétaire

2. Canal France International : un outil de coopération recentré sur ses principales missions

CFI est une filiale du groupe France Télévisions (à hauteur de 75 %) et d'ARTE France (25 %), dont le rôle est dédié à la coopération audiovisuelle publique française sous forme de fournitures de programmes aux pays émergents et de coopération (en expertise, en formation et en ingénierie) avec les télévisions de ces pays. S'étant recentré sur ces deux métiers, CFI a cessé toute activité de diffusion en 2003.

Géographiquement, les actions de coopération sont conduites avec l'Afrique (42 %), puis l'Asie hors pays arabes (34 %), les pays arabes (14 %), l'Europe (9 %) et l'Amérique latine (1 %).

Le budget de CFI est constitué à près de 90 % par la subvention du MAE : pour le dernier budget exécuté, en 2005, le total des produits d'exploitation s'élevait à 24,47 millions d'euros, constitués de subventions publiques en provenance du Ministère des Affaires Etrangères à hauteur de 21,96 millions d'euros (dont 1,5 million d'euros pour le portail Internet Idées de France ^{11 ( * )} ), de recettes publicitaires à hauteur de 0,2 million d'euros et 1,9 million d'euros de prestations diverses (transport, location de décodeurs, vente de droits sportifs...).

La baisse de la dotation proposée en 2007 (- 2,2 %) implique la poursuite de mesures d'économies par CFI, compte tenu de la progression automatique des dépenses liées à la régie de diffusion et aux abonnements.

3. RMC Moyen-Orient : les moyens d'une relance

RMC Moyen-Orient est une filiale du groupe RFI.

L'augmentation des crédits proposés (de 4,27 à 4,77 millions d'euros) doit permettre une « relance de l'activité », selon les informations figurant au bleu budgétaire, alors que l'audience moyenne a été estimée à 10,5 millions d'auditeurs âgés de 15 ans au plus, au 1 ^er janvier 2005, selon l'enquête commandée par RFI au groupe GEDA.

4. Les résultats d'audience de Médi 1

Née en 1980 d'une politique commune franco-marocaine, la radio MEDI 1 (RMI) diffuse en français et en arabe, à partir de ses studios basé à Tanger. La participation française est portée par la Sofirad, en liquidation, et pourrait être reprise par la Caisse des dépôts et consignations.

Comptant 25 millions d'auditeurs, elle est la première radio du Maghreb.

Il est proposé de reconduire en 2007 la subvention versée à Médi 1 au même niveau qu'en 2006 (soit 1,07 million d'euros).

II. QUELLE MESURE DE LA PERFORMANCE BUDGÉTAIRE POUR L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR ?

A. DES OUTILS DE MESURE DE LA PERFORMANCE COMPLÉTÉS

Les deux indicateurs de performance établis dans le projet de loi de finances initiale pour 2006 (« Audience de TV5MONDE et de RFI » et « Coût pour le MAE par téléspectateur (TV5MONDE) et coût de l'heure de première diffusion (RFI) ») ont été repris dans le présent projet de loi de finances sous les objectifs suivants :

- Objectif n° 1 : « Conforter la présence française et francophone dans le paysage audiovisuel mondial »

- Objectif n° 2 : « Optimiser la gestion de l'audiovisuel extérieur français »

En outre, un sous-indicateur « Part de la population couverte par TV5MONDE » a été ajouté.

Par ailleurs, deux indicateurs relatifs à CFI ont été établis afin de mieux mesurer l'efficacité des actions de coopération de CFI :

- le taux de reprises par les télévisions partenaires des programmes fournis par CFI ;

- le coût journalier des actions de coopération menées par CFI.

B. MIEUX DISTINGUER LA PERFORMANCE DE L'INFORMATION DU PARLEMENT SUR LE RAYONNEMENT CULTUREL DE LA FRANCE

Les informations proposées au titre de la performance sont incontestablement utiles : toutefois, certaines d'entre elles, comme l'audience, relèvent plus de la description des actions du programme qu'elles ne s'inscrivent dans le projet annuel de performances. Elles doivent donc être conservées, mais déplacées au sein des « bleus » budgétaires.

Sous cette réserve, votre rapporteur spécial approuve les objectifs et indicateurs de performance associés au programme 115 « Audiovisuel extérieur ».

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 115 « Audiovisuel extérieur »

- Votre rapporteur spécial déplore que le ministère des affaires étrangères se désengage du financement du RFI, au prétexte que RFI serait également financé par la redevance audiovisuelle.

- Pour des raisons de lisibilité de la dépense budgétaire et de meilleure justification des dépenses au premier euro, il conviendrait de répartir les crédits du programme en autant d'actions que d'organismes subventionnés.

- Les négociations sociales s'étant engagées suite à l'arrêt du portail Internet « Idées de France » se sont soldées par une dépense de 334.646 euros pour CFI.

- La Caisse des dépôts et consignations pourrait reprendre la participation de la Sofirad au capital de Médi 1.

- Mieux distinguer certaines informations décrivant les actions du programme des objectifs et indicateurs de performance.

CHAPITRE V : COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION : UNE PROGRESSION DE 2,6 % EN 2007 DE LA RESSOURCE PUBLIQUE ISSUE DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Créé par l'article 55 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, le compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public retrace les opérations de recettes et de dépenses relatives à la redevance audiovisuelle .

En recettes, outre le produit de la redevance audiovisuelle, le compte d'avances reçoit une dotation du budget général de l'Etat au titre du remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle.

En dépenses, le montant des avances mensuelles effectivement mises à la disposition des organismes de l'audiovisuel public correspond aux recettes du compte, minorées des frais d'assiette et de recouvrement et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) appliquée au taux de 2,1 %.

A. DES PRÉVISIONS DE PROGRESSION DES RESSOURCES PUBLIQUES LIÉES À LA RÉÉVALUATION DU REMBOURSEMENT DES EXONÉRATIONS PAR L'ÉTAT

Compte tenu d'une prévision de quasi-stabilité des encaissements de redevance (2,31 milliards d'euros, soit une hausse de 0,04 %) dans un contexte de maintien des taux de la redevance audiovisuelle ^{12 ( * )} , l'augmentation de 2,6 % des ressources du compte (à 2,79 milliards d'euros) s'explique par la réévaluation du remboursement des exonérations à 509 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances (contre 440 millions d'euros en 2005 et en 2006).

Votre rapporteur spécial se félicite de cette revalorisation : en effet, il a souligné de manière constante que les crédits inscrits au titre du remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle étaient inférieurs aux pertes réelles de recettes pour les organismes de l'audiovisuel public ^{13 ( * )} .

La prévision des encaissements de redevance audiovisuelle pour 2007 prend en compte un moindre niveau d'encaissements par rapport aux prévisions, à hauteur de 29,6 millions d'euros en 2005 , dernière année pour laquelle des données définitives sont disponibles.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la possibilité que le nouveau mode de recouvrement, adossé à la taxe d'habitation pour les particuliers, ait pu conduire à une fraude accrue à la redevance audiovisuelle qui expliquerait le moindre niveau d'encaissements. A cet égard, il se félicite des résultats obtenus après des contrôles sur pièces et sur place conduits auprès des particuliers ( cf. encadré ci-dessous ). Toutefois, au regard du taux de déclaration de non-détention d'un appareil récepteur de télévision (11 %) ^{14 ( * )} la première année de mise en oeuvre de la réforme du recouvrement, votre rapporteur spécial recommande d'approfondir la lutte contre la fraude à la redevance audiovisuelle , même si le taux exceptionnellement élevé de 11 % recouvre des situations diverses au regard de l'assujettissement à la redevance audiovisuelle.

Le contrôle sur pièces et sur place des particuliers dans le cadre du recouvrement de la redevance audiovisuelle ^{15 ( * )}

« Les contrôles sur les particuliers ont pour objectif de vérifier l'exactitude de la déclaration faite par les usagers sur leur déclaration de revenus ou la pertinence de leur réclamation lorsqu'elle porte sur la non-détention d'un téléviseur. Il s'agit de s'assurer que ces personnes ne détiennent pas d'appareil récepteur de télévision au 1 ^er janvier de l'année de déclaration.

« Les contrôles s'effectuent dans un cadre juridique bien défini et sont réalisés sur pièces (mise en oeuvre de la procédure de rectification contradictoire), sur place (enquêtes de terrain) et par recoupements avec les fichiers des abonnés à des services payants de télévision.

« Lorsque le contrôle aboutit à la constatation de la détention d'un appareil récepteur de télévision, les services de contrôle transmettent aux services fiscaux l'ensemble des éléments nécessaires à l'émission d'un rôle supplémentaire.

« Les contrôles sur pièces ont été engagés à partir du mois d'octobre 2005 à partir d'un fichier transmis par les services de la direction générale des impôts qui recense le nom des contribuables imposés à la taxe d'habitation qui ont déclaré ne pas détenir de récepteur de télévision.

« A réception du fichier, des recoupements avec le fichier des vendeurs de télévision et le fichier des redevables de la redevance en 2004 ont été opérés. 78 000 références ont été recoupées.

« Un questionnaire a été adressé à chaque redevable « recoupé » afin de lui permettre de régulariser sa situation dans un délai de 30 jours.

« Près de 33 % des redevables ont reconnu détenir un appareil récepteur de télévision , 30 % ont maintenu leur déclaration initiale de non détention, 23 % n'ont pas répondu et 7 % des questionnaires envoyés sont revenus en « NPAI » (n'habite pas à l'adresse indiquée).

« La procédure de rectification contradictoire (lettre recommandée avec accusé de réception) a été engagée à l'égard des 18.000 redevables qui n'ont pas répondu au questionnaire dans le délai de 30 jours. Sans réponse de leur part dans ce délai, un rôle supplémentaire comportant une amende de 150 euros est émis.

« Les contrôles sur place (enquêtes de terrain) consistent à détecter les éventuels fraudeurs à partir d'enquêtes réalisées auprès des redevables qui n'ont pas été destinataires d'un questionnaire ou qui ont obtenu un dégrèvement suite à une réclamation.

« Près de 180.000 contrôles de ce type ont été réalisés depuis le début de l'année , qui ont donné lieu à émission de près de 20.000 constatations de détention (au 1 ^er janvier et après le 1 ^er janvier).

« Au total, près de 40.000 demandes d'émission d'un rôle supplémentaire avaient déjà été adressées, en avril 2006, aux services fiscaux pour un montant de 5,7 millions d'euros .

« [Des mesures ont également été prises dans le cadre des] recoupements avec les fichiers des abonnés à des services payants de télévision.

« Après la réorganisation de la chaîne des contrôles sur pièces et sur place au second semestre 2005, le premier semestre 2006 a été consacré à la mise en place opérationnelle du dispositif de droit de communication auprès des câblo-opérateurs. Des réunions avec les principaux établissements concernés ont été organisées afin de définir en commun les modalités d'exercice du droit de communication. Les premières demandes ont ainsi été transmises avant l'été ».

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les moindres encaissements de redevance audiovisuelle ont toutefois été sans effet sur les ressources allouées aux organismes de l'audiovisuel public puisque, sur l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial des crédits de la mission « Médias », il avait été adopté, lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2005, un mécanisme de garantie des ressources des organismes de l'audiovisuel public : si les encaissements de redevance audiovisuelle étaient inférieurs aux prévisions établies en loi de finances, le remboursement par l'Etat des exonérations devait être majoré à due concurrence.

Le même mécanisme de garantie a été reconduit en 2006 et à l'article 20 du présent projet de loi de finances.

Hors redevance audiovisuelle, RFI bénéficie également d'une dotation du ministère des affaires étrangères de 69,63 millions d'euros, examinée ci-dessus ^{16 ( * )} . Les ressources publiques totales des cinq organismes de l'audiovisuel public financés par la redevance audiovisuelle s'élèvent ainsi à 2,80 milliards d'euros (après déduction de la TVA de 2,1 %), en hausse de 2,4 % par rapport à 2006, comme détaillé dans le tableau ci-après.

Ressources du secteur audiovisuel public

(en millions d'euros)

B. UNE PROGRESSION DES RESSOURCES PROVENANT DE LA REDEVANCE COMPRISE ENTRE 1,2  % ET 4,0 % SELON LES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Comme le fait apparaître le tableau ci-dessous, la progression moyenne de 2,6 % des ressources issues de la redevance audiovisuelle n'est pas homogène selon les organismes de l'audiovisuel public.

Un seul organisme, RFI se trouve nettement en-dessous de la moyenne de 2,6 %, la progression proposée étant de 1,2 %. Selon votre rapporteur spécial, cette situation indique que le double financement de RFI par la redevance audiovisuelle et le ministère des affaires étrangères (MAE) est une source d'insécurité financière : jusqu'en 2006 inclus, le MAE a justifié la faible augmentation des subventions de RFI par le dynamisme des ressources issues de la redevance audiovisuelle.

Il semble que, dans le présent projet de loi de finances, la direction du développement des médias des services du Premier ministre ait choisi que la redevance audiovisuelle ne prenne plus en charge, à elle seule, la majeure partie de la progression du budget de RFI. Or la dotation de RFI provenant du MAE a pour la première fois diminué de 3,2 %, ce qui entraîne une baisse exceptionnelle des ressources publiques allouées à RFI de 127,99 millions d'euros (en loi de finances initiale pour 2006) à 126,46 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, soit une diminution de 1,2 %.

Votre rapporteur spécial estime que la politique audiovisuelle conduite par RFI, un des acteurs les plus visibles du rayonnement extérieur de la France, ne justifie pas la diminution de ses ressources publiques.

Répartition et évolution par organisme de la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle
(en millions d'euros)
	LFI 2006	PLF 2007	Ecart PLF/LFI	En %
France Télévisions	1 833,68	1 879,52	45,84	2,5 %
Arte France	204,20	209,92	5,72	2,8 %
INA	75,75	78,80	3,05	4,0 %
Radio France	495,09	508,20	13,11	2,6 %
RFI	55,86	56,53	0,67	1,2 %
Total	2 664,58	2 732,97	68,39	2,6 %

Source : bleus budgétaires

II. L'ANALYSE DES DÉPENSES PAR PROGRAMME

La mission « Avances à l'audiovisuel public » est constituée de trois programmes : 822 « Télévision », 825 « Radio » et 826 « Patrimoine audiovisuel ».

A. LE PROGRAMME 822 « TÉLÉVISION »

Le programme 822 « Télévision » est constitué de deux actions, correspondant respectivement aux ressources issues de la redevance audiovisuelle de France Télévisions et d'ARTE France.

1. France Télévisions : le bénéfice attendu de l'ouverture de la publicité télévisée dans le secteur de la distribution

Par rapport à l'année 2006, France Télévisions bénéficie d'une progression de ses ressources publiques issues de la redevance audiovisuelle à hauteur de 2,5 %, dans le cadre notamment :

- de la mise en place de la télévision numérique terrestre (TNT) ^{17 ( * )} et le renforcement en conséquence de la grille des chaînes publiques de la TNT (France 4, France 5 et France O),

- du redéploiement des programmes en haute définition,

- de la poursuite du sous-titrage pour les personnes sourdes et malentendantes.

Votre rapporteur spécial observe en outre que l'ouverture, à compter du 1 ^er janvier 2007, des secteurs interdits de publicité à la télévision sur les chaînes hertziennes, dans le secteur de la distribution , à l'exception des campagnes de promotion, devrait se traduire par des transferts de ressources publicitaires de la presse quotidienne régionale vers les télévisions nationales, et notamment France Télévisions. Votre rapporteur spécial prend toutefois acte de l' appréciation du gouvernement sur l'absence de bouleversement prévisible des équilibres de recettes publicitaires ( cf. encadré ci-après ).

L'appréciation du gouvernement sur les conséquences économiques de l'ouverture de la publicité télévisée dans le secteur de la distribution

« Dans une conjoncture du marché publicitaire très favorable (+ 10 % pour le premier semestre 2006 par rapport au premier semestre 2005), chaque média, excepté les médias tactiques ^{18 ( * )} , bénéficie d'une croissance positive et l'ouverture des secteurs interdits de publicités télévisées ne semble pas avoir bouleversé les équilibres en place.

« L'analyse par sous-catégorie de médias dénote de la même conjoncture très favorable. En effet, la famille de la presse quotidienne nationale bénéficie d'une croissance de 12,4 % avec plus de 60 millions d'euros bruts investis dans ce média, croissance identique à celle des radios généralistes. Les croissances les plus marquantes concernent d'une part, le média Internet avec une hausse de près de 57 % et une captation de plus de 25 % de la croissance des investissements publicitaires du semestre, et d'autre part, les chaînes thématiques qui bénéficient d'une croissance de plus de 46 % (120 millions d'euros bruts soit 11 % de l'augmentation totale), due, en partie, à la montée en charge des chaînes de la télévision numérique terrestre.

« Comme en 2005, l'ouverture des secteurs interdits a été utilisée de façon contrastée par les annonceurs. Les éditeurs de presse ont continué d'utiliser les potentialités de ce nouveau média dans le but de promouvoir de nouveaux produits, sans toutefois se désengager des autres médias. Les éditeurs du livre ne semblent pas y avoir trouvé un intérêt particulier. Les quelques annonceurs de la distribution qui ont investi sur les chaînes de télévision, l'ont fait timidement, et sans se désengager de leur pratiques habituelles de marketing.

« En corollaire, les recettes publicitaires supplémentaires pour les chaînes du câble et du satellite sont en légère augmentation et celles des chaînes de télévision locales ne se sont que très marginalement accrues, du fait notamment de la centralisation au niveau national des budgets de campagnes publicitaires des annonceurs de la distribution, et de l'absence à ce jour de syndication à une taille critique suffisante des chaînes de télévision locales.

« A quelques mois de l'ouverture du secteur de la distribution aux chaînes analogiques généralistes, il est probable que les annonceurs aient actuellement un comportement attentiste.

« En tout état de cause, dans une croissance du marché publicitaire soutenue, on ne peut constater à ce jour aucun déséquilibre majeur en faveur des chaînes de télévision y compris celles de la télévision numérique terrestre diffusées depuis plus d'un an maintenant ».

Source : direction du développement des médias, réponses aux questionnaires budgétaires

2. ARTE France : une consolidation des ressources

La dotation d' ARTE France (209,9 millions d'euros) augmente de 2,8 % ^{19 ( * )} , dans un contexte d'élargissement de l'offre de programmes suite au déploiement de la TNT, et pour répondre aux mêmes objectifs que France Télévisions s'agissant de la diffusion en haute définition et du sous-titrage des programmes.

La progression des ressources proposée pour ARTE France est légèrement supérieure à celle envisagée pour France Télévisions (2,8 % contre 2,5 %), dans la mesure où France Télévisions bénéficie également de ressources propres d'origine publicitaire.

B. LE PROGRAMME 825 « RADIO »

Le programme 825 « Radio » est constitué de deux actions, correspondant respectivement aux ressources issues de la redevance audiovisuelle de Radio France et de RFI.

1. Radio France : diversification des activités multimédia et réhabilitation de la Maison de la Radio

Radio France (508,2 millions d'euros ; + 2,6 %) a comme priorités l'extension du réseau FM et l'essor des activités multimédia, ainsi que la mise en place d'un dispositif de prévoyance santé pour ses salariés.

S'agissant des différentes chaînes du groupe, France Inter doit rénover sa grille et France Culture s'adapter au format de la baladodiffusion ( podcasting ), moyen de diffusion de fichiers audio ou vidéo sur Internet que l'on nomme balados ( podcasts ).

S'agissant de la réhabilitation de la Maison de la Radio , le calendrier général des travaux, arrêté en mai 2006, prévoit leur achèvement fin juillet 2013. Selon les précisions apportées à votre rapporteur spécial, ce calendrier « prend en compte les délais supplémentaires résultant d'une approbation différée de l'avant-projet sommaire et de l'allongement des interphases de chantier, demandé par la maîtrise d'oeuvre ».

Au plan financier, le coût estimé du projet s'élève à 240,9 millions d'euros en euros courants (dont 25,1 millions d'euros au titre du parc de stationnement souterrain). Compte tenu toutefois des coûts de fonctionnement liés notamment à la location d'emprises extérieures, aux pertes de loyers, aux frais de maîtrise d'ouvrage et aux déménagements, le coût total du projet a été estimé par Radio France à 308,9 millions d'euros en euros courants sur l'ensemble de la période 2005-2013 (334 millions d'euros en incluant les dépenses liées au parking) .

S'agissant des dépenses d'investissement, celles-ci seront prises en charge par Radio France à hauteur de 7,2 millions d'euros par an. Par ailleurs, une subvention d'équipement sera versée par l'Etat à Radio France selon l'échéancier d'après des modalités définies dans le prochain contrat d'objectifs et de moyens entre Radio France et l'Etat (2006-2009) : 5,8 millions d'euros en 2006, 6,2 millions d'euros en 2007, 14,3 millions d'euros en 2008 et 22,3 millions d'euros en 2009.

2. Radio France Internationale : l'heure des économies budgétaires

Compte tenu de l'augmentation des dotations de RFI au titre de la redevance audiovisuelle (+ 1,2 %) et de la diminution de ses ressources provenant du ministère des affaires étrangères (- 3,2 %), les ressources publiques allouées à RFI dans le présent projet de loi de finances s'établissent à 126,46 millions, en diminution de 1,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

Dans la réponse aux questionnaires budgétaires de votre rapporteur spécial ^{20 ( * )} , après qu'une partie des dotations de RFI eurent été gelées en 2006, le ministère des affaires étrangères souligne que la chaîne s'est engagée dans un programme d'économies :

« Dans ces conditions, et faute de pouvoir espérer des dotations publiques supplémentaires, RFI n'a d'autre choix pour l'avenir que d'utiliser les marges de productivité mises en évidence en 2004 par un rapport de l'Inspection générale des Finances (IGF), et d'entreprendre des redéploiements en profondeur, au delà des économies substantielles déjà réalisées sur l'onde courte. Pour accompagner et encadrer cette démarche, le Gouvernement a demandé à la direction de reprendre l'élaboration d'un contrat d'objectifs et de moyens, s'appuyant sur les analyses du rapport de l'IGF . Mais cet exercice, fondé sur une remise en question du concept de radio internationale et des méthodes de travail en vigueur dans l'entreprise , implique des négociations sociales que la direction n'a pas encore menées à leur terme.

« Plusieurs chantiers, outre celui des langues étrangères, ont cependant déjà été explorés :

« Le premier facteur d'économie identifié en réduisant drastiquement le coût de la diffusion en ondes courtes (qui était de 22,3 millions d'euros par an en 2005), a été enfin obtenu, par des négociations serrées avec TDF ^{21 ( * )} , en accord avec les tutelles, et a abouti à une économie de 34,5 millions d'euros étalée jusque 2011, date de fin du contrat. Le volume de diffusion est réduit à 92 heures, au lieu des 168 heures d'avant la renégociation, ce qui correspond bien aux besoins réels de RFI, notamment sur le continent africain où les ondes courtes doivent pour l'instant être maintenues.

« Un effort de réorganisation interne devrait également permettre de réaliser des économies significatives. A cet égard, les retards accumulés sur le chantier de la numérisation de la production , bien avancé au plan technique mais qui reste inabouti faute de certains accords sociaux, pénalisent l'entreprise depuis plusieurs années. Le Gouvernement a donc demandé à RFI de le faire aboutir rapidement et d'en tirer toutes les conséquences en termes d'effectifs ».

Conscient des difficultés budgétaires de RFI pour l'exercice 2007, le ministère des affaires étrangères (MAE) propose qu'aucune mise en réserve des crédits alloués par le MAE ne soit opérée en 2007.

C. LE PROGRAMME 826 « PATRIMOINE AUDIOVISUEL »

Le programme 826 « Patrimoine audiovisuel » est constitué d'une unique action, correspondant aux ressources issues de la redevance audiovisuelle de l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

L'augmentation de 4,0 % de la dotation de l' Institut national de l'audiovisuel (INA), à 78,8 millions d'euros, traduit la volonté de poursuivre le plan de sauvegarde et de numérisation de notre patrimoine audiovisuel et radiophonique.

III. L'APPROFONDISSEMENT DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE DANS L'AUDIOVISUEL PUBLIC

A. DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE À INSCRIRE DANS LE CADRE DES CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS

La définition d'objectifs et d'indicateurs de performance dans le secteur de l'audiovisuel public a vocation à prendre appui sur les contrats d'objectifs et de moyens (COM) entre l'Etat et les opérateurs de l'audiovisuel public.

Le COM de France Télévisions pour la période 2007-2011, succédant à celui conclu pour les années 2001 à 2005 ^{22 ( * )} , devrait être approuvé par le conseil d'administration de France Télévisions en décembre 2006.

Votre rapporteur spécial approuve l'orientation globale du document dont il a eu connaissance, en observant que le COM se décline autour de cinq axes :

- la stratégie éditoriale, insistant sur les différences avec les chaînes du secteur privé ;

- la stratégie de développement du groupe, prenant en compte les mutations technologiques et les nouveaux supports (TNT, haute définition, télévision sur mobile) ;

- la stratégie de France Télévisions à l'outre-mer et en régions ;

- le rôle de France Télévisions sur le plan international, compte tenu de ses participations dans l'audiovisuel extérieur français ;

- la modernisation de la gestion du groupe, fondée sur la poursuite des économies de gestion et la maîtrise des effectifs.

Votre rapporteur spécial n'a pas obtenu de document préparatoire du COM d'ARTE France , qui a également expiré en décembre 2005. Nonobstant ce retard, il approuve l'orientation du COM qui, comme pour France Télévisions, prend en compte les évolutions technologiques, mais insiste également sur le soutien de la chaîne à la création d'oeuvres audiovisuelles.

Le COM de l'INA , signé en novembre 2005 pour la période 2005-2009 poursuit comme objectif la sauvegarde intégrale du patrimoine audiovisuel français d'ici 2015. Votre rapporteur spécial se félicite que, selon les précisions qui lui ont été apportées dans la réponse à son questionnaire budgétaire, un autre objectif majeur est « de développer l'exploitation des collections en construisant une offre pertinente et enrichie dans le respect des ayants droit. Ainsi, l'accès aux fonds sera amélioré par la poursuite de la mise en ligne des fonds de l'INA pour les professionnels (INAmédia) et le développement d'une offre payante et gratuite sur internet des collections de l'INA pour le grand public , sans délaisser la province grâce à la mise en place de postes de consultation du dépôt légal dans les délégations régionales de l'Institut ».

Le COM de Radio France pour la période 2006-2009, approuvé par son conseil d'administration le 12 juillet dernier, a le mérite de fixer un cadre financier pour les opérations de réhabilitation de la Maison de la Radio. Votre rapporteur spécial regrette toutefois l' orientation trop peu budgétaire de ce document, qui décrit largement les priorités éditoriales des différentes chaînes.

Enfin, les négociations d'un COM à RFI restent manifestement au point mort, dans un contexte budgétaire particulièrement tendu pour RFI.

B. DES PROGRÈS NOTABLES DANS LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Votre rapporteur spécial, qui avait exprimé son satisfecit sur les objectifs et indicateurs de performance associés au projet de loi de finances pour 2006, se félicite que plusieurs évolutions prennent en compte les observations qu'il avait formulées :

- ainsi de la corrélation entre la démarche de performance et les contrats d'objectifs et de moyens (COM) des organismes de l'audiovisuel public : les indicateurs de performance du programme 826 « Patrimoine audiovisuel » sont issus du COM de l'INA, et ceux du programme 825 « Radio » reprennent ceux du projet du COM de Radio France ;

- l'indicateur de l'INA « coût d'une heure de programmation sauvegardée », d'interprétation difficile comme l'avait observé votre rapporteur spécial, n'a pas été conservé dans le présent projet de loi de finances ;

- l'objectif de « programmation diversifiée » de Radio France est mieux pris en compte avec le nouvel indicateur 1.2 du programme 825 « Radio » relatif au « nombre de titres musicaux différents diffusés par les antennes de Radio France ».

En revanche, votre rapporteur spécial réitère ses observations selon lesquelles les mesures d'audience constituent une information utile, mais qui ne ressortent pas directement de la mesure de la performance, faute de corrélation avec les moyens financiers engagés.

S'agissant des difficultés méthodologiques rencontrées pour renseigner les indicateurs, votre rapporteur spécial prend bonne note de la difficulté à mesurer la qualité des programmes, ainsi qu'à définir les catégories de programmes.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur la mission « Avances à l'audiovisuel public »

- Les ressources publiques de l'audiovisuel public provenant de la redevance atteignent 2,73 milliards d'euros, en progression de 2,6 %, en raison de la réévaluation du remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle.

- Votre rapporteur spécial estime que la politique audiovisuelle conduite par RFI, un des acteurs les plus visibles du rayonnement extérieur de la France, ne justifie pas la diminution de ses ressources publiques (- 1,2 % dans le présent projet de loi de finances).

- L'intensification de la lutte contre la fraude à la redevance audiovisuelle pourrait permettre de pallier les moindres encaissements de redevance en 2005 par rapport aux prévisions.

- A compter du 1 ^er janvier 2007, l'ouverture des secteurs interdits de publicité à la télévision sur les chaînes hertziennes, dans le domaine de la distribution, à l'exception des campagnes de promotion, devrait se traduire par des transferts de ressources publicitaires de la presse quotidienne régionale vers les télévisions nationales, et notamment France Télévisions.

- Les objectifs et indicateurs de performance proposés montrent une bonne corrélation avec les contrats d'objectifs et de moyens signés ou en cours de finalisation.

ARTICLE 63 DU PROJET DE LOI DE FINANCES RATTACHÉ AU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

Il est d'usage que la répartition du produit de la redevance audiovisuelle entre les organismes de l'audiovisuel public fasse l'objet d'un article rattaché pour son examen au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

Dans le présent projet de loi de finances, ces dispositions figurent à l'article 63 et peuvent être résumées dans le tableau ci-dessous, en faisant apparaître les variations par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

Répartition et évolution par organisme de la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle
(en millions d'euros)
	LFI 2006	PLF 2007	Ecart PLF/LFI	En %
France Télévisions	1 833,68	1 879,52	45,84	2,5 %
Arte France	204,20	209,92	5,72	2,8 %
INA	75,75	78,80	3,05	4,0 %
Radio France	495,09	508,20	13,11	2,6 %
RFI	55,86	56,53	0,67	1,2 %
Total	2 664,58	2 732,97	68,39	2,6 %

Source : bleus budgétaires

Les évolutions du produit global de la redevance audiovisuelle et de sa répartition par organisme de l'audiovisuel public font l'objet de la quatrième partie (programme 822 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public ») de la présente note de présentation.

Votre rapporteur spécial rappelle que, à titre individuel, il est favorable à une augmentation du montant de la redevance audiovisuelle , afin de financer plusieurs priorités : la conservation de l'intégralité du patrimoine radiophonique de l'Institut national de l'audiovisuel, le financement des travaux de réaménagement de la Maison de la Radio de Radio France, le développement de Radio France Internationale, le développement de la télévision numérique terrestre (TNT) pour les chaînes hertziennes publiques, notamment ARTE.

En conséquence de l'adoption d'un amendement modifiant l'architecture interne au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », tendant à créer un programme par opérateur de l'audiovisuel public ^{23 ( * )} , l'Assemblée nationale a adopté, sur l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial, contre l'avis du gouvernement, un amendement supprimant le présent article rattaché au compte de concours financiers. En effet, le présent article était devenu redondant, puisque la description des programmes de la mission « Avances à l'audiovisuel public » indique la répartition des crédits entre les organismes de l'audiovisuel public.

Il vous est proposé de confirmer la suppression du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : ADOPTION DE DEUX ARTICLES 64 ET 65 (NOUVEAUX)24 ( * )

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du gouvernement un amendement majorant, à titre non reconductible, de 5.000 euros les crédits de l'action n° 2 « Aides à la presse » du programme « Presse » de la mission « Médias ».

II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté, sur l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial, contre l'avis du gouvernement, un amendement modifiant l'architecture en programmes du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » .

Alors que le projet de loi de finances déposé par le gouvernement prévoyait que cette mission soit constituée de trois programmes (« Télévision », regroupant les crédits affectés à France Télévisions et ARTE France ; « Radio », correspondant aux moyens de Radio France et Radio France Internationale ; « Patrimoine audiovisuel », visant les crédits de l'Institut national de l'audiovisuel), l'amendement adopté par l'Assemblée nationale tend à ce que la mission soit constituée de cinq programmes, soit autant de programmes que d'organismes de l'audiovisuel public financés par la redevance audiovisuelle.

Votre rapporteur spécial s'était exprimé en ce sens lors de l'examen en commission du présent projet de loi de finances.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un nouvel amendement minorant de 3.298.317 euros les crédits de la mission « Médias », afin de gager les ouvertures de crédits opérées en seconde délibération . Cette minoration est ainsi répartie : 1.792.279 euros sur le programme « Presse », 457.882 euros sur le programme « Chaîne française d'information internationale » et 1.048.156 euros sur le programme « Audiovisuel extérieur ».

III. ARTICLES 64 ET 65 RATTACHÉS À LA MISSION « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

L'Assemblée nationale a adopté deux autres articles nouveaux rattachés au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » :

- adopté sur l'initiative de notre collègue députée Chantal Bourragué, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, Dominique Richard et Gilles Artigues, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, l'article 64 exonère de redevance audiovisuelle les postes de télévision des centres de formation des apprentis , à l'instar des établissements d'enseignements publics ou privés sous contrat d'association avec l'Etat ;

- adopté sur l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial, avec l'avis favorable du gouvernement, l'article 65 prévoit la transmission aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat , avant leur signature, non plus seulement des contrats d'objectifs et de moyens (COM) des organismes de l'audiovisuel public , mais également des « éventuels avenants à ces contrats » ^{25 ( * )} .

Les dispositions de l'article 65 apportent un complément utile à l'information du Parlement, compte tenu des modifications des modifications des COM ayant pu résulter, par exemple, du décalage dans le lancement de la télévision numérique terrestre (TNT).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a confirmé sa position favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Médias » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », ainsi modifiés par l'Assemblée nationale, ainsi qu'à l'adoption sans modification des articles 64 et 65 (nouveaux) rattachés au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 22 novembre 2006 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l' examen du rapport spécial de M. Claude Belot, rapporteur spécial , sur la mission « Médias », sur le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » et l' article 63 rattaché .

M. Claude Belot, rapporteur spécial , a tout d'abord rappelé que les crédits de la politique publique de communication de l'Etat figuraient dans deux missions : la mission « Médias », constituée des crédits inscrits au budget général de l'Etat, et la mission « Avances à l'audiovisuel public », correspondant aux ressources issues de la redevance audiovisuelle et qui figurent au sein d'un compte de concours financiers. A cet égard, il s'est félicité de ce que cette mission soit constituée de trois programmes, puisque le Conseil constitutionnel avait estimé, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances initiale pour 2006, que la constitution d'une mission « mono-programme » n'était pas conforme aux dispositions de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Concernant la maquette budgétaire, il a appelé toutefois à de nouvelles améliorations, afin que la mission « Médias » regroupe l'ensemble des crédits concourant à la politique publique de communication.

S'agissant des aides au transport postal des titres de presse, il a relevé que le montant total des dépenses inscrites au programme 180 « Presse » de la mission « Médias » et au programme 134 « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques » n'atteignait que 237,7 millions d'euros. Il a déploré que ce montant ne fût pas exactement conforme à l'accord du 22 juillet 2004 entre l'Etat, les entreprises de presse et la Poste, lequel prévoyait une aide annuelle de 242 millions d'euros entre 2005 et 2008.

M. Claude Belot, rapporteur spécial , a estimé ensuite qu'une réflexion devait s'engager sur la mutualisation et la rationalisation des moyens de l'audiovisuel extérieur, afin de coordonner l'action des différents intervenants, parmi lesquels Radio France Internationale (RFI), TV5 et France 24. A cet égard, il a rappelé qu'il avait toujours défendu la création de la chaîne française d'information internationale, laquelle serait, en France, accessible sur le câble et le satellite. Il a déploré, toutefois, qu'elle ne dispose que d'un budget dix fois inférieur à celui de BBC World. En outre, il a souhaité que soient levés les obstacles juridiques à la possibilité pour France 24 de bénéficier de ressources publicitaires propres. Il a précisé que, selon les réponses apportées à ses questionnaires budgétaires, il lui avait été indiqué que « France 24 est encore dans l'attente de l'autorisation de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qui permettra de diffuser les services de télévision en France en fixant notamment les conditions de recours à la publicité et au parrainage ».

Il a ensuite présenté les ressources des organismes audiovisuels publics. A titre liminaire, il a relevé que la réévaluation du remboursement par l'Etat des exonérations de redevances audiovisuelles permettait que les ressources publiques provenant de la redevance atteignent 2,73 milliards d'euros, en progression de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

Il a estimé que la réévaluation du montant des exonérations de redevance répondait à ses observations constantes sur la sous-évaluation de ces dépenses en loi de finances, au regard du nombre de foyers exonérés pour des motifs sociaux. Il a précisé que cette revalorisation intervenait dans un contexte où les encaissements de redevance audiovisuelle étaient inférieurs aux prévisions des lois de finances pour 2005 et 2006, suite à l'adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président , il a précisé que le débat sur l'assujettissement à la redevance audiovisuelle des gens du voyage restait ouvert.

Concernant la répartition des ressources entre les organismes de l'audiovisuel public, il a déploré que les dotations allouées à RFI, au titre de la redevance audiovisuelle et de la subvention du ministère des affaires étrangères (MAE), baissent au total d'1,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, compte tenu de la diminution de 3,2 % des dotations du MAE. En effet, il a estimé que ces moyens n'étaient pas à la hauteur de la politique audiovisuelle conduite par RFI en tant qu'acteur essentiel du rayonnement extérieur de la France. En particulier, il a salué l'action courageuse des équipes de RFI dans des régions du monde en conflit, telles que l'Iraq.

Concernant enfin la fraude à la redevance audiovisuelle, M. Claude Belot, rapporteur spécial , a jugé nécessaire de maintenir les contrôles basés sur l'utilisation des fichiers des abonnés aux services payants de télévision, afin de garantir le dynamisme de la ressource des organismes de l'audiovisuel public.

En conclusion, il a souligné que la discussion des crédits de la politique de communication audiovisuelle intervenait dans un contexte « plus apaisé », au regard des débats des années antérieures, qui avaient porté sur le montant et la répartition du produit de la redevance audiovisuelle.

Sous réserve de ces observations, il a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits des missions « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public », ainsi que l'article 63 rattaché précisant la répartition du produit de la redevance.

Après que M. Jean Arthuis, président , eut remercié M. Claude Belot, rapporteur spécial, pour son exposé et « ses propos très apaisants », un débat s'est instauré.

A la question de M. Jean Arthuis, président , sur les organismes de l'audiovisuel extérieur bénéficiant de subventions du MAE, M. Claude Belot, rapporteur spécial , a précisé que 160,24 millions d'euros étaient ainsi alloués à TV5, Canal France International (CFI), RFI, RMC Moyen-Orient, et à la radio Médi 1.

M. François Trucy a souhaité connaître, d'une part, l'impact de la mise en place de la télévision numérique terrestre (TNT) pour l'audiovisuel public, et s'est interrogé, d'autre part, sur les conséquences du projet de fusion entre CanalSat et TPS pour les droits de retransmission des événements sportifs.

M. Claude Belot, rapporteur spécial , a souligné que l'essor de la TNT se traduisait par un émiettement du paysage audiovisuel. Il a ajouté que cette situation avait pour conséquence une diminution des ressources propres de France Télévisions issues de la publicité, ce qui avait un impact direct sur le budget total du groupe.

S'agissant du projet de fusion entre CanalSat et TPS, il a observé que ce rapprochement aurait pour conséquence de mettre fin à la concurrence entre les chaînes satellitaires pour la diffusion de certains programmes sportifs. Par ailleurs, il a précisé que les résultats de la Coupe du monde de football avaient permis à CanalSat de réaliser « une bonne opération commerciale ».

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors adopté sans modification les crédits de la mission « Médias », du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ainsi que l'article 63 rattaché.

Réunie le jeudi 23 novembre 2006 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Elle a confirmé la suppression de l'article 63 et adopté sans modification les articles 64 et 65 (nouveaux) rattachés.

* ¹ TV5, Canal France International (CFI), Radio France Internationale (RFI) pour la partie de ses crédits ne relevant pas de la redevance audiovisuelle, RMC Moyen-Orient et Médi 1.

* ² Le programme 115 « Audiovisuel extérieur » relève du ministère des affaires étrangères et le programme 116 « Chaîne française d'information international » est rattaché aux services du Premier ministre.

* ³ France Télévisions, ARTE France, Radio France, Radio France Internationale (RFI), Institut National de l'Audiovisuel (INA).

* ⁴ Dans le présent projet de loi de finances, les estimations d'encaissement de redevance audiovisuelle pour 2007 s'élèvent à 2.305,36 millions d'euros, dont doivent être déduits 24 millions d'euros de frais de gestion et de trésorerie, et auxquels s'ajoutent 509 millions d'euros de crédits budgétaires au titre du remboursement des exonérations : les crédits du compte de concours financier « Avance à l'audiovisuel public » s'élèvent ainsi à 2.790,36 millions d'euros. Après déduction de la TVA au taux de 2,1 %, les ressources disponibles pour les organismes de l'audiovisuel public au titre de la redevance audiovisuelle atteignent 2.732,97 millions d'euros.

* ⁵ Il avait toutefois préconisé de constituer un programme par organisme de l'audiovisuel public, alors que le présent projet de loi de finances regroupe, dans un même programme, les crédits issus de la redevance audiovisuelle de France Télévisions et d'ARTE, d'une part, de Radio France et de RFI, d'autre part.

* ⁶ Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005.

* ⁷ Source : réponses aux questionnaires budgétaires. Les éléments en gras sont soulignés par votre rapporteur spécial.

* ⁸ En d'autres termes, il est tenu compte de l'espace qu'occupent les journaux dans les wagons et qui n'est donc pas réservé aux passagers.

* ⁹ La structure décisionnelle est double, constituée d'un comité de surveillance et d'un directoire.

Les membres du directoire sont MM. Alain de Pouzilhac, Jean-Yves Bonsergent et Gérard Saint-Paul.

M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, préside le conseil de surveillance dont les autres membres sont, d'une part, MM. Thierry Bert et Patrice Duhamel, représentants de France Télévisions et, d'autre part, MM. Jean-Michel Counillon, Patrick Le Lay et Etienne Mougeotte, représentants de TF1.

* ¹⁰ Selon le bleu budgétaire, la notion de frais généraux inclut les coûts liés aux locaux, les frais de gestion, la communication institutionnelle, les taxes et contributions et les frais de personnel administratif et de la direction générale. Votre rapporteur spécial observe que ce dernier poste devra être défini de manière stricte.

* ¹¹ Votre rapporteur spécial rappelle que, sur l'initiative de notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », le Sénat avait adopté un amendement supprimant les crédits du portail « Idées de France ». En l'absence de repreneur financier, CFI a cessé cette activité le 11 avril 2006. Le licenciement des personnes engagées pour la réalisation du portail internet « Idées de France » a entraîné des négociations dont le coût s'est élevé à 334.646 euros. En octobre 2006, ces opérations étaient entièrement soldées selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial.

* ¹² Le taux de la redevance s'élève à 116 euros par foyer équipé d'un poste de télévision en France métropolitaine, et à 74 euros dans les départements et territoires d'outre-mer.

* ¹³ Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial dans les réponses à ses questionnaires budgétaires, les dégrèvements de redevance pour motifs sociaux pris en charge par le budget général se sont élevés à 469,59 millions d'euros en exécution 2005, contre 440 millions d'euros prévus en loi de finances initiales pour 2005.

* ¹⁴ Lors de son audition conjointe par votre commission des finances et la commission des affaires culturelles sur la mise en oeuvre de la réforme de la redevance audiovisuelle, le 21 mars 2006, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a indiqué que « le nombre de personnes ayant déclaré ne pas détenir un poste de télévision s'était élevé à 11 % pour l'année 2005, en observant que 10,1 % des redevables à l'impôt sur le revenu avaient indiqué ne pas posséder d'appareil récepteur de télévision lors de leur déclaration de revenus. Il a noté que ce taux moyen recouvrait de fortes disparités, puisque la déclaration de non détention d'un appareil de télévision variait fortement selon les départements, entre 5,5 % dans le Pas-de-Calais et 21 % à Paris.

« Dans la mesure où le taux d'équipement des ménages en appareil récepteur de télévision était estimé à 95 % (soit un taux de non-détention de 5 %), il a justifié l'écart avec le taux de 11 % pour les foyers fiscaux par les différences de définition retenue dans l'un et l'autre cas. Il a observé que certains contribuables avaient, de surcroît, coché la case correspondante, car ils bénéficiaient des dispositifs d'exonération légale, afin d'avoir une garantie supplémentaire qu'ils ne seraient pas imposés » (source : bulletin des commissions du Sénat, 25 mars 2006, p. 5.170).

* ¹⁵ Source : réponses aux questionnaires budgétaires. Les éléments en gras sont soulignés par votre rapporteur spécial.

* ¹⁶ Cf. supra, le paragraphe I de la partie consacrée au programme 115 « Audiovisuel extérieur » de la mission « Médias ».

* ¹⁷ Couvrant 35 % de la population lors de son lancement le 31 mars 2005, la télévision numérique terrestre (TNT) se déploie par phases successives : le taux de couverture a été porté à 58 % le 15 juin 2006, puis à 65 % de la population en octobre dernier. Le taux de couverture doit être porté à 70 % fin mars 2007 et atteindre 85 % avant la fin de l'année 2007.

Un peu plus de 4 millions d'adaptateurs avaient été commercialisés au 30 août 2006, soit un taux d'équipement estimé à 13 % des foyers français et plus de 20 % des foyers situés dans les régions couvertes par la TNT.

Dans les réponses aux questionnaires budgétaires de votre rapporteur spécial, il lui a été apporté les précisions suivantes :

« Le Président de la République a souhaité le 4 mai 2006 que, pour compléter la couverture du territoire, notamment dans les zones d'ombre de la TNT, soit mise en place, dès cette année, une offre par satellite permettant d'accéder partout en France, et sans abonnement, aux chaînes gratuites de la TNT. Dans cette perspective, les coûts liés à l'offre pour les chaînes de service public de France Télévisons et d'ARTE ont été prévus dans le budget 2007 de ces sociétés nationales de production.

« Par ailleurs, a été créé le Comité stratégique pour le numérique, structure d'orientation stratégique de coordination et de pilotage présidée par le Premier ministre et, par délégation par M. Jean-Michel Hubert (...). Il est ainsi chargé de coordonner et d'orienter les actions menées en vue de la numérisation de la diffusion hertzienne de la télévision de l'arrêt complet des émissions analogiques » prévue fin 2011 « et de la réutilisation des fréquences ainsi libérées ».

* ¹⁸ « Appelés aussi médias « style de vie », les médias tactiques sont des supports média qui privilégient la qualité du contact sur la quantité de contact. Proches du consommateur, ils l'accompagnent au quotidien tels que les voitures publicitaires, la publicité sur boîtes à pizza, l'affichage indoor dans le réseau des buralistes, ou les gobelets publicitaires » (source : direction du développement des médias des services du Premier ministre).

* ¹⁹ Votre rapporteur spécial rappelle que ARTE France et ARTE Deutschland financent paritairement le budget d'ARTE GEIE (Groupement Européen d'Intérêt Economique).

* ²⁰ Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* ²¹ Télédiffusion de France.

* ²² A cet égard, le 17 octobre 2006, la commission des finances a procédé, conjointement avec la commission des affaires culturelles, à une audition de M. Patrick de Carolis, PDG de France Télévisions, sur l'exécution du COM en 2005.

* ²³ Voir ci-dessous la partie du présent rapport consacrée aux modifications adoptées par l'Assemblée nationale.

* ²⁴ La suppression par l'Assemblée nationale de l'article 63 rattaché au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » est étudiée dans la partie du présent rapport commentant cet article (cf. supra).

* ²⁵ Avant la signature des COM, l'avant-dernier alinéa du I de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, issu des dispositions de l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, dispose que :

« Avant leur signature, les contrats d'objectifs et de moyens sont transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ils peuvent faire l'objet d'un débat au Parlement. Les commissions peuvent formuler un avis sur ces contrats d'objectifs et de moyens dans un délai de six semaines ».