Proposition de loi visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation

Rapport n° 116 (2006-2007) de M. René BEAUMONT , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 13 décembre 2006

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N° 116

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 décembre 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1), sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, visant à rendre obligatoire l' installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d' habitation,

Par M. René BEAUMONT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2535 , 2554 , et T.A. 486

Sénat : 22 (2005-2006)

Logement et habitat.

Mesdames Messieurs,

La proposition de loi visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation, adoptée par l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Damien Meslot et Pierre Morange, a pour objet de prévenir des drames trop fréquents dans notre pays : les décès ou dommages corporels graves causés par les incendies domestiques, notamment ceux qui se déclarent la nuit.

Le nombre des victimes de ces sinistres était mal connu, faute de disposer d'un appareil statistique fiable, ce qui interdisait à la fois de mesurer la gravité de la situation et d'évaluer l'efficacité des actions entreprises pour y remédier.

Cette lacune semble désormais comblée : la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a en effet élaboré un outil de collecte et de traitement des données qui, pour la première fois cette année, a permis de publier des statistiques relatives au nombre des victimes d'incendies. ^{1 ( * )}

Selon les données publiées, les feux d'habitation auraient fait en 2005 6.264 victimes , dont 295 morts et 728 blessés graves .

S'ils sont moins élevés que les estimations qui avaient cours auparavant, ces chiffres, et la somme de souffrances qu'ils représentent, n'en sont pas moins intolérables, sachant qu'ils pourraient être très sensiblement réduits par des mesures de prévention adaptées.

Comme le soulignait le rapport de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale ^{2 ( * )} , il n'est en effet pas douteux que la réglementation relative à la protection contre l'incendie des habitations demeure lacunaire, et que, par rapport aux pays étrangers comparables, la France accuse un retard certain en matière de politique de prévention des risques d'incendie domestique.

C'est pourquoi, tout en proposant, dans un souci d'efficacité, d'apporter des modifications au dispositif retenu par l'Assemblée nationale, votre commission estime nécessaire, d'une part, de soutenir la démarche tendant à imposer l'installation de détecteurs de fumée dans les logements et, d'autre part, de donner tout son sens à cette démarche en insistant pour qu'elle soit précédée et accompagnée d'un effort accru d'information et de formation du public.

*

* *

I. UNE RÉGLEMENTATION LACUNAIRE

Essentiellement centrée sur la résistance au feu des constructions et sur les conditions d'accès des secours et d'évacuation, la réglementation relative à la protection des habitations contre l'incendie a aussi l'inconvénient de ne s'appliquer qu'à une partie limitée du parc de logements.

Il faut donc se féliciter des mesures récemment prises pour intervenir plus efficacement dans les cas de situations « à risque » d'habitat dégradé, et prévenir certaines causes d'incendie.

Cependant, beaucoup reste à faire pour développer une véritable « culture de la prévention » des incendies domestiques et il paraît également indispensable, pour limiter le coût humain de ces incendies, de prendre en compte les exemples étrangers qui démontrent l'utilité de l'installation dans les logements de dispositifs de détection des fumées.

A. LA PORTÉE DE LA RÉGLEMENTATION RELATIVE À LA PROTECTION CONTRE LE FEU DES BÂTIMENTS D'HABITATION

La réglementation relative à la sécurité incendie des habitations a principalement pour objet de limiter les conséquences des incendies en garantissant la résistance au feu des structures des immeubles et des matériaux de construction, en faisant obstacle à la propagation des sinistres et en s'attachant à faciliter l'évacuation des occupants et l'accessibilité des bâtiments aux moyens de secours.

Encore sa « mise à niveau » par rapport à ces exigences est-elle relativement récente. Si les textes concernant les immeubles de grande hauteur (IGH) remontent à 1967, la réglementation applicable aux autres bâtiments d'habitation est demeurée insuffisante jusqu'à sa refonte par l'arrêté du 31 janvier 1986, qui ne s'est appliqué qu'à partir de 1988.

Aujourd'hui, l'essentiel du parc de logements (83 % selon le rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, M. Damien Meslot) n'est donc pas conforme à cette réglementation.

1. La réglementation applicable aux immeubles de grande hauteur (IGH)

Lorsqu'ils sont à usage d'habitation, sont considérés comme des IGH les corps de bâtiment dont le plancher du dernier niveau est situé à plus de 50 mètres par rapport « au niveau du sol le plus haut utilisable pour les engins des services publics de secours et de lutte contre l'incendie » (article R.122-2 du code de la construction et de l'habitation).

Ces immeubles sont soumis depuis 1967 à des règles spécifiques ^{3 ( * )} concernant :

- leur emplacement : ils ne peuvent en principe pas être situés à plus de 3 km d'un centre principal des services de secours et de lutte contre l'incendie ;

- leurs conditions d'utilisation : interdiction des activités comportant des risques d'incendie ou d'explosion, dispositions relatives à la densité d'occupation, au compartimentage des locaux, aux moyens d'évacuation, à la présence de systèmes d'alarme et de moyens de lutte contre l'incendie ;

- les obligations incombant aux propriétaires ou à leurs mandataires en termes de maintenance, d'entretien, d'organisation d'un service de sécurité et de tenue d'un registre de sécurité ;

- les contrôles auxquels ils sont soumis pendant leur construction et leur occupation, et qui sont exercés par la commission départementale de sécurité sous l'autorité du maire ou du préfet.

2. L'arrêté du 31 janvier 1986

L'arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation s'applique aux bâtiments ayant fait l'objet d'une demande ou d'une demande de prorogation de permis de construire un an après sa publication, ou dont la construction a débuté après le 1 ^er octobre 1988.

Son champ d'application s'étend à tous les immeubles à usage d'habitation autres que les IGH, y compris les logements-foyers, et aux parcs de stationnement couverts annexés à ces immeubles.

Les règles qu'il prévoit sont modulées selon les caractéristiques des immeubles : habitations individuelles groupées ou non, habitations collectives classées en fonction de leur nombre d'étages, de leur hauteur, de leur accessibilité aux engins de secours.

Elles portent sur :

- la structure des bâtiments et la résistance au feu de leurs éléments ;

- la protection et dans certains cas le désenfumage des dégagements (escaliers, circulations horizontales) ;

- la protection des conduits et des gaines.

B. LES AVANCÉES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'INSÉCURITÉ DE L'HABITAT DÉGRADÉ ET DE PRÉVENTION DES CAUSES D'INCENDIE

Des mesures significatives ont été prises dans la période récente pour lutter contre « l'habitat indigne » et améliorer la sécurité des occupants de bâtiments dégradés. On doit également considérer que les nouvelles règles imposant la production, lors des ventes d'immeubles à usage d'habitation, d'un état des installations anciennes de gaz et d'électricité constituent une avancée importante dans le domaine, jusqu'ici sans doute trop négligé, de la prévention des causes d'incendie domestique.

1. Les mesures contre l'insécurité liée à l'habitat dégradé

Comme l'ont bien montré les drames survenus à Paris lors de l'été 2005, les immeubles insalubres ou simplement vétustes sont les plus vulnérables au feu et ceux qui présentent, en cas d'incendie, les dangers les plus graves pour leurs occupants.

C'est pourquoi les mesures récemment prises pour compléter les textes permettant de lutter contre l'habitat indigne, pour contraindre les propriétaires à remettre en état les immeubles dégradés et prévenir la location de logements présentant des dangers pour leurs occupants constituent aussi des progrès importants en matière de prévention des incendies d'habitation.

On en donnera quatre exemples particulièrement significatifs.

• L'adoption, dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ^{4 ( * )} , d'une procédure nouvelle permettant au maire, en cas de carence des propriétaires, de prescrire la remise en état ou le remplacement des équipements communs des immeubles collectifs à usage principal d'habitation lorsque leur fonctionnement défectueux, ou leur défaut d'entretien, créent des risques sérieux pour la sécurité des occupants.

Le maire peut fixer un délai pour l'exécution des travaux, ordonner en cas d'urgence des mesures provisoires, et le cas échéant faire exécuter les travaux d'office aux frais des propriétaires (articles L.129-1 à L.129-7 du code de la construction et de l'habitation).

Le décret d'application de ce texte, publié le 13 décembre 2004 et codifié aux articles R.129-1 à R.129-3 CCH, détaille les « équipements communs » concernés, parmi lesquels sont notamment mentionnés les installations de ventilation et de désenfumage des circulations communes, les éclairages de sécurité, la sécurité des installations de chauffage et de production d'eau chaude, les réseaux d'alimentation en gaz et électricité, les systèmes de sécurité contre l'incendie et les installations de protection et de lutte contre l'incendie.

• L'ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux , prise en application de l'article 122 de la loi « cohésion sociale » ^{5 ( * )} , ratifiée et modifiée, notamment à l'initiative de votre commission, par la loi « ENL ^{6 ( * )} » : ce texte harmonise et renforce les régimes de police administrative dont disposent les pouvoirs publics pour lutter contre l'habitat insalubre ou « indigne », et prévoit aussi des mesures tendant à prévenir la sur-occupation des logements, à contraindre les propriétaires à des travaux de mise en sécurité et à faciliter, en cas de nécessité, l'hébergement et le relogement des occupants des immeubles dangereux.

• Le dispositif expérimental de déclaration de mise en location prévu par la loi ENL, qui donne la possibilité aux communes ou aux EPCI de plus de 50.000 habitants de contrôler toute nouvelle mise en location d'un logement inclus dans un immeuble de plus de 30 ans : ce dispositif, qui donnera lieu à un rapport d'évaluation, pourra être un instrument efficace, en particulier dans les centres-villes anciens des grandes agglomérations, pour éviter la mise ou le maintien sur le marché locatif de logements « indécents », qui présentent souvent, entre autres, des risques d'incendie.

• La disposition, également adoptée dans le cadre de la loi ENL, qui impose que les diagnostics sur le fonctionnement des marchés du logement prévus par les programmes locaux de l'habitat (article L. 302-1 CCH) incluent un repérage des situations d'habitat indigne et des copropriétés dégradées .

2. Le diagnostic des installations intérieures de gaz et d'électricité

La vétusté des réseaux d'alimentation en énergie, et notamment des installations électriques, est une cause importante d'incendies domestiques, comme l'a constaté un avis du Conseil national de la consommation rendu le 27 septembre 2005.

Cet avis soulignait ainsi que :

- sur 28 millions de logements en France, 7 millions sont dotés d'installations électriques présentant des risques, dont 2,3 millions d'installations particulièrement dangereuses ;

- 25 à 30 % des incendies pourraient être d'origine électrique, selon une estimation du Centre national de prévention et de protection.

Aussi est-il particulièrement positif que l'ordonnance n° 2005-872 du 13 juillet 2005 relative au logement et à la construction, ratifiée par la loi ENL, ait été complétée à l'initiative du Sénat pour prévoir, en cas de vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation, en sus de la réalisation d'un diagnostic de l'installation intérieure de gaz, un diagnostic de l'installation intérieure d'électricité, lorsque ces installations ont été réalisées depuis plus de 15 ans (articles L.134-6 et L.134-7 CCH).

Cette mesure, qui rejoint une proposition du rapport Pelletier-Doutreligne ^{7 ( * )} , ainsi qu'une préconisation de l'avis précité du Conseil national de la consommation, aura certainement des conséquences très bénéfiques en termes de mise en sécurité des logements anciens.

II. UNE PRÉVENTION INSUFFISANTE

Le nombre des interventions des services d'incendie et de secours au titre des feux d'habitation demeure relativement constant : 86.373 en 2002, 90.716 en 2003, 94.968 en 2004, 90.571 en 2005 ^{8 ( * )} .

Le nombre des sinistres incendie indemnisés au titre des contrats « multirisques habitation » a été en 2005 d'environ 235.000 et la fréquence de ces sinistres ne marque sur les dix dernières années qu'une légère tendance à la baisse ^{9 ( * )} .

Cette inquiétante stabilité démontre la nécessité de renforcer les actions de prévention et d'information du public et d'améliorer leur efficacité.

En outre, il convient de prendre en compte le coût humain particulièrement élevé des incendies se déclenchant la nuit, et il paraît effectivement utile, au vu des expériences étrangères, d'envisager d'imposer l'installation dans les logements de dispositifs d'alerte, qui semblent avoir fait la preuve de leur efficacité.

1. La promotion d'une « culture de la prévention »

Les incendies et les victimes d'incendies sont infiniment plus nombreux dans les habitations que dans les locaux industriels, artisanaux ou agricoles, ce qui peut paraître paradoxal.

En fait, cela révèle surtout que nos concitoyens sont beaucoup moins bien formés à la prévention des risques et aux conduites à tenir en cas d'accident dans leur vie quotidienne et familiale que dans leur vie professionnelle.

Il convient donc de renforcer et de coordonner les efforts consentis pour améliorer l'information sur les risques d'incendies domestiques et surtout sur le comportement à suivre lorsqu'un incendie éclate dans un bâtiment d'habitation. Jusqu'à présent, en effet, ces efforts n'ont pas produit d'effets significatifs et n'ont en tout cas pas réussi à diffuser une véritable « culture de la prévention » telle qu'on peut l'observer dans d'autres pays.

Divers moyens sont cependant mis en oeuvre.

• Des campagnes d'information à destination du grand public sont assez régulièrement organisées, à l'initiative notamment de l'Institut national de la prévention et de l'éducation pour la santé (INPES). L'une d'elles s'est déroulée pendant trois semaines au mois d'octobre dernier : elle faisait suite à des campagnes conçues sur le même modèle en 2002, 2003, 2004 et 2005. Elle associait des messages radiophoniques et la mise à disposition du public, dans les préfectures et dans les centres de secours, d'affichettes et d'un dépliant édité à un million d'exemplaires. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, son coût a été d'un million d'euros.

Comme celles qui l'ont précédée, cette campagne, à laquelle n'ont été associés ni les bailleurs, ni les associations de locataires, ne semble pas avoir eu un grand retentissement.

• Les services d'incendie et de secours et les organismes d'HLM développent des actions d'information de qualité. Les bailleurs sociaux, en particulier, procèdent à une information régulière de leurs locataires, en utilisant l'affichage dans les immeubles, les publications distribuées aux locataires, les dossiers remis aux nouveaux arrivants, la diffusion de supports spécifiques. Ces actions de proximité ont sans doute une certaine efficacité, mais ne suffisent pas à toucher le grand public, ni même à sensibiliser l'ensemble du public auquel elles s'adressent.

• Enfin beaucoup peut aussi être fait au plan local. Le meilleur exemple en est sans doute le dispositif mis en place par M. Louis Besson, maire de Chambéry, pour améliorer la sécurité dans le centre ancien de la ville, qui associait des campagnes de sensibilisation des habitants à leur protection personnelle, des mesures préventives au niveau des travaux de rénovation et des aménagements des immeubles et enfin l'édiction d'un arrêté :

- imposant l'installation dans chaque appartement d'un extincteur et d'un détecteur de fumée, ainsi que celle d'un système d'ouverture des bâtiments permettant en permanence l'accès des services de secours ;

- interdisant le stockage de matières combustibles dans les locaux ou annexes insuffisamment sécurisés.

Sans doute reste-t-il, mais votre rapporteur y reviendra dans la suite du présent rapport, à donner au niveau national une impulsion et à prévoir des moyens suffisants pour mettre en synergie et coordonner l'action de tous les partenaires dont dépend la mise en place d'une véritable politique de prévention.

2. L'installation de détecteurs de fumée dans les locaux d'habitation

Selon les constatations convergentes faites en France et à l'étranger, 70 % des incendies domestiques se produisent dans la journée, mais 70 % des pertes humaines sont causées par les incendies nocturnes, quand les occupants des logements, surpris dans leur sommeil, sont intoxiqués par les fumées avant même d'avoir décelé l'incendie, ou le décèlent trop tard pour pouvoir quitter à temps leur domicile.

Ce risque est d'autant plus élevé que l'évolution de l'aménagement intérieur des logements se traduit par la présence sans cesse accrue de mobilier et d'appareils électriques et électroniques comportant des matériaux dont la combustion dégage rapidement des fumées abondantes et très toxiques, ce qui abrège considérablement le temps disponible pour échapper à une intoxication mortelle.

Un institut de recherche américain, le National Institute for Science and Technology (NIST), a publié en juillet 2004 une étude démontrant que le délai au terme duquel un incendie domestique crée une situation « intenable » (fumée, élévation de température...) était passé de 15 minutes en 1975 à 3 minutes aujourd'hui.

Ces constatations mettent en relief l'intérêt de l'équipement des logements en détecteurs de fumée, qui s'est largement développé depuis une vingtaine d'années, en particulier dans les pays anglo-saxons et nordiques (Canada, États-Unis, Royaume-Uni, Suède, Norvège...) où le taux d'équipement des foyers s'échelonne aujourd'hui entre 82 et 98 %, à la seule exception de la Finlande (66 %).

Selon des statistiques américaines et canadiennes publiées entre 1995 et 1998, la présence de détecteurs diminuait de près de 50 % le nombre de décès, tandis que 75 % des décès se produisaient dans les 10 à 15 % de logements non encore équipés.

Au niveau européen, au Royaume-Uni, l'installation de détecteurs de fumée a été rendue obligatoire dans les nouveaux bâtiments en 1992, après une très longue campagne de sensibilisation qui avait déjà conduit à l'équipement de 75 % des ménages. Aujourd'hui ce taux d'équipement est de 82 %, le nombre de décès dus à des feux d'habitation a baissé de 40 % et continue de décroître régulièrement (de 428 à 262 entre 1995 et 2005).

En Allemagne, des réglementations vont entrer en application ou sont à l'étude au niveau des Länder, dans lesquels le taux d'équipement en détecteurs de fumée varie entre 5 et 35 % des logements. Une réglementation est également applicable aux Pays-Bas mais le taux d'équipement des ménages semble demeurer assez faible. En Espagne, comme en France, aucun texte n'impose encore l'installation de détecteurs de fumée, qui ne sont aujourd'hui présents que dans une très faible proportion des foyers.

En Belgique, des réglementations prises en 2004 et entrées en vigueur entre 2004 et 2006 dans les régions de Bruxelles-Capitale et de Wallonie obligent les propriétaires de logements à les équiper de détecteurs de fumée :

- en Wallonie, cette obligation s'impose depuis novembre 2004 à tous les logements en cours de construction et depuis le 1 ^er juillet 2006 aux logements existants. Dans les logements neufs, si plus de quatre détecteurs sont nécessaires, ils doivent fonctionner sur secteur (avec batterie de secours) ou être reliés à une centrale d'alarme. Seuls peuvent être installés des appareils normalisés.

- dans la région de Bruxelles-Capitale, tous les logements loués devaient être équipés avant le 1 ^er juillet 2005. Les détecteurs doivent être normalisés, ils peuvent fonctionner sur pile (d'une durée de plus de cinq ans) ou sur secteur avec une batterie de secours et doivent équiper chaque pièce située sur le trajet d'évacuation entre les chambres et la porte extérieure du logement.

III. LA PROPOSITION DE LOI ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Les expériences étrangères paraissent suffisamment probantes pour permettre de conclure à l'utilité de rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans les logements.

Votre commission a cependant considéré que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale ne semblait pas permettre d'appliquer dans les meilleures conditions une telle mesure, ni d'en assurer le suivi de façon satisfaisante.

Mais il convient, surtout, d'être conscient du fait que, comme le soulignait le rapport précité de MM. Pelletier et Doutreligne, il peut être « vain, sinon imprudent » de rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée si cette obligation n'est pas précédée, comme elle l'a été par exemple au Royaume-Uni, d'une « sensibilisation massive » des populations concernées.

A. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES AU DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le texte adopté par l'Assemblée nationale tend à rendre obligatoire l'installation de « détecteurs avertisseurs autonomes de fumée », ou DAAF, c'est-à-dire d'une catégorie bien précise d'appareils.

Il met en outre cette obligation à la charge des occupants des logements (propriétaires occupants, locataires ou occupants à titre gratuit). Il est prévu que cette obligation puisse « le cas échéant » incomber aux propriétaires, mais la définition de ces cas est renvoyée au décret d'application.

Pour votre commission, ces deux options pourraient limiter sérieusement l'efficacité du dispositif.

Elle vous proposera donc de le modifier :

- pour définir plus largement -comme le fait du reste l'intitulé de la proposition de loi- les appareils permettant de satisfaire à l'obligation édictée par le texte ;

- pour prévoir que cette obligation incombera dans tous les cas aux propriétaires.

1. Elargir la définition des dispositifs de détection

Le texte adopté par l'Assemblée nationale vise explicitement et exclusivement les « détecteurs avertisseurs autonomes de fumée », c'est-à-dire des appareils :

- dont l'alimentation est fournie par une pile ;

- qui possèdent une fonction d'alarme sonore intégrée.

A s'en tenir à cette définition, on exclurait donc d'autres types d'appareils ou d'installations :

- les détecteurs fonctionnant sur secteur (avec une alimentation de secours sur batterie), qui ont l'avantage de supprimer les problèmes liés à la nécessité du changement de la pile, soit au terme de sa durée de validité, soit en cas de déchargement accidentel ;

- les réseaux de détecteurs (fonctionnant sur secteur ou sur pile) qui ne comportent pas d'avertisseur sonore mais sont reliés par liaison radio ou filaire à une centrale d'alarme. Cette centrale peut elle-même être également reliée à un organisme de télésurveillance, qui s'assure, si le logement est occupé, que ses occupants ont bien été alertés par le signal sonore, ou qui prévient les secours s'il ne l'est pas. Un tel dispositif, généralement couplé à un dispositif d'alarme anti-intrusion, existerait dans 2 à 3 % des logements.

Les détecteurs alimentés sur secteur ou dépourvus d'avertisseur sonore intégré n'entrant pas dans le champ d'application de la proposition de loi, les personnes disposant de tels équipements se trouveraient donc, paradoxalement, « hors la loi » et pourraient être tenues, pour respecter l'obligation légale, de les remplacer ou de les compléter par des DAAF.

Il convient donc, pour votre commission, de rédiger en termes plus généraux l'obligation légale d'installation de détecteurs de fumée, sans faire référence à leur mode de fonctionnement, mais d'exiger en revanche, pour la sécurité des utilisateurs, que ces détecteurs soient normalisés.

Il ne paraît en effet pas concevable que le législateur impose l'utilisation d'une catégorie de matériel plutôt qu'une autre.

2. Mettre à la charge du propriétaire la responsabilité de l'installation de détecteurs de fumée

Votre commission considère que l'obligation d'équipement en détecteurs de fumée des locaux à usage d'habitation doit incomber à leurs propriétaires et non à leurs occupants. Cette solution lui paraît en effet imposée tant par la logique juridique que par un souci d'efficacité.

Un choix logique

L'installation de détecteurs de fumée concourt à la sécurité d'un bien immobilier, à sa conservation et, accessoirement, à sa valorisation. Il paraît donc normal, à ces divers titres, que la charge en revienne à son propriétaire.

Au surplus, ce choix a aussi le mérite de la clarté, tandis qu'il pourrait s'avérer délicat, comme l'impose le texte de l'Assemblée nationale, de distinguer, avec suffisamment de précision pour éviter toute incertitude juridique, entre les cas où l'obligation incomberait à l'occupant et ceux où elle serait à la charge du propriétaire.

Un choix qui va dans le sens de l'efficacité et d'une meilleure application de la réforme proposée

- Du point de vue de l'efficacité, la responsabilité du propriétaire offre davantage de garanties en ce qui concerne le choix des matériels et surtout leur installation et leur entretien.

Les bailleurs institutionnels publics ou privés ou les copropriétaires bailleurs, par l'intermédiaire de la copropriété, auront en effet plus de facilités pour choisir un matériel fiable et surtout assurer dans de bonnes conditions leur installation et leur entretien, qui doivent de préférence être confiés à des professionnels.

C'est particulièrement vrai pour l'entretien qui, contrairement à ce que l'on prétend, ne se limite pas au remplacement des piles -lequel peut d'ailleurs être espacé en recourant à des piles au lithium dont la durée de vie atteint ou dépasse cinq ans ^{10 ( * )} . Il faut également entretenir, au moins tous les deux ans, le dispositif de détection optique pour éviter toute dégradation de la sensibilité du détecteur, ce qui exige le démontage de l'appareil. Cet entretien, qui nécessite l'intervention d'entreprises spécialisées, est évidemment plus aisé à organiser au niveau d'un ensemble de logements qu'à celui de chaque utilisateur individuel.

- La responsabilité des propriétaires facilitera également la prise en compte de l'obligation de l'installation de détecteurs au niveau de la construction des logements, ou à l'occasion de leur rénovation.

Cela permettra de prévoir, à ce stade, les aménagements nécessaires, par exemple, à l'installation de détecteurs sur secteur ou à une mise en réseau filaire des appareils, ce qui peut favoriser le développement de dispositifs à la fois plus simples d'usage et plus performants.

Il est en revanche à craindre, si l'installation des détecteurs est à la charge des occupants des logements, que l'on en reste aux DAAF, qui ont certes l'avantage de pouvoir être installés rapidement, sans travaux importants et pour un coût relativement modique, dans tous les logements existants, mais qui n'en constituent pas moins une solution « minimale ».

- La compétence donnée aux propriétaires permettra enfin une application plus rapide de la loi et, surtout, rendra plus facile la collecte de données sur son application, en ce qui concerne tant l'installation que l'entretien des dispositifs de détection.

B. UN PRÉALABLE INDISPENSABLE : L'INFORMATION ET LA FORMATION DU PUBLIC

Dans son intervention lors du débat à l'Assemblée nationale sur la proposition de loi, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, avait fort bien résumé l'enjeu que représente la sensibilisation du public : « Personne ne peut contester que l'installation d'un avertisseur de fumée dans les logements est une avancée. Personne non plus n'a la naïveté de penser que cette mesure, sans être accompagnée d'un savoir-faire et d'une sensibilisation des publics concernés, serait efficace ».

L'information du public constitue en effet une condition nécessaire au succès de la mesure proposée : on peut même avancer que si cette condition n'était pas remplie, cette mesure pourrait présenter des dangers.

C'est pourquoi votre commission insiste pour que, avant l'entrée en vigueur du dispositif proposé, les actions -et les moyens- nécessaires à cette information soient mis en place sans délai. Elle vous proposera également de prévoir que le rapport qui doit être présenté au Parlement au terme de la première année d'application du texte permette aussi de rendre compte de ces actions et d'en dresser le bilan.

1. Les enjeux de l'information du public

L'installation de systèmes de détection des fumées ne suffira pas à elle seule à renforcer la sécurité incendie dans les immeubles à usage d'habitation.

Elle pourrait même avoir un effet contraire :

- la présence de détecteurs risque de donner un sentiment de fausse sécurité aux occupants qui pourraient, d'une part, être moins incités à éviter les « comportements à risques » et, d'autre part, ne pas porter une attention suffisante au bon fonctionnement du dispositif, attention qui sera nécessaire même s'ils n'ont pas la responsabilité de sa maintenance ;

- le déclenchement d'une alarme peut, si les personnes concernées ne sont pas informées de la conduite à tenir, créer une panique aux conséquences catastrophiques : le drame de l'Haÿ-les-Roses en septembre 1985 -le décès de 17 personnes qui avaient emprunté un escalier enfumé après le déclenchement d'une alarme dans les parties communes d'un immeuble- en a donné un exemple particulièrement tragique.

La détection précoce d'un incendie nocturne dans un logement offre certainement une chance importante de survie à ses occupants. Encore faut-il, pour profiter de cette chance, qu'ils sachent qu'il ne faut pas ouvrir les fenêtres, pénétrer dans la fumée pour tenter d'éteindre l'incendie ni sortir en laissant la porte ouverte, et qu'ils sachent aussi qu'il faut avoir suffisamment « répété » les gestes à accomplir pour ne pas céder à l'affolement et quitter les lieux à temps.

2. Les moyens à mettre en oeuvre

Sans doute objectera-t-on que nos concitoyens ne sont pas si mal informés que cela, que tous les enfants « savent » parfaitement qu'il ne faut pas jouer avec les allumettes, de même que leurs parents « savent » qu'une bougie peut enflammer un rideau, qu'il ne faut pas abuser des multiprises ni fumer au lit.

Mais chacun « savait » aussi qu'il fallait utiliser les ceintures de sécurité et ne pas commettre d'excès de vitesse : de nombreuses et spectaculaires campagnes d'information n'en n'ont pas moins été nécessaires pour commencer à faire évoluer les habitudes et les comportements.

Un effort d'ampleur comparable, associant les grands média, le système éducatif et tous les acteurs concernés, sera sans doute nécessaire pour vaincre l'indifférence au danger d'incendie domestique et développer les bonnes pratiques et les bons réflexes permettant de prévenir ces incendies ou d'en limiter les conséquences.

En ce qui concerne plus spécialement les détecteurs de fumée, dont chacun devra aussi apprendre le bon usage, les enquêtes récemment réalisées par les deux principales revues de consommateurs ^{11 ( * )} ont révélé les graves insuffisances de certains appareils disponibles sur le marché. Il peut donc être souhaitable d'informer aussi les particuliers des caractéristiques à exiger des détecteurs de fumée et de l'intérêt de préférer des modèles conformes aux normes françaises ou européennes.

A ce sujet, votre rapporteur souhaite également attirer l'attention sur le fait qu'il serait sans doute souhaitable que la certification NF des détecteurs destinés au marché résidentiel ne soit pas limitée, comme c'est actuellement le cas, aux appareils fonctionnant sur piles.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Intitulé et nouvelle division du chapitre IX du titre II du livre I du code de la construction et de l'habitation

I.- Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Pour tenir compte de l'insertion dans ce chapitre du code de la construction de l'habitation (CCH), prévue par l'article 2 de la proposition de loi, d'une division nouvelle regroupant les dispositions relatives à l'obligation d'installation de détecteurs de fumée dans les logements, cet article propose :

- de modifier l'intitulé du chapitre IX (« Sécurité des immeubles collectifs à usage principal d'habitation ») du titre II (« Sécurité et protection des immeubles ») du livre I (« Dispositions générales ») du CCH ;

- de créer dans ce chapitre une section 1 regroupant les sept articles (L.129-1 à L.129-7) qui le composent.

• Le paragraphe I de l'article propose d'intituler le chapitre « Sécurité des immeubles d'habitation ».

Si la suppression de l'adjectif « collectifs » se justifie par le fait que les dispositions relatives aux détecteurs de fumée ne concernent pas seulement l'habitat collectif mais également l'habitat individuel, il ne paraît en revanche pas souhaitable de ne plus faire référence aux immeubles « à usage principal d'habitation », d'une part, parce que cela ne serait pas cohérent avec la rédaction des articles L.129-1 à L.129-7 et, d'autre part, parce que les parties privatives d'immeubles collectifs ou les habitations individuelles auxquelles s'appliqueront les dispositions relatives aux détecteurs de fumée pourront également être « à usage mixte ».

• Le paragraphe II propose de regrouper les dispositions en vigueur du chapitre IX dans une section 1 intitulée « Dispositions générales pour la sécurité des occupants d'immeubles collectifs à usage d'habitation ».

Insérées dans le code de la construction et l'habitation par l'article 18 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville, les articles L.129-1 à L.129-7 CCH mettent en place une procédure permettant au maire de prescrire des travaux sur les équipements communs des immeubles collectifs à usage principal d'habitation lorsque ces équipements menacent la sécurité des habitants et, en tant que de besoin, d'exécuter d'office ces travaux aux frais des propriétaires.

L'intitulé proposé pour la division nouvelle regroupant ces dispositions n'a donc pas un rapport très étroit avec leur contenu et votre commission vous proposera en conséquence de le modifier.

II.- Position de la commission

En fonction des observations qui précèdent, votre commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article et ayant pour objet d'intituler :

- « Sécurité des immeubles à usage principal d'habitation » le chapitre IX du titre II du livre I du code de la construction et l'application ;

- et « Sécurité des équipements communs des immeubles collectifs à usage principal d'habitation » la nouvelle section 1 regroupant les dispositions de ce chapitre résultant de la loi du 1 ^er août 2003.

Article 2 - (Articles L.129-8 à L.129-10 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) Obligation d'installer des détecteurs de fumée dans les logements

I.- Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article prévoit l'insertion après l'article L.129-7 CCH d'une section 2 (nouvelle) ayant pour objet de définir l'obligation d'installer dans tous les logements des « détecteurs avertisseurs autonomes de fumée », et composée de trois articles nouveaux.

Intitulé de la section 2

Le texte adopté par l'Assemblée nationale propose d'intituler cette section « détecteurs avertisseurs autonomes de fumée ». Le choix de cet intitulé, outre qu'il correspond assez mal au contenu des dispositions proposées pour compléter le chapitre IX du titre II du livre I du code de la construction et de l'habitation, présente l'inconvénient de ne faire référence qu'à un type bien particulier de détecteurs de fumée, à savoir des appareils fonctionnant sur pile et incorporant un système d'avertisseur sonore, à l'exclusion de tous les autres.

Il paraît peu admissible que la loi restreigne ainsi, sans qu'aucun motif d'intérêt général le justifie, la liberté de choix des personnes assujetties à l'obligation d'installation de détecteurs de fumée, et leur interdise, paradoxalement, d'employer des matériels ou des dispositifs qui peuvent être considérés comme plus performants que les « détecteurs avertisseurs autonomes de fumée », ou DAAF.

Votre commission vous proposera donc de retenir pour l'intitulé de cette section une rédaction définissant la portée de l'obligation qu'elle prévoit en des termes plus respectueux de la liberté des personnes assujetties à cette obligation et permettant des choix techniques plus ouverts.

Article L. 129-8 (nouveau) CCH - Définition de la personne responsable de l'installation et de la maintenance des détecteurs de fumée

Cet article institue l'obligation d'installer dans chaque logement au moins un « détecteur avertisseur autonome de fumée », la responsabilité de cette installation, ainsi que celle de veiller à l'entretien et au fonctionnement de ces appareils, incombant en principe à l'occupant du logement ou, « le cas échéant », à son propriétaire.

Les dispositions proposées peuvent appeler les observations suivantes :

- ainsi qu'on l'a déjà souligné, la référence aux seuls DAAF ne paraît pas satisfaisante ;

- le terme de logement, qui se réfère aux dispositions de l'article R.111-1 CCH, relatif aux bâtiments d'habitation et définissant ces derniers comme abritant « un ou plusieurs logements », n'a pas de portée juridique précise et pourrait exclure des immeubles ou parties d'immeubles utilisés à des fins d'habitation sans être pour autant inclus dans les bâtiments visés à l'article précité du code de la construction et de l'habitation. Il paraît donc préférable de recourir à la notion plus générale de locaux à usage principal d'habitation, qui inclut tous les immeubles ou parties d'immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte ;

- le texte n'apporte aucune précision sur les cas dans lesquels l'obligation prévue incomberait au propriétaire du logement. Le rapport de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale indique cependant que pourraient être visées deux catégories de logement : les locations saisonnières et les logements destinés à l'occupation temporaire, cette dernière catégorie étant entendue comme recouvrant aussi bien « les maisons mobiles, caravanes et autres habitations légères de loisir » que les chambres d'hôtel et tous les dispositifs d'hébergement d'urgence. Quant à l'occupant, il pourrait être soit un propriétaire-occupant, soit un locataire, soit un occupant à titre gratuit ;

- comme il a déjà a été indiqué dans le présent rapport, il paraît à votre commission plus logique que la responsabilité de l'installation et la maintenance des détecteurs de fumée incombe aux propriétaires de locaux à usage d'habitation. Sans revenir sur les arguments de droit et de fait déjà exposés, on rappellera que cette solution a été retenue pour d'autres dispositifs de sécurité, même lorsqu'ils ne concernent pas nécessairement des équipements communs à plusieurs logements, par exemple pour l'entretien et la vérification des portes de garage ou l'installation des dispositifs de sécurisation des piscines privatives « à usage individuel ou collectif » (articles R.125-5 et L.128-2 CCH).

Article L.129-9 (nouveau) CCH - Déclaration d'installation des détecteurs de fumée

Cet article fait obligation à la personne -occupant ou propriétaire- tenue d'installer un ou des détecteurs de fumée dans des locaux d'habitation de déclarer cette installation à l'assureur avec lequel il a conclu un contrat d'assurance incendie.

Article L.129-10 (nouveau) CCH - Modalités d'application

Cet article prévoit que les modalités d'application des articles L.129-8 et L.129-9 CCH seront prévues par décret en Conseil d'Etat.

Ce décret devra définir :

- les cas dans lesquels l'obligation d'installation et d'entretien des détecteurs de fumée sera à la charge du propriétaire ;

- les caractéristiques du « détecteur avertisseur autonome de fumée » et les conditions de son installation, de son entretien et de son fonctionnement.

II.- Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de la section proposée par cet article pour compléter le chapitre IX du titre II du livre I du code de la construction et de l'habitation.

Bien qu'elle réponde aussi à des préoccupations de forme, cette nouvelle rédaction a principalement pour objet d'apporter, en fonction des observations qui précèdent, deux modifications de fond au texte adopté par l'Assemblée nationale :

- ne pas imposer l'installation d'un modèle unique de détecteurs de fumée;

- transférer aux propriétaires des locaux d'habitation les obligations relatives à l'installation et à la maintenance de détecteurs de fumée.

La rédaction proposée prévoit en outre de regrouper dans le même article du code de la construction et l'habitation les dispositions relatives à l'obligation d'installation de détecteurs de fumée et celles relatives à la notification de cette installation à l'assureur.

Elle précise enfin que les détecteurs installés devront être normalisés, afin de mieux garantir la sécurité des utilisateurs.

Article 3 - (Article L.122-9 [nouveau] du code des assurances) Minoration éventuelle des primes d'assurance incendie des assurés ayant satisfait à l'obligation d'installation de détecteurs de fumée

I.- Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a pour objet d'insérer dans le code des assurances un article nouveau prévoyant que les assureurs auront la faculté d'accorder une réduction des primes d'assurance incendie dues par les assurés dont il sera établi qu'ils se seront conformés aux obligations leur incombant en matière d'installation et d'entretien de détecteurs de fumée et qu'ils auront déclaré cette installation à l'assureur.

Il convient de relever que la portée normative de cette disposition est des plus réduites, étant donné qu'elle n'ouvre aucun droit à l'assuré ni n'impose aucune obligation à l'assureur.

On observera cependant qu'elle fait écho à une recommandation du rapport Pelletier-Doutreligne portant sur le recours à des mesures incitatives, consistant éventuellement en une réduction des primes d'assurance, pour favoriser l'installation de détecteurs de fumée dans les logements, ainsi qu'aux propos tenus lors du débat à l'Assemblée nationale par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, qui avait évoqué la possibilité de mener des concertations tendant à faire participer les assureurs au financement de l'installation de détecteurs de fumée dans les logements.

II.- Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 3 bis - (Article L.113-11 du code des assurances) Nullité des déchéances de garantie sanctionnant le non respect des obligations relatives à l'installation de détecteurs de fumée

I.- Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui résulte de l'adoption d'un amendement proposé par Mme Josiane Boyce, tend à compléter l'article L.113-11 du code des assurances par un alinéa interdisant aux compagnies d'assurance de se prévaloir d'un défaut d'installation, d'entretien ou de fonctionnement de détecteurs de fumée, ou de l'absence de déclaration d'installation de ces appareils, pour s'exonérer de leur obligation d'indemniser les dommages causés par un incendie dans les locaux où ces détecteurs devaient être installés.

II.- Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 4 - Entrée en vigueur

I.- Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article comporte deux alinéas :

• Le premier alinéa prévoit un délai maximal de cinq ans, à compter de la date de sa publication, avant l'entrée en vigueur de la loi, ou plus exactement des dispositions de ses articles 1 à 3 bis modifiant le code de la construction et de l'habitation et le code de l'assurance relatives à l'obligation d'installation de détecteurs de fumée dans les locaux à usage d'habitation. Les conditions de cette entrée en vigueur seront prévues par décret en Conseil d'Etat.

Ainsi que le précisait le rapport de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, le délai prévu pourra notamment permettre l'organisation de campagnes d'information.

• Le second alinéa prévoit la remise au Parlement, un an après l'entrée en vigueur de l'obligation d'installation de détecteurs de fumée dans les lieux d'habitation, d'un rapport analysant sa mise en oeuvre et évaluant son efficacité.

II.- Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

Cet amendement a pour objet d'en améliorer la forme et d'en préciser les termes, mais il comporte aussi une modification de fond.

Il précise en effet que le rapport prévu devra rendre compte des actions d'information du public qui auront été menées depuis la publication de la loi.

L'article 40 de la Constitution et la prohibition des injonctions au Gouvernement interdisent en effet à votre commission de vous proposer un amendement imposant l'organisation des campagnes d'information qui paraissent indispensable pour garantir l'efficacité du dispositif prévu par la proposition de loi.

En revanche, rien n'interdit au Parlement de demander au Gouvernement de lui rendre compte des mesures qu'il aura prises à cet effet.

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* *

Au bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements présentés, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation.

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* ¹ Ces statistiques sont incluses dans le rapport : « Statistiques des services d'incendie et de secours, bilan au 31 décembre 2005 », publié le 23 juin 2006 (disponible sur le site du ministère de l'intérieur : www.intérieur.gouv.fr).

* ² Rapport n° 2554 de M. Damien Meslot.

* ³ Décret n° 67-1063 du 15 octobre 1967 portant règlement d'administration publique pour la construction des IGH et leur protection contre les risques d'incendie et de panique, codifié aux articles R.122-1 à R.122-29 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁴ Loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 (article 18).

* ⁵ Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* ⁶ Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

* ⁷ « Propositions pour une meilleure sécurité des personnes dans leur habitat », rapport au ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement présenté par MM. Patrick Doutreligne, délégué général de la Fondation Abbé Pierre, et Philippe Pelletier, président de l'ANAH (octobre 2005).

* ⁸ Source : Direction de la défense et de la sécurité civiles, statistiques des services d'incendie et de secours.

* ⁹ En revanche, le coût moyen des sinistres incendies est en constante augmentation (il était en 2005 de près de 6.000 € et a augmenté en moyenne de 9,1 % par an depuis 2001).

* ¹⁰ Au prix toutefois d'un surcoût qui peut ne pas être négligeable : les catalogues proposés au public sur Internet, par exemple, prévoient des suppléments de prix de plus d'une dizaine d'euros par appareil pour la fourniture d'une pile au lithium. En outre, il est moins aisé de se procurer des piles au lithium que des piles alcalines : une étude du Centre de recherche et d'information des organisations de consommateurs belges (CRIOC) sur l'application de la réglementation « détecteurs de fumée » a relevé qu'en Belgique, les piles au lithium ne se vendaient pas dans le commerce de détail et que les utilisateurs devaient donc s'adresser à des grossistes ou les commander sur Internet.

* ¹¹ « 60 millions de consommateurs », n° 410, novembre 2006, et « Que choisir », n° 441, octobre 2006.