2. Un compte de concours financiers normalement déficitaire, mais excédentaire depuis 1996 en raison notamment de l'amélioration du taux de recouvrement
Le compte d'avances aux collectivités locales est excédentaire d'environ 500 millions d'euros par an en moyenne depuis 1996, comme l'indique le tableau ci-après.
Le solde du compte d'avances aux collectivités territoriales
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Cette situation est paradoxale, comme le gouvernement l'a indiqué à votre commission des finances dans un document transmis à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2007. « Le compte d'avances aux collectivités locales a vocation à être, sur longue période, en déséquilibre structurel car ses dépenses sont calées sur les émissions et ses recettes sur les recouvrements - nécessairement inférieurs aux émissions. Sauf exceptions, le compte a ainsi connu en permanence un solde négatif jusqu'en 1995. A l'inverse, il peut également, transitoirement se trouver en excédent car, face aux émissions de l'année courante, les recettes proviennent des émissions de l'année courante mais aussi des années antérieures ».
Ainsi, l'excédent observé depuis 1996 s'explique, selon le gouvernement, par une succession de facteurs conjoncturels. Selon le gouvernement, « deux facteurs d'explication peuvent ainsi être avancés pour expliquer l'existence d'un solde positif : 1) une hausse des taux de recouvrement sur les émissions de l'année en cours ou des exercices précédents ; 2) une réforme/modification des impôts locaux ».
L'amélioration du taux de recouvrement a été considérable ces dernières années. Ainsi, on observe que si le taux de recouvrement des impôts de l'année en cours est de plus de 80 % par an depuis 1990, celui des impôts de l'année précédente est passé de 55 % à environ 80 % entre 1990 et 1996, après quoi celui des impôts des années antérieures, jusqu'alors de l'ordre de 20 %, a considérablement augmenté, pour atteindre 35 % en moyenne depuis 2000.
Taux de recouvrement et d'apurement
(en %)
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Si cette situation perdurait, il pourrait être nécessaire d'effectuer un réexamen global des relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités territoriales.
3. Un excédent supérieur aux prévisions de 450 millions d'euros en moyenne depuis 10 ans
En moyenne depuis 1996, le solde a été supérieur d'environ 450 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances, qui prévoyaient un solde excédentaire de seulement 50 millions d'euros en moyenne.
Le solde du compte d'avances aux collectivités territoriales : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Cette sous-estimation de l'excédent de l'année à venir provient tout d'abord d'une sous-estimation systématique des recettes depuis 1996 , comme le montre le graphique ci-après. Ainsi, depuis 1996, les recettes ont été supérieures en moyenne de 1 milliard d'euros aux prévisions.
Les recettes du compte d'avances aux collectivités territoriales : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Comme le montre le graphique ci-après, si le gouvernement prévoit généralement bien les dépenses, depuis 2002 il les sous-estime de 1,2 milliard d'euros en moyenne (ce qui correspond, depuis 1996, à une sous-estimation de 550 millions d'euros en moyenne).
Les dépenses du compte d'avances aux collectivités territoriales : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Si l'on soustrait ces deux phénomènes - une sous-évaluation des recettes de 1 milliard d'euros, une sous-estimation des dépenses de 550 millions d'euros -, on arrive bien à la sous-évaluation de l'excédent constatée en moyenne depuis 1996, de 450 millions d'euros.
La prévision du solde du compte d'avances aux collectivités territoriales, en particulier en ce qui concerne ces recettes, semble donc se heurter à un biais systématique, qui conduit à minorer l'excédent de 450 millions d'euros par an en moyenne, essentiellement à cause d'une sous-estimation des recettes, observée chaque année depuis 1996.