Projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FORMATION ET AU RECRUTEMENT DES MAGISTRATS

Dans sa rédaction initiale, le présent chapitre se bornait à renforcer les conditions de recrutement des magistrats issus des voies parallèles aux concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature, en généralisant le principe d'une formation probatoire préalable à l'entrée en fonction (articles premier, 2, 3 et 4).

L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a enrichi ces dispositions en augmentant le quota de postes susceptibles d'être pourvus par des voies parallèles de recrutement (articles premier B, premier bis et premier ter ) et en proposant une réforme plus ambitieuse de la formation des magistrats (articles premier A, premier C, premier D, premier E et 2 bis ).

En conséquence, les députés ont complété l'intitulé du présent chapitre limité à l'origine à la « formation des magistrats », par une référence au « recrutement ».

Article premier A (nouveau) (art. 14 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Soumission des magistrats à une obligation de formation continue

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à soumettre les magistrats judiciaires à une obligation de formation continue .

Depuis 1995, les magistrats judiciaires disposent d'un droit à la formation continue de cinq jours par an affirmé au deuxième alinéa de l'article 14 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ^{94 ( * )} .

Les magistrats issus des concours exceptionnels et complémentaires sont, par exception, astreints à une obligation de formation continue fixée respectivement à deux mois au cours des quatre premières années suivant la première nomination ^{95 ( * )} et trois mois répartis sur les six premières années postérieures à la première affectation (décret n° 2001-1099 du 22 novembre 2001). De même, les juges de proximité sont soumis à l'obligation de suivre une formation continue obligatoire d'une durée de dix jours pendant la période d'exercice des fonctions (sept ans) ^{96 ( * )} .

Le présent article modifie le deuxième alinéa de l'article 14 de l'ordonnance statutaire pour généraliser à l'ensemble des magistrats judiciaires l'obligation de suivre une formation continue.

La réforme proposée mérite d'être approuvée . Il paraît logique d'imposer une règle déjà applicable à d'autres acteurs de l'institution judiciaire comme les avocats depuis la loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ^{97 ( * )} .

Les modalités d'application de ce dispositif, de nature réglementaire, ne figurent pas dans le présent texte. Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que les grandes lignes du futur décret d'application n'avaient pas encore été arrêtées. Il serait à cet égard souhaitable, dans le souci d'une bonne administration de la justice, que le Gouvernement prévoie le caractère obligatoire de la formation continue après un changement de fonctions, comme le préconise la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature (proposition n° 4).

La mise en oeuvre de cette réforme ne pourra réussir qu'à deux conditions :

- que les chefs de cours d'appel intègrent cette contrainte dans la charge de travail des magistrats, notamment s'agissant de l'organisation des audiences. A défaut de disposer du temps nécessaire, les magistrats ne pourront en effet être en mesure de respecter cette exigence nouvelle. Avec le renforcement des effectifs des juridictions intervenu en application de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, ils devraient pouvoir respecter cette obligation nouvelle ;

- que le Gouvernement alloue les moyens nécessaires à l'ENM pour en financer le coût, ce qui implique, selon son directeur, une augmentation de 40 % de son budget de fonctionnement.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier A sans modification .

Article premier B (nouveau) (art. 18-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Augmentation du nombre maximal de postes d'auditeurs de justice pourvus par recrutement sur titre

Le présent article, inséré par les députés sur les propositions conjointes du rapporteur de leur commission des lois, M. Philippe Houillon et de M. André Vallini et les membres du groupe socialiste, avec l'avis favorable du Gouvernement, a pour objet d'augmenter le nombre maximal d'auditeurs de justice susceptibles d'être recrutés sur titre .

Sous réserve de remplir les conditions énoncées à l'article 16 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 ^{98 ( * )} , deux voies permettent d'intégrer l'ENM en qualité d'auditeur de justice.

Outre le recrutement sur concours qui constitue le principal mode d'accès à l'auditorat (article 17 de l'ordonnance statutaire précitée), le recrutement sur titre , institué en 1992 ^{99 ( * )} en application de l'article 18-1 de l'ordonnance statutaire précitée, complété par le décret n° 72-355 du 4 mai 1972 modifié, s'adresse aux :

- titulaires d'une maîtrise de droit ayant exercé pendant quatre années une activité dans le domaine juridique, économique ou social particulièrement qualifiante pour l'exercice des fonctions judiciaires ;

- docteurs en droit, par ailleurs titulaires d'un autre diplôme d'études supérieures ;

- allocataires d'enseignement et de recherche en droit ayant exercé cette fonction pendant trois ans après l'obtention de la maîtrise en droit et possédant un diplôme d'études supérieures dans une discipline juridique.

L'âge des candidats ne peut être inférieur à 27 ans ni supérieur à 40 ans au 1 ^er janvier de l'année au cours de laquelle le dossier est examiné par la commission d'avancement des magistrats (article 18-2 de l'ordonnance statutaire précitée). En outre, l'âge moyen des auditeurs recrutés sur titre en 2006 s'élève à 33 ans (contre 26 ans pour les auditeurs de justice).

Les cours d'appel du lieu de résidence des candidats sont chargées d'instruire les candidatures, lesquelles sont ensuite transmises au ministère de la justice, puis soumises à l'examen de la commission d'avancement prévue à l'article 34 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, composée de vingt membres représentant tous les grades de la hiérarchie judiciaire ^{100 ( * )} .

Les effectifs d'auditeurs recrutés sur titre ne peuvent dépasser le cinquième du nombre des auditeurs de justice ayant réussi l'un des trois concours d'entrée à l'ENM.

Une fois nommés par arrêté du garde des sceaux, sur avis conforme de la commission d'avancement, les candidats recrutés sur titre sont alors intégrés à la promotion des auditeurs de justice. La durée de la formation initiale -inférieure à ce qui prévaut pour les auditeurs recrutés par concours- s'élève à vingt-huit mois ^{101 ( * )} . Leur régime de stages et d'études au cours de la scolarité à l'ENM peut en outre être adapté, selon leur formation d'origine.

En valeur absolue, leur nombre -12 en 1997 contre 39 en 2005- a progressé ; de même, la proportion de ces effectifs par rapport à ceux des auditeurs de justice recrutés par concours a doublé (8 % en 1998 contre 16 % en 2005). Depuis 2000, leur nombre oscille entre 30 et 40. On note toutefois qu'à ce jour, le plafond légal des recrutements (un cinquième) n'a jamais été atteint.

Pour la période 2005-2006, la commission d'avancement a examiné 222 candidatures (contre 206 pour la période 2004-2005), principalement émanant de docteurs en droit et de titulaires d'une maîtrise de droit justifiant de quatre années d'expérience professionnelle en matière juridique, économique ou social.

Cette commission, dans son rapport d'activité 2005-2006, a indiqué n'avoir pas jugé suffisante la justification d'une seule activité en qualité d'assistant de justice, le temps passé par un assistant de justice pour la réalisation des travaux ne pouvant excéder 80 heures par mois dans la limite de 720 heures par an. Celle-ci a appelé l'attention des chefs des cours d'appel chargés d'instruire et d'évaluer les candidatures sur la nécessité de vérifier que les activités exercées antérieurement qualifient particulièrement le candidat.

44 avis favorables (contre 40 avis favorables en 2004-2005) ont été prononcés entre le 1 ^er juillet 2005 et le 30 juin 2006 ^{102 ( * )} .

Au sein de la promotion 2006, une grande majorité des auditeurs de justice intégrés sur titre possèdent un doctorat en droit (29 sur 39), 2 étant titulaires d'une maîtrise en droit, 7 d'un diplôme d'études approfondies de droit et 1 d'un DESS en droit des affaires. Ces auditeurs sont issus généralement de professions juridiques ou judiciaires. En prenant pour référence la dernière profession exercée avant d'intégrer l'ENM, on dénombre 10 assistants juridiques, 1 assistant de recherche, 2 attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER), 8 avocats, 3 avocats stagiaires, 5 chargés de cours ou d'enseignement, 1 chargé de mission sécurité et prévention de la délinquance, 3 enseignants ou formateurs vacataires, 2 greffiers en chef, 1 rapporteur à la commission des recours des réfugiés, 1 militaire et 2 personnes en recherche d'emploi.

Voies d'accès à l'auditorat

Année (Promotion)	Concours			Total Concours	Recrutement sur titre (auditeurs recrutés sur titre / auditeurs issus des concours)
	premier concours	deuxième concours	troisième concours
1997 (1998)	110	27	8	145	12 (8 %)
1998 (1999)	141	34	10	185	20 (11 %)
1999 (2000)	141	34	10	185	30 (16 %)
2000 (2001)	145	35	10	190	36 (19 %)
2001 (2002)	192	45	13	250	31 (12 %)
2002 (2003)	192	45	13	250	32 (13 %)
2003 (2004)	192	45	13	250	29 (12 %)
2004 (2005)	192	45	13	250	40 (16 %)
2005 (2006)	224	19	7	250	39 (16 %)

Source : Ministère de la justice

Afin d'élargir davantage le vivier de recrutement à l'auditorat à des personnes expérimentées, les députés ont accru le nombre d'auditeurs de justice susceptibles d'être recrutés sur titre en portant le plafond des recrutements d'un cinquième à un tiers et en modifiant la base de référence pour le calcul de ce plafond qui serait définie en fonction de « l'effectif total de la promotion de l'Ecole nationale de la magistrature » .

Cette mesure concrétise la proposition n° 67 de la commission d'enquête chargée de rechercher les causes de dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite d'Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement. Elle vise ainsi à « ouvrir la magistrature sur l'extérieur » ^{103 ( * )} , en rééquilibrant l'importance respective des différentes voies d'accès à l'auditorat au profit de candidats plus expérimentés justifiant d'une pratique professionnelle dans certains domaines (juridique, social ou économique).

Votre commission approuve pleinement le dispositif proposé par l'Assemblée nationale .

Les représentants de l'Union syndicale des magistrats se sont étonnés du relèvement du plafond des postes d'auditeurs susceptibles d'être recrutés sur titre, faisant valoir que le quota n'était jamais atteint, faute de candidats de qualité.

L'élargissement du recrutement sur titre devrait cependant pouvoir produire ses effets : le ministère de la justice estime qu'il existe une réelle marge de progression pour cette voie d'intégration à la magistrature appréhendée favorablement par la commission d'avancement dans la mesure où elle s'accompagne d'une scolarité à l'ENM.

Par ailleurs, la base de calcul utilisée pour fixer l'effectif maximal d'auditeurs de justice appelle une clarification . En effet, la référence « au tiers de l'effectif total de la promotion de l'ENM » est susceptible de donner lieu à des divergences d'interprétation : selon le ministère de la justice, les auditeurs issus des trois concours d'entrée à l'ENM et les auditeurs recrutés sur titre seraient visés alors que pour le directeur de l'ENM, cette notion est plus floue.

Ce dernier a en effet fait valoir qu'une telle rédaction pourrait être interprétée comme créant l'obligation de recruter un tiers d'auditeurs (alors qu'actuellement l'ordonnance statutaire fixe un plafond maximal), une telle solution ne lui paraissant pas envisageable compte tenu du nombre limité des candidatures. En outre, le dispositif adopté par les députés présente un inconvénient pratique : le plafond des recrutements sur titre autorisés ne pourrait être fixé qu' a posteriori , après l'intégration des auditeurs recrutés sur titre à la promotion. Dans un souci de lisibilité de la réforme proposée et de simplicité, votre commission vous propose un amendement pour conserver la mention actuelle relative au nombre d'auditeurs issus des trois concours d'entrée à l'ENM .

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier B ainsi modifié .

Article premier C (nouveau) (art. 19 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Stage obligatoire d'immersion au sein de la profession d'avocat pour les auditeurs de justice

Le présent article, inséré par les députés, propose de modifier l'article 19 de l'ordonnance statutaire pour soumettre les auditeurs de justice à l'obligation de suivre un stage de six mois en cabinet d'avocat ou auprès d'un barreau .

Actuellement , le déroulement de la formation, décidé par l'ENM, se décline en :

- périodes de scolarité commune d'une durée totale au moins égale à neuf mois ; cet enseignement aborde la méthodologie judiciaire, l'étude des principales fonctions de magistrat, des principaux domaines de l'activité judiciaire, la responsabilité et l'éthique de la magistrature ;

- stages individuels dans les juridictions (cours d'appel et tribunaux) complétés par des stages effectués auprès des partenaires de l'institution judiciaire (auxiliaires de justice, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse), des administrations, des organismes publics ou privés extérieurs à celle-ci ou dans des juridictions et organisations étrangères ou internationales . La durée précise de chaque stage, de nature réglementaire, est déterminée par l'ENM dans le cadre de la définition de son programme pédagogique ^{104 ( * )} .

Durant le stage juridictionnel, les auditeurs de justice accomplissent les actes judiciaires des fonctions du siège et du parquet. L'article 19 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 leur permet de participer sous la responsabilité des magistrats à l'activité juridictionnelle, sans pouvoir toutefois recevoir de délégation de signature. Ils peuvent ainsi assister le juge d'instruction, présenter oralement des réquisitions dans le cadre de l'exercice de l'action publique ou encore assister aux délibérés des juridictions civiles et pénales (tribunaux correctionnels et cours d'assises).

Ce même article 19 (dernier alinéa) mentionne la possibilité d'effectuer , durant la scolarité à l'ENM et à titre bénévole ^{105 ( * )} , un stage en qualité de collaborateur d'un avocat inscrit à un barreau . En 1992, l'allongement de la scolarité a été l'occasion d'instaurer ce stage d'une durée de huit semaines qui conclut la période de stage en juridiction . La loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques a permis aux auditeurs de justice, dans ce cadre, de plaider devant les tribunaux, sous le contrôle de leur maître de stage ^{106 ( * )} . L'ENM peut réduire la durée de ce stage, voire en dispenser certains auditeurs, par exemple lorsque ceux-ci ont exercé le métier d'avocat.

Le stage en qualité de collaborateur d'un avocat
accompli dans le cadre de la formation initiale

Les objectifs du stage « avocat »

La fonction de défense, ses obligations, ses contraintes occupent une place importante dans la formation des futurs magistrats. La durée du « stage avocat » doit permettre d'atteindre plusieurs objectifs : une appréhension des responsabilités de la défense, un enrichissement de la culture professionnelle par l'intégration des spécificités de la défense, une meilleure connaissance de la demande de justice et de sa mise en forme judiciaire et une information sur les différents modes d'exercice, les obligations déontologiques et les contraintes professionnelles des avocats.

Les méthodes

L'auditeur de justice appréhende le rôle de l'avocat à tous les stades de traitement d'un dossier , depuis la réception de la clientèle jusqu'à l'exécution de la décision. Intégré à la vie du cabinet, il doit en adopter le rythme de travail et les contraintes horaires. Les difficultés propres aux contacts avec la clientèle sont traitées individuellement par le maître de stage. L'auditeur de justice doit être associé aux premiers contacts avec le client. Il doit contribuer à la rédaction des pièces de procédure et conclusions, sous le contrôle de l'avocat. Enfin l'auditeur est sensibilisé au poids, dans la vie des cabinets d'avocats, des questions de gestion. La plaidoirie doit représenter une part importante des activités exercées.

Déontologie du stage avocat

Au cours du stage, les auditeurs de justice demeurent soumis à leurs obligations statutaires. Ils sont également tenus au respect des règles et usages du barreau. La participation de l'auditeur de justice à la vie de la juridiction impose une nécessaire vigilance pour prévenir toute confusion des rôles, l'auditeur devant scrupuleusement s'abstenir dès qu'il constate qu'il a eu connaissance d'une affaire ou d'un de ses aspects lors de son stage juridictionnel. Lié par le secret professionnel tout au long du stage avocat, il pourra être amené à se déporter lors de son stage de pré-affectation, en raison de faits portés à sa connaissance en cours du stage avocat. Une bonne connaissance de la déontologie de l'avocat doit permettre à l'auditeur de justice d'identifier les situations de difficultés et de les prendre en compte dans l'exercice des ses futures fonctions.

Référence : Programme pédagogique pour 2005 disponible sur le site internet de l'ENM

La commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau, soucieuse de favoriser l'émergence d'une culture judiciaire commune entre magistrats et avocats , a proposé d'allonger de deux à douze mois la durée du stage effectué en cabinet d'avocat par les auditeurs de justice et de distinguer plus nettement cette étape du stage en juridiction (proposition n° 64).

Le présent article modifie le dernier alinéa de l'article 19 de l'ordonnance statutaire, afin de concrétiser cette recommandation, sous réserve de certains aménagements .

La durée du stage d'immersion au sein de la profession d'avocat serait définie dans l'ordonnance statutaire . Initialement, le rapporteur de la commission des lois, M. Philippe Houillon avait proposé une durée de huit mois (au lieu de douze aux termes des travaux de la commission d'enquête), afin de ne pas allonger « au-delà du raisonnable la scolarité à l'ENM » ^{107 ( * )} .

Lors de débats à l'Assemblée nationale, le 14 décembre dernier, le garde des sceaux, M. Pascal Clément, soucieux de permettre aux magistrats de mieux s'imprégner de l'esprit de la défense, s'est déclaré favorable à cette démarche, jugeant toutefois excessive la durée du stage envisagée. Il a fait valoir que ce dispositif allongerait la scolarité et repousserait d'autant l'entrée des auditeurs de justice dans la vie active, au risque de détourner des candidats de la magistrature : « on ne peut concevoir six ans de préparation plus quatre ans d'école, stages compris » ^{108 ( * )} .

Sensible à ces observations, l'Assemblée nationale, sur la proposition du rapporteur de la commission des lois, a finalement retenu une durée de six mois .

Les députés ont en outre inscrit dans la loi organique le caractère obligatoire du « stage avocat » , prenant acte de la pratique, tout en le distinguant de la période de stage en juridiction.

Consacrant une pratique existante, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit une dérogation à ce principe au profit des auditeurs de justice recrutés sur titre , lesquels pourraient, en fonction de leur expérience professionnelle antérieure, être dispensés de cette obligation . Ce dispositif se borne à transcrire pour le stage avocat une règle générale par ailleurs affirmée à l'avant-dernier alinéa de l'article 18-2 de l'ordonnance statutaire et destinée à prendre en compte le profil particulier de ces auditeurs.

En outre, le champ du stage serait élargi , les auditeurs de justice pouvant exercer comme collaborateur d'un avocat inscrit à un barreau comme actuellement ainsi qu'auprès de l'un des 181 barreaux français .

Le directeur de l'ENM, M. Michel Dobkine, a indiqué à votre rapporteur qu'une refonte du séquençage de la formation initiale lui semblait nécessaire, estimant que, pour être efficace, cette réforme devra s'accompagner d'une redéfinition du contenu du stage et de son mode d'évaluation (lequel ne donne pas satisfaction actuellement).

L'innovation proposée par les députés mérite d'être approuvée . Toutes les personnes entendues par votre rapporteur ont souligné l'intérêt du « stage avocat », comme l'a souligné l'ENM dans son dernier rapport d'activité : « le stage d'avocat de plein exercice est désormais admis comme faisant naturellement partie du cursus de formation des magistrats : chacun a bien perçu l'intérêt de cette approche pratique des droits et devoirs de l'avocat, devant permettre au futur magistrat d'intégrer dans sa pratique les données déontologiques, les exigences que comporte le statut de défenseur et le respect dû à celui-ci. » ^{109 ( * )}

Les représentantes du Syndicat de la magistrature (SM) entendues ont mis en avant que l'allongement du stage avocat permettrait de modifier « la perception de l'acte de juger », souhaitant que celui-ci soit accompli au début de la scolarité. Défavorables à une telle extension par crainte qu'elle n'aboutisse à réduire la durée d'autres stages notamment en juridiction, les représentants de l'Union syndicale des magistrats (USM) au cours de leur audition ont exprimé un point de vue analogue au SM sur le moment au cours duquel ce stage doit intervenir. Les représentants du CSM au cours de leur audition ont pour leur part jugé plus opportun de le programmer à la fin de la formation initiale.

Un stage plus long permettra aux auditeurs de justice de participer pleinement à la vie des barreaux en intégrant les équipes de permanence (dans le cadre des commissions d'office par exemple) ou encore en participant aux missions au titre de l'aide juridictionnelle. Observer l'activité des cabinets d'avocat de manière approfondie apparaît nécessaire dans la mesure où celle-ci participe directement au fonctionnement de l'institution judiciaire.

Néanmoins, il paraît important d'éviter que l'allongement de ce stage ne conduise à retarder l'arrivée des futurs magistrats dans les juridictions. En outre, l'allongement de la scolarité globale n'est pas souhaité par le directeur de l'ENM qui a mis en avant l'impact financier substantiel d'une telle réforme pour l'ENM, la formation d'un auditeur de justice représentant un coût de 3.000 euros par mois.

Votre commission vous propose, par un amendement , de réduire d'un mois la durée du stage d'immersion en cabinet d'avocat retenue par les députés pour permettre de maintenir la durée actuelle de la formation initiale (trente et un mois).

Un stage de cinq mois n'aurait pas d'impact sur le temps global de la formation initiale, sous réserve d'un aménagement du programme pédagogique, à savoir la suppression du stage d'ouverture sur l'extérieur. En effet en 2002, la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice s'était interrogée sur la valeur ajoutée du stage extérieur de trois mois accompli en début de formation, jugé décevant par plusieurs auditeurs de justice ^{110 ( * )} . Il pourrait donc être affecté au stage avocat les trois mois libérés par le stage d'ouverture sur l'extérieur auxquels s'ajouteraient les deux mois actuels de stage, soit cinq mois au total.

En outre, votre commission vous propose un amendement de précision pour viser les seules dispositions de l'article 18-2 de l'ordonnance statutaire qui traitent des dérogations accordées aux auditeurs de justice recrutés sur titre en matière de stage (son avant-dernier alinéa) et non l'article 18-2 dans son ensemble, de plus large portée.

Par un amendement à l'article 11 du présent projet de loi organique, votre commission vous proposera de reporter l'entrée en vigueur de la présente réforme au 1 ^er janvier 2008. Il ne paraît en effet pas souhaitable d'appliquer aux trois promotions d'auditeurs ^{111 ( * )} qui ont déjà commencé leur formation initiale à l'ENM l'allongement de la durée du stage avocat.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier C ainsi modifié .

Article premier D (nouveau) (art. 21 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Contenu de l'avis du jury chargé du classement des auditeurs de justice aptes à l'exercice des fonctions judiciaires

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'élargir le contenu de l'avis du jury chargé de procéder au classement des auditeurs de justice déclarés aptes à exercer des fonctions judiciaires pour prendre acte de la pratique.

Le droit applicable

A l'issue de la phase généraliste de la formation initiale (vingt-cinq mois), les auditeurs de justice jugés aptes à la sortie de l'ENM à devenir magistrat de plein exercice sont classés par ordre de mérite , compte tenu de la note d'études ^{112 ( * )} , de la note de stage juridictionnel et de la note de l'examen final.

L'article 21 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 confie à un jury -nommé par arrêté du garde des sceaux sur proposition du conseil d'administration de l'ENM ^{113 ( * )} - le soin de procéder à ce classement , lequel est ensuite transmis au garde des sceaux et publié au journal officiel. La formation à l'ENM revêt un caractère probatoire dans le sens où, à ce stade, ce jury peut décider d'exclure de la formation initiale un auditeur ou lui imposer un redoublement.

Ce même article prévoit que le jury assortit la déclaration d'aptitude de chaque auditeur d'une recommandation sur les fonctions que celui-ci paraît le mieux à même d'exercer dans le cadre de son premier poste ^{114 ( * )} .

Au vu des notes d'études et de stage, le directeur de l'ENM adresse au jury de classement des propositions de recommandations, avant le déroulement des épreuves de l'examen final. Le jury délibère sur ces propositions au moment d'établir le classement des auditeurs de justice déclarés aptes à devenir magistrat.

Le décret du 4 mai 1972 relatif à l'ENM prévoit que les recommandations sont adressées au garde des sceaux, au directeur de l'école et à l'auditeur de justice ^{115 ( * )} (article 49). Les auditeurs de justice peuvent formuler des observations en réponse à une recommandation émise à leur encontre tant qu'ils n'ont pas fait connaître au garde des sceaux, ministre de la justice, le choix d'un poste. Ces observations sont adressées, par l'intermédiaire du directeur de l'école, au garde des sceaux.

Ces recommandations ainsi que les observations éventuelles des auditeurs sont transmises, par le garde des sceaux, au CSM appelé à se prononcer sur les propositions de nomination des auditeurs à leur premier poste (article 38, deuxième alinéa du décret n° 94-199 du 9 mars 1994).

Dans sa décision n° 93-336 DC du 27 janvier 1994, le Conseil constitutionnel a estimé que les recommandations du jury de classement « ne sauraient lier le Conseil supérieur de la magistrature à qui il appartient d'émettre en toute indépendance un avis sur la nomination des auditeurs de justice ». Ainsi, en mars 2002, le CSM a émis deux avis défavorables à l'égard de deux auditeurs qui avaient choisi un poste de juge des enfants alors que les recommandations écartaient les fonctions de juge d'instruction et de substitut ^{116 ( * )} .

Il n'en demeure pas moins que les recommandations du jury de classement des auditeurs de justice sont prises en compte par le CSM ^{117 ( * )} , sans pour autant que cela affecte son entière liberté d'appréciation. Comme il l'a expliqué dans son rapport annuel d'activité pour 2001, le Conseil confronte systématiquement les éléments d'évaluation contenus dans le dossier et les décisions ou recommandations du jury de classement, d'une part, au profil du poste choisi, d'autre part, à la question de savoir si la nomination envisagée est compatible avec l'intérêt du service public de la justice.

? La pratique

Les recommandations sont loin d'être systématiques. Exprimées uniquement en cas de difficulté , elles visent en effet à déconseiller le choix de certaines fonctions (souvent des fonctions spécialisées). Telle est la raison pour laquelle on en recense peu depuis l'entrée en vigueur de cette mesure (1996), leur nombre variant entre 1 et 5 selon les promotions ^{118 ( * )} .

Le CSM, s'appuyant sur le rapport du jury de classement de la promotion 1997, a souligné les limites de ce dispositif, « en définitive très difficile à utiliser. Il peut conduire à attribuer à un auditeur faisant l'objet de plusieurs recommandations un poste qui n'a pas été proposé à un auditeur mieux classé. Il a conduit le jury à recommander la nomination comme juge ou substitut placé de certains auditeurs à l'opposé du but recherché par les auteurs des textes qui les ont créés » ^{119 ( * )} .

Le CSM a en outre mis en avant le caractère limité du pouvoir de recommandation exclusivement destiné à exprimer des réserves sur l'aptitude à exercer certaines fonctions judiciaires. Ainsi, le plus récent rapport du jury de classement (mai 2006) souligne, pour la promotion d'auditeur de justice 2004, que « pour deux auditeurs, les restrictions ont porté sur les fonctions de juge d'instruction, de juge des enfants et de juge placé auprès du premier président. Pour les deux autres, elles ont été limitées aux fonctions de juge d'instruction et de juge placé ».

Consacrant en droit la pratique actuelle , le présent article complète le premier alinéa de l'article 21 de l'ordonnance statutaire pour prévoir la possibilité, pour le jury de classement, d'émettre, « le cas échéant, des réserves sur les fonctions pouvant être exercées par l'auditeur ».

La référence aux réserves pourra a contrario permettre au jury de formuler des observations positives sur un auditeur de justice, ce qui paraît plus conforme à la philosophie initiale de la réforme adoptée en 1994. En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 27 janvier 1994 précitée, avait relevé qu'il « appartient au jury, en tenant compte de critères objectifs résultant du déroulement de la scolarité, de faire des recommandations relatives aux diverses fonctions pour lesquelles l'auditeur lui paraît avoir pleine aptitude ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier D sans modification .

Article premier E (nouveau) (art. 21 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Versement de la recommandation et des réserves du jury de classement au dossier des magistrats

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit le versement des recommandations et réserves émises par le jury de classement au dossier des magistrats.

Actuellement, l'article 12-2 de l'ordonnance statutaire indique que le dossier d'un magistrat doit comporter toutes les pièces intéressant sa situation administrative, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Les pièces de l'état civil relatives au magistrat sont systématiquement jointes au dossier. Le décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 précise que les documents concernant l'évaluation de l'activité professionnelle du magistrat sont également versés au dossier.

Les recommandations , éventuellement assorties des observations de l'auditeur, sont transmises au CSM lorsqu'il est appelé à se prononcer sur les nominations des auditeurs à leur premier poste. Une fois l'avis émis, celles-ci sont ensuite versées aux dossiers des auditeurs de justice lesquels sont retournés à l'ENM. En revanche, elles ne peuvent être versées au dossier d'un magistrat (troisième alinéa de l'article 39 du décret du 9 mars 1994). Cette règle tire les conséquences d'une observation du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 27 janvier 1994 précitée, avait souligné la portée limitée du pouvoir conféré au jury de classement par le législateur, considérant que les recommandations « ne doivent être mentionnées qu'à l'occasion de la première affectation des intéressés ».

Afin de donner une force plus grande aux recommandations du jury de classement, le présent article propose d'en élargir la portée en prévoyant leur versement aux dossiers des magistrats . Ce versement interviendrait à l'occasion de la première affectation des auditeurs de justice. Il s'agit de permettre leur prise en compte par les autorités de nomination compétentes (garde des sceaux, CSM) pour les affectations d'un magistrat tout au long de sa carrière .

Ce dispositif qui concrétise une proposition de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature formulée en 2003 ^{120 ( * )} mérite d'être approuvé : il offre une garantie supplémentaire pour apprécier l'opportunité d'une nomination . Il est en effet important qu'avant de se prononcer sur la nomination d'un magistrat, les autorités compétentes disposent de toutes les informations utiles sur son parcours depuis son origine, afin d'éviter des erreurs d'appréciation préjudiciables au bon fonctionnement de la justice. Une telle exigence constitue un meilleur gage de l'efficacité de l'institution judiciaire.

Tout en regrettant que les organisations représentatives de magistrats n'aient pas été consultées sur la présente réforme, les représentantes du Syndicat de la magistrature ont souhaité que la recommandation puisse être retirée du dossier du magistrat à l'issue d'un délai raisonnable. Une telle condition ne paraît pas nécessaire, le dossier du magistrat étant susceptible d'évoluer et de contenir des éléments positifs de nature à contrebalancer la portée de réserves anciennes.

Dans un souci d'impartialité, il semble toutefois opportun d'améliorer le dispositif adopté par les députés pour permettre la prise en compte par les autorités de nomination du point de vue du magistrat en cause .

A cette fin, votre commission vous propose par amendement de compléter le présent article pour prévoir le versement au dossier des observations que les auditeurs de justice peuvent formuler en réponse aux recommandations émises à leur encontre .

Elle vous propose d'adopter l'article premier E ainsi modifié .

Article premier (art. 21-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Soumission des candidats issus des concours complémentaires à une formation initiale probatoire

Le présent article a pour objet de soumettre les candidats aux fonctions judiciaires recrutés par la voie des concours complémentaires à une formation initiale probatoire.

La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 ^{121 ( * )} a institué à titre permanent deux nouvelles voies de recrutement de magistrats par concours en insérant dans l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 un article 21-1. Ce dispositif a ouvert l'accès au second et au premier grade de la magistrature à des personnes justifiant d'une certaine expérience professionnelle antérieure dans le domaine juridique, administratif, économique et social les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires.

Les conditions de diplôme imposées aux candidats sont identiques à celles prévues pour les candidats au premier concours de l'ENM ^{122 ( * )} (deuxième alinéa). Selon le grade visé, l'âge requis des candidats varie (trente-cinq ans au moins s'agissant du second grade, et cinquante ans au moins pour le premier), de même que l'ancienneté professionnelle exigée (dix et quinze ans d'expérience qualifiante pour l'accès respectivement au second et au premier grade) (troisième à cinquième alinéas). Les candidats ne peuvent se présenter plus de trois fois à ces concours.

Le nombre de magistrats susceptibles d'être intégrés ne peut dépasser un plafond fixé, pour le second et le premier grade, respectivement à un cinquième de l'effectif total des recrutements intervenus au second grade au cours de l'année précédente et à un dixième du nombre total des nominations en avancement au premier grade prononcées au cours de l'année précédente (onzième à treizième alinéas).

Par exception, pour les années 2002 et 2003, le législateur avait fixé ce maximum à 125 postes, pour l'accès au second grade.

Le nombre de candidats admis par ces voies complémentaires, en régression depuis 2003, n'a jamais atteint les limites posées par le législateur.

En 2002, 73 postes du second grade (sur 125 autorisés) ont été pourvus par cette voie et 84 (sur 125 autorisés) en 2003. En 2004, 51 candidats pour 80 postes offerts ont réussi les concours dont 3 pour le premier grade. Le concours complémentaire organisé en 2005 n'a concerné que des postes du second grade, 30 candidats (sur 30 postes offerts) ayant été admis. Aucun concours n'a été ouvert en 2006.

La profession d'avocat est largement représentée au sein des candidats recrutés (14 sur 48 admis en 2004 ; 11 sur 30 admis en 2005).

Comme l'ont indiqué les représentants de l'association des magistrats issus des concours complémentaires et exceptionnels (AMICCE), la grande majorité des candidats recrutés par cette voie ont été affectés au renforcement des cours d'appel pour résorber les stocks d'affaires en instance dans le cadre des contrats d'objectifs conclus avec le ministère de la justice.

Les candidats admis suivent, préalablement à leur entrée en fonction, une formation de six mois organisée par l'ENM comprenant une formation théorique à l'ENM d'une durée d'un mois et des stages pratiques en juridiction d'une durée de cinq mois et qui ne donnent lieu à aucune évaluation. Comme l'a souligné l'ENM dans son rapport administratif et financier pour 2003, « outre les enseignements généraux consacrés aux pratiques du procès équitable, au statut et à la responsabilité des magistrats, à l'organisation et au fonctionnement du tribunal de grande instance, les stagiaires ont bénéficié d'une formation les préparant à l'ensemble de la fonction qu'ils allaient exercer à compter du mois de mars 2004 » ^{123 ( * )} .

Pendant cette période de formation, les futurs magistrats sont rémunérés (sixième alinéa de l'article 21-1 de l'ordonnance statutaire, complété par le décret n° 2001-1099 du 22 novembre 2001 ^{124 ( * )} ).

Préalablement à toute activité, les candidats sont soumis à l'obligation de prêter serment devant la cour d'appel et de jurer de « conserver le secret des actes du parquet, des juridictions d'instruction et de jugement » dont ils pourraient avoir connaissance au cours de leur stage (septième alinéa de l'article 21-1 de l'ordonnance statutaire).

Aucun contrôle de leur aptitude professionnelle n'est prévu par la loi organique, la réussite aux concours complémentaires garantissant ainsi aux candidats d'être intégrés dans la magistrature. A l'issue de cette période de formation, ils sont nommés dans leur fonction dans les formes définies par l'ordonnance statutaire aux emplois pour lesquels ils ont été recrutés (huitième alinéa), après avis conforme du CSM s'agissant du poste au siège, après avis simple du CSM pour un poste au parquet. Aucun avis défavorable n'a à ce jour été émis par le CSM à une proposition de nomination d'un candidat issu d'un concours complémentaire.

Le présent article concrétise une des propositions de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature formulées en novembre 2003 , qui avait prôné un aménagement des modalités de recrutement en vue « d'une meilleure appréciation des garanties éthiques des candidats à la magistrature » ^{125 ( * )} .

Le 1° du présent article réécrit le sixième alinéa de l'article 21-1 de l'ordonnance statutaire pour soumettre les candidats admis aux concours complémentaires, à l'instar des auditeurs de justice recrutés par la voie des trois concours d'entrée à l'ENM, à une formation probatoire.

Il maintient le principe d'une formation rémunérée, organisée par l'ENM et comprenant un stage en juridiction effectué selon les modalités prévues pour les auditeurs de justice fixées à l'article 19 de l'ordonnance statutaire ^{126 ( * )} .

Le renvoi qui figure actuellement au premier alinéa de l'article 20 de l'ordonnance statutaire relatif à la soumission des auditeurs de justice au secret professionnel, redondant avec les obligations qui découlent du serment que prêtent les candidats issus des concours complémentaires, en application du septième alinéa de l'article 21-1 de la même ordonnance, ne serait pas repris.

Le contenu de la formation initiale comprenant une période de formation théorique à l'ENM et une période de stage resterait semblable au schéma actuel.

Les députés ont modifié ce dispositif par deux amendements, pour en améliorer la rédaction.

Le 2° du présent article , s'inspirant des dispositions en vigueur pour les magistrats recrutés par la voie de l'intégration directe (article 25-3 de l'ordonnance statutaire) ^{127 ( * )} , décrit la procédure qui découle du caractère probatoire conféré à la formation initiale des candidats issus des concours complémentaires .

Il prévoit que le bilan de la formation probatoire de chaque candidat sélectionné par la voie des concours complémentaires est dressé par le directeur de l'ENM qui établit, à cet effet, un rapport qu'il adresse au jury chargé d'établir le classement des auditeurs de justice déclarés aptes à exercer les fonctions judiciaires. Le directeur de l'ENM pourra se fonder sur le rapport de stage du magistrat délégué à la formation et les appréciations des maîtres de conférences de l'ENM pour motiver le sens de l'avis qu'il rend sur chaque candidat.

Il est proposé de confier au jury de classement des auditeurs de justice le soin de décider de l'aptitude du candidat à exercer les fonctions judiciaires . En l'absence d'examen final imposé aux candidats recrutés par voie complémentaire, le jury devrait, avant de rendre sa décision, s'entretenir avec le candidat. Ainsi, le CSM ne pourrait plus être saisi de propositions de nomination de candidats n'ayant pas été mis en situation de juger comme tel est le cas actuellement.

Les députés, sur la proposition de leur commission des lois, ont adopté ce dispositif sous réserve d'une amélioration de pure forme.

Le 3° du présent article introduit une nouveauté en soumettant les candidats issus des concours complémentaires déclarés aptes à exercer les fonctions judiciaires à l'obligation de suivre une formation complémentaire , jusqu'à leur nomination.

Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que cette formation devrait prendre la forme d'un stage de pré-affectation dans la fonction choisie par le candidat à l'issue des épreuves du concours et être effectué avant la prise de fonctions. Cette phase de formation devrait ainsi constituer le pendant de la phase spécialisée de la formation initiale dispensée aux auditeurs de justice.

L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois, a apporté à ces dispositions une correction de pure forme.

Votre commission vous soumet un amendement pour préciser que les candidats sont déclarés aptes « à exercer les fonctions judiciaires ».

Les représentants de l'AMICCE se sont inquiétés des conséquences de l'instauration d'un stage probatoire, mettant en avant le risque qu'une telle mesure dissuade des candidats, surtout ceux issus du secteur privé. Ils ont fait valoir la sélectivité des épreuves des concours, notamment s'agissant de l'accès au premier grade et ont souligné, dans l'hypothèse d'une soumission à un stage probatoire, la nécessité que l'évaluation du stage en juridiction soit effectuée par plusieurs magistrats pour éviter un certain arbitraire. Ils se sont en revanche félicités de la mise en place d'une formation complémentaire postérieure à la nomination.

L'exercice des fonctions juridictionnelles présente de telles spécificités qu'il paraît toutefois difficile d'envisager que certains candidats échappent à la mise à l'épreuve de la réalité judiciaire et ne puissent être évalués sur leur réelle capacité à juger.

L'ouverture du corps de la magistrature, pour être effective, exige que les voies de recrutement parallèles soient suffisamment attractives pour susciter des candidatures du haut niveau. A cet égard, il est impératif que le Gouvernement respecte l'engagement pris il y a cinq ans dans le cadre de la réforme statutaire de juin 2001 d'ouvrir aux magistrats recrutés par concours complémentaires la possibilité de racheter leurs droits à pension au titre des activités exercées antérieurement à leur entrée dans le corps judiciaire. Cette réforme est très attendue des intéressés, comme l'ont souligné les représentants de l'AMICCE.

Sous réserve de cette observation et de l'amendement précédemment présenté, votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .

Articles premier bis et premier ter (nouveaux) (art. 25 et 25-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Augmentation du nombre maximal de recrutements au titre de l'intégration directe dans le corps judiciaire

Ces articles, insérés par l'Assemblée nationale, ont pour objet d'accroître la proportion du nombre de magistrats susceptibles d'être recrutés par la voie de l'intégration directe.

Actuellement, les personnes justifiant d'une ancienneté d'exercice professionnel -de sept ans au minimum- les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires peuvent accéder aux trois grades de la magistrature par une voie parallèle aux concours d'entrée à l'ENM.

Ce dispositif, ancien pour les magistrats intégrés directement aux fonctions hors hiérarchie ^{128 ( * )} , a été élargi aux grades inférieurs en 1992 ^{129 ( * )} .

Les conditions d'intégration directe dans le corps judiciaire diffèrent en fonction des grades auxquels il est possible d'accéder.

Conditions prévues pour l'intégration directe dans le corps judiciaire

Conditions	Accès au second grade (art. 22 de l'ordonnance statutaire)	Accès au premier grade (art. 23 de l'ordonnance statutaire)	Accès à la hors hiérarchie (art. 40 de l'ordonnance statutaire)
Conditions communes	Etre de nationalité française, être de bonne moralité, jouir de ses droits civiques, être en position militaire régulière et apte physiquement
Conditions d'âge	Etre âgés de trente cinq ans au moins	-	-
Conditions de diplômes et/ou justification d'une expérience professionnelle	- Etre titulaire d'une maîtrise et avoir exercé pendant sept ans une activité professionnelle particulièrement qualifiante ou avoir occupé pendant la même période un emploi dans la fonction publique au sein de la catégorie A ; - justifier de sept années de services effectifs en qualité de greffier en chef ou de conseil de prud'hommes	- Etre titulaire d'une maîtrise et avoir exercé pendant dix-sept ans une activité professionnelle particulièrement qualifiante ; - justifier de sept années de services effectifs en qualité de greffier de chef ou de conseil de prud'hommes, sous certaines conditions de grade et d'emploi que l'expérience qualifie particulièrement	- Etre conseiller d'Etat ; - être magistrat judiciaire détaché dans un emploi de directeur ou de chef de service du ministère de la justice ou de directeur de l'ENM et justifier de cinq ans d'ancienneté dans ces fonctions ; - être maître des requêtes au Conseil d'Etat et justifier de dix ans d'ancienneté dans cette fonction ; - être professeur des Facultés de droit et avoir enseigné dix ans en cette qualité ou en qualité d'agrégé ; - être avocat au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation, membre ou ancien membre du conseil de l'ordre et justifier de vingt années d'exercice professionnel ; - être avocat inscrit à un barreau français et justifier de vingt-cinq années d'exercice de cet professionnel

Source : Ordonnance statutaire du 22 décembre 1958

Le législateur a soumis l'intégration directe des magistrats aux second et premier grades à un contrôle rigoureux en :

- exigeant, préalablement à la nomination aux fonctions judiciaires, l'avis conforme de la commission d'avancement prévue à l'article 34 de l'ordonnance statutaire, le directeur de l'ENM et le président du jury des concours d'entrée à l'école assistant avec voix consultative aux délibérations de la commission (premier alinéa de l'article 25-2 de l'ordonnance statutaire) ^{130 ( * )} ;

- plafonnant le nombre d'intégrations directes qui ne peuvent dépasser -pour l'accès au second grade- un cinquième de la totalité des recrutements au second grade de l'année civile précédente (article 25 de l'ordonnance statutaire) et -pour l'accès au premier grade-, le quinzième des promotions à ce grade intervenues l'année civile précédente (article 25-1 de l'ordonnance statutaire). La loi n'a pas fixé de limites pour l'intégration directe aux fonctions hors hiérarchie.

Cette limite maximale n'est jamais atteinte, les recrutements intervenus depuis 2000 se situant entre 19 en 2003 et 31 en 2004.

Les recrutements de magistrats
par la voie de l'intégration directe intervenus depuis 2000

	Intégration directe au second grade	Intégration directe au premier grade	Intégration directe aux fonctions hors hiérarchie	Total
2000	26	-	1	27
2001	22	2	1	25
2002	25	2	-	27
2003	16	3	-	19
2004	27	3	1	31
2005	20	5	2	27
2006	14	8	2	24

Source : Ministère de la justice

Les articles premier bis et premier ter modifient respectivement les articles 25 (accès au second grade) et 25-1 (accès au premier grade) de l'ordonnance statutaire pour assouplir les conditions de recrutement par la voie de l'intégration directe. Il est proposé d'accroître le nombre maximal de postes de magistrats susceptibles d'être pourvus :

- les nominations au second grade de la magistrature pouvant être prononcées dans la limite du quart des recrutements à ce grade de l'année civile précédente ;

- l'intégration directe au premier grade de la magistrature pouvant intervenir dans la limite d'un dixième des promotions à ce grade de l'année civile précédente.

Les intégrations directes dans la magistrature prononcées entre le 1 ^er juillet 2005 et le 30 juin 2006 démontrent l'intérêt de ce dispositif qui permet d'ouvrir le corps de la magistrature à des personnes expérimentées dans le domaine du droit et d'origine professionnelle variée. Ainsi, la commission d'avancement a émis des avis favorables à l'égard de 4 avocats, 2 cadres du secteur privé, 2 greffiers en chef, 3 officiers publics ministériels, 1 avoué de cour d'appel, 1 fonctionnaire territorial, 1 conseiller en service extraordinaire ^{131 ( * )} .

Les avocats sont majoritairement représentés au sein des magistrats recrutés à ce titre (plus de la moitié des candidats admis en 2005, un peu moins de la moitié en 2004), ce qui démontre l'intérêt de cette voie d'accès qui constitue une passerelle entre ces deux professions propice à leur enrichissement réciproque et au développement d'une culture commune du droit.

Comme l'avait souligné votre commission en 2002 dans le cadre de ses travaux sur l'évolution des métiers de la justice, cette voie d'accès apporte au corps de la magistrature une « respiration précieuse  et permet un élargissement de ses bases de recrutement ». Il avait été également souligné que les avantages de ce mode de recrutement faisaient l'objet d'un consensus de la part de l'ensemble des magistrats entendus par cette mission ^{132 ( * )} .

L'initiative des députés mérite donc d'être approuvée.

Votre commission des lois vous propose d'adopter les articles premier bis et premier ter sans modification .

Article 2 (art. 25-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Généralisation de l'obligation de suivre une formation probatoire à tous les candidats admis à l'intégration directe dans le corps judiciaire

Le présent article propose de généraliser à tous les candidats admis à l'intégration directe dans le corps judiciaire, aux deux premiers grades, l'obligation de suivre une formation probatoire préalablement à leur nomination en qualité de magistrat.

Actuellement, le droit en vigueur prévoit un processus de sélection des candidats rigoureux au cours duquel, selon leur profil, ceux-ci peuvent être soumis à l'obligation de suivre une formation probatoire.

Les mêmes règles s'imposent indépendamment du grade (second ou premier) auquel postule le candidat.

Les candidatures sont déposées au parquet général de la cour d'appel du lieu de résidence des personnes intéressées qui les instruit, puis les transmet au ministère de la justice, lequel les soumet enfin à l'examen de la commission d'avancement.

Avant de se prononcer sur leur nomination, cette commission peut imposer aux candidats l'obligation de suivre une formation probatoire. Cette possibilité prévue par l'article 25-2 de l'ordonnance statutaire (troisième alinéa) est destinée à prendre en compte la diversité de l'origine des candidats, lesquels peuvent être plus ou moins rompus au fonctionnement de l'institution judiciaire.

Le premier alinéa de l'article 25-3 de cette même ordonnance, après avoir rappelé le principe d'une telle faculté pour la commission d'avancement, précise que la formation probatoire prend la forme d'un stage probatoire en juridiction organisé par l'ENM , selon les modalités applicables aux auditeurs de justice définies à l'article 19 de la même ordonnance. Le directeur de l'ENM décide, en tenant compte des préférences exprimées par le candidat, de la date et du lieu de ce stage dont la durée ne peut excéder six mois ^{133 ( * )} . En pratique, sa durée s'établit toujours à six mois. Le candidat admis au stage probatoire est astreint au secret professionnel et prête un serment analogue à celui prévu pour les candidats issus des concours complémentaires ^{134 ( * )} (quatrième alinéa de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire).

Le bilan du stage établi par le directeur de l'ENM comprend le rapport de synthèse du magistrat délégué à la formation de la cour d'appel dans le ressort de laquelle le stage s'est déroulé, rédigé sur la base des appréciations portées par les maîtres de stage et le directeur de centre de stage, auquel le directeur de l'école joint son avis motivé. Ce bilan est remis au jury chargé du classement des auditeurs de justice dans le délai d'un mois suivant la date de fin de stage (troisième alinéa de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire).

Après un entretien avec le candidat, le jury de classement transmet à la commission d'avancement son avis sur l'aptitude de celui-ci à exercer les fonctions judiciaires, accompagné du bilan du stage.

Aux termes de ce processus, la commission d'avancement décide ou non de nommer l'intéressé dans le corps judiciaire.

La faculté de soumettre les candidats à une obligation de suivre une formation probatoire est devenue le principe, la dispense de stage probatoire l'exception . Au demeurant, la commission d'avancement sanctionne les candidats qui ne donnent pas satisfaction, ayant plusieurs fois opposé un refus à des nominations de candidats au vu du bilan du stage probatoire (9 avis de rejet sur 38 candidats soumis à un stage probatoire en 2004 ; 4 avis de rejet sur 27 candidats soumis à un tel stage en 2005).

Prenant acte de la pratique, le présent article propose d'inverser la règle en généralisant à l'ensemble des candidats à l'intégration directe l'obligation de suivre une formation probatoire , sous réserve d'une exception strictement encadrée .

Le 1° de cet article réécrit l'alinéa premier de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire pour poser ce principe. Comme actuellement, la formation probatoire serait organisée par l'ENM. Le texte prévoit que cette formation comporte « notamment » un stage juridictionnel selon les modalités prévues pour les auditeurs de justice ^{135 ( * )} , comme aujourd'hui, laissant entendre qu'elle peut également prendre une autre forme.

Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que le stage probatoire en juridiction est actuellement précédé d'une semaine d'enseignements à l'ENM à Bordeaux, au cours de laquelle sont abordés la déontologie, les principes de la procédure et le fonctionnement d'une juridiction, ainsi que l'apprentissage de la technique de rédaction des jugements et de la tenue d'une audience. Ainsi, la nouvelle rédaction est destinée à tenir compte de cette réalité.

Les députés, sur la proposition de leur commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, ont modifié le texte initial pour préciser que ce dispositif s'applique aux candidats « à une intégration directe au titre des articles 22 et 23 », « s'ils sont admis » dans le souci de distinguer clairement l'étape de l'admission des candidats de celle de leur nomination en qualité de magistrat.

Outre un amendement tendant à supprimer l'adverbe « notamment » inutile et sans portée juridique véritable, votre commission vous soumet un amendement pour préciser quelle autorité est compétente pour décider d'admettre les candidats à l'intégration directe à suivre une formation probatoire. Le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale est en effet muet sur ce point. Il vous est proposé de confier cette prérogative à la commission d'avancement qui paraît la mieux placée pour apprécier la valeur des candidatures, compte tenu de ses attributions actuelles en matière d'intégration directe.

Les modalités actuelles d'évaluation du stage probatoire seraient maintenues.

Le 2° du présent article insère, après le premier alinéa, un alinéa pour prévoir la possibilité pour la commission d'avancement, à titre exceptionnel et au vu de l'expérience professionnelle du candidat , de le dispenser de suivre la formation probatoire . Cette dérogation se justifie par le souci d'éviter d'imposer une procédure trop lourde de nature à décourager les candidats les plus expérimentés de postuler aux fonctions judiciaires.

Les 3°, 4° et 5° du présent article opèrent des coordinations respectivement dans le deuxième alinéa de l'article 25-3 (secret professionnel et prestation de serment) pour tenir compte de la généralisation de l'obligation de suivre la formation probatoire à tous les candidats à l'intégration directe et de la définition du contenu de cette formation qui n'est plus réductible à un stage en juridiction mais comporte également une période de formation théorique à l'ENM.

Votre commission vous propose un amendement rédactionnel au 5° du présent article.

En outre, dans le souci de renforcer l'impartialité de la procédure d'instruction des candidatures, votre commission vous propose un amendement pour rendre obligatoire la motivation des avis défavorables de la commission d'avancement à l'intégration directe dans le corps judiciaire d'un candidat dont la formation probatoire n'a pas été satisfaisante . Cette exigence supplémentaire permettra de comprendre le sens des avis rendus et de garantir la cohérence des critères d'admission utilisés.

Elle vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis (nouveau) (art. 26 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Interdiction de choisir un premier poste ayant fait l'objet de réserves de la part du jury de classement des auditeurs de justice

Cet article, inséré par les députés, prévoit d'interdire aux auditeurs de justice de choisir un premier poste ayant fait l'objet de réserves du jury chargé d'établir le classement des auditeurs de justice jugés aptes à exercer les fonctions judiciaires.

Actuellement , les conditions dans lesquelles interviennent les nominations des auditeurs de justice à leur premier poste sont les suivantes :

- les auditeurs de justice choisissent, suivant leur rang de classement, leur première affectation sur une liste proposée par la direction des services judiciaires du ministère de la justice. Une fois leur choix arrêté, ils font connaître au garde des sceaux le poste auquel ils souhaitent être nommés (deuxième alinéa de l'article 26 de l'ordonnance statutaire). En l'absence de choix, l'auditeur fait d'office l'objet d'une proposition de nomination et, en cas de refus de cette proposition, il est considéré comme démissionnaire (troisième alinéa de l'article 26 de l'ordonnance statutaire) ;

- au vu des choix exprimés par les auditeurs, le garde des sceaux saisit pour avis la formation compétente du CSM (quatrième alinéa de l'article 26 de la même ordonnance). En cas d'avis défavorable sur la nomination d'un auditeur à un emploi du siège, une nouvelle proposition de nomination est à nouveau soumise pour avis au CSM, après consultation de l'intéressé. Pour les nominations à un emploi du parquet, le garde des sceaux peut passer outre l'avis du CSM ou lui soumettre une nouvelle proposition, après consultation de l'intéressé (cinquième alinéa de l'article 26 de la même ordonnance) ;

- une fois l'avis du CSM rendu, les auditeurs de justice sont nommés à un poste du second grade de la hiérarchie judiciaire par décret du Président de la République sur proposition du garde des sceaux.

A aucun moment l'auditeur n'est lié par les recommandations du jury de classement qui n'ont pour lui qu'une valeur de conseil.

En 2002, votre commission avait regretté, dans le cadre des travaux de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, que « l'adéquation du profil et des aptitudes des auditeurs de justice à leur première affectation ne constitue pas un élément déterminant ». Deux raisons expliquent cette situation :

- la première résulte de l'absence d'implication du ministère de la justice dans l'élaboration de la liste des postes proposés qui n'est pas établie selon les compétences des auditeurs mais essentiellement en fonction des postes non pourvus dans le cadre des mutations de magistrats ;

- la seconde tient aux critères qui guident le choix des postes par les auditeurs de justice, le plus souvent déterminé par des considérations géographiques ^{136 ( * )} .

Il n'en demeure pas moins que le CSM se montre particulièrement attentif aux premières nominations dans le corps judiciaire, comme il l'indique dans son rapport annuel d'activité pour 2000 qui signale un cas dans lequel la formation compétente pour les magistrats du siège « s'est opposée à la nomination d'un auditeur de justice à un poste choisi conformément à la recommandation du jury de classement mais ne correspondant pas en réalité à ses aptitudes actuelles. La Chancellerie ayant proposé, ensuite, à cet auditeur, qui l'a accepté, un poste conforme au profil défini par le Conseil, sa nomination a pu intervenir en temps utile » ^{137 ( * )} . L'intervention du CSM apparaît donc essentielle.

Les conditions d'attribution des postes offerts à la sortie de l'ENM sont déterminantes : d'une part, un magistrat est susceptible d'être fortement influencé par sa première affectation, d'autre part, le fonctionnement de l'institution judiciaire pâtit nécessairement d'un magistrat nommé à contre-emploi. Il paraît donc nécessaire de garantir que l'aptitude pour l'exercice de certaines fonctions soit davantage prise en compte dans le choix d'une première affectation exprimé par les auditeurs de justice.

Tel est d'ailleurs le sens de l'une des préconisations de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature en 2003 selon laquelle, « l'avis du jury de classement portant des réserves quant à l'aptitude de l'auditeur de justice à exercer certaines fonctions doit lier la direction des services judiciaires ».

Le présent article, dans la continuité des articles premier D et premier E tendant à renforcer la portée du pouvoir de recommandation du jury de classement, concrétise cette réforme.

Il exclut la possibilité pour les auditeurs de justice de choisir comme première affectation une fonction visée par des réserves exprimées par le jury de classement .

L'évolution proposée se borne à prendre acte de la pratique. En effet, le ministère de la justice a indiqué qu'au cours des cinq dernières années, les auditeurs de justice avaient toujours exprimé des choix de postes respectant les recommandations du jury.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 bis sans modification .

Article additionnel après l'article 2 bis (art. 13-3 et 35 de l'ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Composition de la commission d'avancement - Composition du collège électoral des magistrats membres de cette commission

Par un amendement tendant à insérer un article additionnel , votre commission vous propose de modifier la composition de la commission d'avancement et celle du collège électoral des magistrats membres de cette commission, afin de tenir compte de l'évolution de la structure du corps judiciaire intervenue depuis la réforme statutaire du 25 juin 2001.

Instituée par l'article 34 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, la commission d'avancement, commune aux magistrats du siège et du parquet, est investie de plusieurs missions. Elle émet tout d'abord des avis sur le recrutement des magistrats par les voies parallèles (recrutement sur titre en qualité d'auditeur de justice, intégration directe dans la magistrature, détachement judiciaire, fonctions judiciaires à titre temporaire...). Elle statue également sur les contestations de l'évaluation de l'activité professionnelle des magistrats. Enfin, elle adresse et arrête le tableau d'avancement des magistrats, ensuite communiqué à chacune des formations du CSM avant d'être signé par le Président de la République.

Selon l'article 35 de l'ordonnance statutaire, cette commission comprend, outre le premier président de la Cour de cassation, président et le procureur général près cette cour :

- un représentant de l'inspection générale des services judiciaires (1°) ;

- deux magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation (2°) ;

- deux premiers présidents et deux procureurs généraux de cour d'appel (3°).

Est également prévue la présence de dix magistrats du corps judiciaire , trois du premier grade et sept du second grade , élus par un collège de magistrats (4°). Ce collège ne peut aujourd'hui comprendre des magistrats classés hors hiérarchie.

La répartition entre premier et second grade au sein de la commission d'avancement ne reflète plus la structure du corps judiciaire . En effet, la loi organique du 25 juin 2001 a modifié les conditions d'ancienneté pour l'inscription au tableau d'avancement, afin de permettre un accès plus large et plus rapide au premier grade ^{138 ( * )} , le pourcentage de magistrats du premier grade devant passer de 37 % à 62 %, celui des magistrats du second grade de 58 % à 28 %.

Le « repyramidage » des emplois est aujourd'hui quasiment achevé puisque, comme l'a indiqué le ministère de la justice à votre rapporteur, le corps judiciaire compte 54 % de premier grade et 36 % de second grade.

Aussi convient-il de faire évoluer la composition de la commission d'avancement et d' inverser le nombre de représentants du second grade et du premier grade en son sein , en réécrivant le 4° de l'article 35 de l'ordonnance statutaire.

Par ailleurs, comme l'a expliqué à votre rapporteur le premier président de la Cour de cassation, M. Guy Canivet, en sa qualité de président de la commission d'avancement, la modification proposée présente un autre intérêt : en s'ouvrant davantage à des magistrats plus expérimentés et moins imprégnés par la scolarité à l'ENM, la commission d'avancement devrait se montrer plus favorable à la diversification du recrutement , ce qui répond à l'objectif d'une plus grande ouverture de la magistrature poursuivi par le présent projet de loi organique.

De la même façon, il apparaît aujourd'hui nécessaire d'ouvrir aux magistrats placés hors hiérarchie le collège appelé à élire les dix magistrats du corps judiciaire membres de la commission d'avancement en modifiant l'article 13-3 de l'ordonnance statutaire. En effet, la réforme de 2001 a eu pour effet d'augmenter significativement le nombre d'emplois hors hiérarchie, qui représentent désormais 10 % du corps, contre 5 % en 2001.

Certains proposent même d'aller plus loin. Ainsi le Syndicat de la magistrature, entendu par votre rapporteur, a-t-il proposé que l'examen des candidatures aux voies de recrutements latérales soit confié au CSM, à l'exemple du recrutement des juges de proximité, et non à la commission d'avancement.

Tel est l'objet du présent article additionnel que votre commission vous propose d' adopter .

Article 3 (art. 41-12 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de magistrat à titre temporaire à une formation probatoire

Le présent article propose de soumettre les candidats retenus pour l'exercice des fonctions à titre temporaire à une formation probatoire préalable à leur nomination.

Le recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire, voie originale d'accès à la magistrature , a été institué en 1995 ^{139 ( * )} pour permettre l'exercice de certaines fonctions judiciaires par des magistrats non professionnels, afin de rapprocher la justice du citoyen. Ce renforcement des effectifs des juridictions a été décidé pour réduire les délais de jugement.

Les magistrats exerçant à titre temporaire, un statut particulier

Le statut des magistrats exerçant à titre temporaire est défini au chapitre V quater de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 sous lequel figurent 7 articles (41-10 à 41-16).

L'intégration -temporaire- à ces fonctions est ouverte aux candidats âgés de moins de soixante-cinq ans révolus justifiant de sept années d'expérience professionnelle les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires. Les critères d'accès à ce recrutement sont ceux prévus pour l'intégration directe au second grade de la hiérarchie judiciaire ^{140 ( * )} . Sont également expressément mentionnés les membres ou anciens membres des professions libérales juridiques ou judiciaires soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé justifiant d'au moins sept ans d'exercice professionnel (article 41-10 de l'ordonnance statutaire).

Leur activité est limitée : affectés dans un tribunal d'instance, ils ne peuvent effectuer plus du quart des services de cette juridiction, lorsqu'ils sont nommés en qualité d'assesseur dans les formations collégiales, ces formations ne pouvant comprendre plus d'un assesseur choisi parmi ces derniers (article 41-11 de l'ordonnance statutaire).

Une particularité notable du statut des magistrats recrutés à titre temporaire réside dans la possibilité d'exercer concomitamment à leurs fonctions judiciaires une autre activité professionnelle, sous réserve de leur compatibilité, ce qui permet véritablement d'ouvrir la magistrature à la société civile. Cependant, ces magistrats ne peuvent exercer concomitamment aucune activité d'agent public, à l'exception de celle de professeur et de maître de conférences des universités (article 41-14 de l'ordonnance statutaire).

Fixées à l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire, les conditions de leur nomination obéissent à des règles particulières :

- les magistrats concernés ne peuvent exercer leur activité judiciaire au-delà d'une période non renouvelable de sept ans (premier alinéa) ;

- les candidatures sont soumises au double agrément de l'assemblée des magistrats du siège des cours d'appel puis de la commission d'avancement (deuxième alinéa) ; déposées auprès des chefs de cour d'appel chargés de leur instruction, elles sont transmises à l'assemblée générale des magistrats du siège assorties de l'avis motivé des chefs de cour, cette assemblée décide si la candidature doit être proposée au garde des sceaux. En cas de décision favorable, le garde des sceaux saisit la commission d'avancement ^{141 ( * )} . La commission d'avancement procède alors à l'examen des candidatures, sur la base du dossier de candidature. Si elle donne un avis conforme, le candidat, à l'instar d'un magistrat du siège, est nommé dans ses fonctions, après avis conforme du CSM, par le Président de la République (premier alinéa de l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire).

- la procédure dite de transparence prévue à l'article 27-1 de l'ordonnance statutaire ^{142 ( * )} ne s'applique pas.

Préalablement à leur installation, les magistrats exerçant à titre temporaire sont soumis à l'obligation de suivre une formation organisée par l'ENM comportant un stage en juridiction effectué selon les modalités prévues pour les auditeurs de justice à l'article 19 de l'ordonnance statutaire (troisième alinéa de l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire). La durée de cette formation, qui ne peut excéder six mois, est décidée par la commission d'avancement. En pratique, elle peut s'étendre sur une période de 40 à 90 jours et comprend également une période de formation théorique à l'ENM.

La loi organique du 19 janvier 1995 précitée avait institué un stage probatoire d'une durée de 40 à 60 jours préalable à l'avis de la commission d'avancement sur la nomination de ces magistrats. La loi organique du 24 février 1998 ^{143 ( * )} , sur la proposition du rapporteur de ce texte au Sénat, M. Pierre Fauchon ^{144 ( * )} , a supprimé le caractère probatoire de cette formation, jugé « décourageant et vexatoire » à l'encontre de personnes aux compétences professionnelles confirmées et rigoureusement sélectionnées.

Avant de suivre la formation obligatoire, les magistrats prêtent le serment applicable aux magistrats prévu à l'article 6 de l'ordonnance statutaire (avant-dernier alinéa de l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire).

Le faible nombre de magistrats exerçant à titre temporaire recrutés à ce jour -13 ^{145 ( * )} - atteste d'un succès très modéré contraire à l'intention du législateur.

La procédure de sélection des candidatures, lourde, constitue un premier obstacle pour les candidats qui ne sont pas sélectionnés en grand nombre.

En outre, le ministère de la justice n'a pas donné une grande publicité à ce dispositif qui demeure largement ignoré.

Le présent article , afin de sécuriser l'ensemble des modes de recrutement au corps judiciaire, propose de rétablir le caractère probatoire de la formation préalablement imposée aux candidats à l'exercice des fonctions judiciaires à titre temporaire . Le recrutement comprendrait deux étapes : une sélection préalable qui donne le droit de suivre la formation probatoire et une sélection définitive à l'issue de cette formation. Ce dispositif serait assorti d'une exception notable au bénéfice des candidats les plus expérimentés , ce qui apporte une souplesse au regard du dispositif tel qu'il avait été conçu en 1995.

Le présent article réécrit l'article 41-12 de l'ordonnance statutaire pour :

- confier à la commission d'avancement le soin d'arrêter la liste des candidats admis à l'exercice des fonctions judiciaires à titre temporaire parmi ceux proposés par les assemblées générales des magistrats du siège des cours d'appel (premier alinéa) ;

- maintenir les règles relatives à la durée d'exercice des fonctions -sept ans- et à la forme de la nomination, sous réserve de l'ajout d'une mention pour préciser que la nomination intervient après une période de formation probatoire ; le texte renvoie à l'article 21-1 de l'ordonnance statutaire, dans sa rédaction issue de l'article premier du présent projet de loi organique qui précise les modalités de cette formation (stage en juridiction, principe d'une rémunération pendant la formation) (deuxième alinéa) ;

- prévoir -par un renvoi au deuxième alinéa de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire, dans sa rédaction issue de l'article 2 du présent projet de loi organique applicable aux candidats à l'intégration directe au corps judiciaire- la possibilité pour la commission d'avancement de dispenser de stage probatoire les candidats les plus expérimentés (troisième alinéa) ;

- soumettre les candidats qui suivent la formation probatoire à l'obligation de prêter serment afin de garder le secret de tous les actes juridictionnels dont ils pourraient avoir connaissance au cours de leur formation, en particulier de leur stage ; là encore, le texte opère un renvoi aux dispositions applicables aux candidats à l'intégration directe qui figurent au troisième alinéa de l'article 25-3, dans sa rédaction issue de l'article 2 du présent projet de loi organique (troisième alinéa) ; l'obligation de prêter le serment applicable aux magistrats judiciaires imposée aux magistrats exerçant à titre temporaire et reprise à l'avant-dernier alinéa de l'article 41-12 dans la rédaction issue du présent article ne s'appliquerait pas aux candidats avant leur nomination et serait ajoutée pour permettre le respect du secret professionnel par les candidats soumis à une formation probatoire ;

- confier au directeur de l'ENM le soin d'établir sous la forme d'un rapport le bilan de la formation probatoire de chaque candidat et de transmettre ce document à la commission d'avancement (quatrième alinéa) ; ce dispositif s'inspire de celui retenu par le projet de loi organique pour les candidats issus des concours complémentaires (article premier) et pour les candidats admis à l'intégration directe (article 2) ; l'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a apporté une précision au texte initial qui se bornait à viser « la commission » pour désigner « la commission prévue à l'article 34 » (de l'ordonnance statutaire), à savoir la commission d'avancement ;

- conserver le principe actuel d'une nomination des magistrats exerçant à titre temporaire subordonnée à l'avis conforme de la commission d'avancement et la dérogation prévue s'agissant de la procédure de transparence définie à l'article 27-1 de l'ordonnance statutaire (cinquième alinéa);

- maintenir le renvoi à un décret en Conseil d'Etat des conditions d'application de ce dispositif, sous réserve de coordinations destinées à tenir compte du rétablissement du caractère probatoire de la formation ; à cet égard, il n'est plus fait référence au « stagiaire » mais aux « candidats mentionnés au présent article » ; la référence au « stage » serait remplacée par une référence plus générale à la formation pour viser le stage mais également la formation théorique dispensée à l'ENM (dernier alinéa).

Le dispositif proposé paraît équilibré car il permet de garantir la rigueur des recrutements de candidats à des fonctions judiciaires temporaires, moyennant une certaine souplesse offerte par la dérogation prévue pour les plus expérimentés. Il mérite donc d'être approuvé.

Afin d'améliorer l'économie du présent article, votre commission vous propose trois amendements pour :

- simplifier la procédure de sélection , trop complexe , des candidats aux fonctions judiciaires temporaires prévue au premier alinéa du texte proposé pour l'article 41-12 en supprimant l'agrément prévu de l'assemblée générale des magistrats du siège des cours d'appel ; le garde des sceaux a mis en avant au cours de la séance publique à l'Assemblée nationale la pénurie des candidats aux recrutements parallèles, un tel contexte milite en faveur d'un allégement du processus de sélection, afin de rendre le recrutement des magistrats à titre temporaire plus attractif ; l'examen des candidatures par la seule commission d'avancement qui s'attache traditionnellement à vérifier les conditions de moralité et le sérieux des candidats paraît offrir des garanties suffisantes quant à la rigueur du recrutement ; tel est d'ailleurs le cas s'agissant des recrutements par la voie de l'intégration directe et ce système ne semble pas faire l'objet de critiques ;

- remplacer une référence erronée au troisième alinéa du texte proposé pour l'article 41-12 relative aux « magistrats » exerçant à titre temporaire alors que la dispense de formation probatoire et l'obligation de prêter serment avant de suivre cette formation s'appliquent aux « candidats admis par la commission d'avancement » lesquels ne sont pas encore nommés magistrats ;

- prévoir la motivation des avis défavorables rendus par la commission d'avancement lorsque le candidat à l'exercice temporaire des fonctions n'a pas accompli la formation probatoire dans des conditions satisfaisantes (cinquième alinéa du texte proposé pour l'article 41-12). Il s'agit de garantir l'impartialité et la transparence de la procédure de recrutement et d'assurer la cohérence des critères retenus pour les admissions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (art. 41-19 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de juge de proximité à une formation probatoire

Cet article vise à généraliser à l'ensemble des candidats aux fonctions de juge de proximité l'obligation de suivre une formation probatoire préalable avant toute nomination en cette qualité.

La loi organique du 26 février 2003 ^{146 ( * )} a complété l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 par un chapitre V quinquies (articles 41-17 à 41-24), afin d'instituer des juges de proximité compétents pour juger les petits litiges de la vie quotidienne ^{147 ( * )} .

Nommés pour une durée de sept ans non renouvelable , les juges de proximité qui exercent leur activité judiciaire à titre temporaire sont soumis au statut de la magistrature (article 41-19 de l'ordonnance statutaire). A l'instar des magistrats exerçant à titre temporaire, ceux-ci peuvent cumuler l'exercice des fonctions judiciaires avec une autre activité professionnelle, sous réserve de leur compatibilité, à l'exclusion de celle d'agent public ^{148 ( * )} .

Ces fonctions sont accessibles à des candidats justifiant d'une certaine expérience professionnelle qualifiante au regard de l'activité juridictionnelle, à l'instar des règles de recrutement applicables aux magistrats exerçant à titre temporaire desquelles elles s'inspirent (article 41-17 de l'ordonnance statutaire).

Les juges de proximité peuvent ainsi être recrutés parmi les anciens magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif, les anciens fonctionnaires de catégorie A et B des services judiciaires, les conciliateurs de justice ayant exercé leurs fonctions pendant au moins cinq ans, les auxiliaires de justice soumis à un statut réglementé, honoraires ou en activité, à condition d'exercer dans un autre ressort que celui dans lequel ils sont affectés et les personnes justifiant d'une expérience juridique suffisante (soit 25 ans d'activité dans des fonctions d'encadrement ou de responsabilité, soit 4 ans d'activité à condition d'être titulaire d'un diplôme d'études supérieures égal à quatre années après le baccalauréat).

Après instruction des candidatures qui lui sont adressées, le garde des sceaux saisit la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du siège des projets de nomination.

La procédure de nomination des juges de proximité diffère selon que le CSM décide ou non de soumettre les candidats retenus à une formation probatoire (article 41-19) :

- les candidats soumis à la formation probatoire suivent celle-ci avant d'être nommés dans leurs fonctions (troisième alinéa). Le directeur de l'ENM établit un bilan du stage en juridiction sous la forme d'un rapport remis au Conseil supérieur de la magistrature et au garde des sceaux dans lequel il joint un avis motivé sur l'aptitude du candidat à remplir ses fonctions juridictionnelles (quatrième alinéa). Ce n'est donc qu'après que le candidat a été formé et évalué que le CSM rend son avis ;

- les candidats non soumis à une formation probatoire suivent leur formation après leur nomination dans leur fonction de juge de proximité (par décret du Président de la République), conformément à l'avis favorable émis par le CSM (sixième alinéa).

La formation initiale préalable à l'entrée en fonction des futurs juges de proximité ^{149 ( * )} se décompose en deux temps :

- une formation théorique dispensée à tous les candidats ; organisée par l'ENM sur cinq jours consécutifs qui comprend des enseignements portant sur la déontologie, les principes du procès équitable et le fonctionnement d'une juridiction, ainsi que l'apprentissage de la technique de rédaction des jugements et de la tenue d'une audience. Cette formation est effectuée sous la forme de conférences, d'ateliers et d'analyses de cas pratiques. A l'issue de cette formation, une attestation de présence est versée au dossier ;

- une formation pratique accomplie sous la forme d'un stage obligatoire en juridiction qui varie selon le profil des candidats (troisième et sixième alinéas de l'article 41-19 de l'ordonnance statutaire). Elle s'élève à seize jours sur huit semaines pour les candidats non soumis à la formation probatoire et à vingt-quatre jours sur douze semaines pour ceux qui y sont soumis. Dans ce dernier cas, ce stage fait l'objet d'une évaluation fondée sur l'appréciation donnée par les juges d'instance maîtres de stage et les autres magistrats ayant accueilli les candidats. Le lieu de stage en juridiction est choisi par l'ENM dans le ressort de la cour d'appel ou dans celui de la cour d'appel limitrophe dont relève la juridiction d'affectation du futur juge de proximité. Son contenu s'inspire de ce qui existe pour les auditeurs de justice, les futurs juges de proximité pouvant participer pleinement à l'activité juridictionnelle sous la responsabilité des magistrats. Les obligations imposées aux candidats à l'intégration directe soumis à un stage probatoire sont applicables aux candidats aux fonctions de juge de proximité (respect du secret professionnel et obligation de prêter serment au début du stage).

Un groupe de travail chargé de faire le point sur la mise en oeuvre de la réforme de proximité a rendu ses conclusions en novembre 2005 (rapport Charvet), démontrant que les juridictions de proximité s'installaient progressivement dans le paysage judiciaire .

Comme l'a relevé notre collègue, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits alloués à la justice judiciaire et à l'accès au droit par la loi de finances pour 2007 au nom de votre commission ^{150 ( * )} :

- la loi d'orientation et de programmation pour la justice de septembre 2002 s'était assigné l'objectif ambitieux de recruter 3.300 juges de proximité en cinq ans. Le ministère de la justice a révisé ses prévisions à la baisse évaluant finalement à 1.000 les effectifs nécessaires. Au 15 octobre dernier, on dénombrait 570 juges de proximité en fonction dans 325 juridictions de proximité ;

- les hommes, âgés en moyenne de 61 ans, représentent plus de 50 % des juges de proximité, tandis que les femmes exerçant ces fonctions sont plus jeunes (50 ans). Les professions libérales juridiques et judiciaires réglementées (44 %) et les titulaires d'un diplôme équivalant à quatre années après le baccalauréat justifiant de quatre années d'expérience professionnelle (39 %) sont majoritaires.

Le CSM a évolué dans sa politique de recrutement en :

- retenant un nombre croissant de candidats possédant une expérience professionnelle dans le domaine judiciaire ou d'un niveau de qualification juridique particulièrement élevé. Cette pratique a conduit, depuis 2005, à une surreprésentation des professions libérales juridiques et judiciaires au détriment d'autres profils ;

- augmentant la proportion de candidats soumis à un stage probatoire par le CSM : minoritaire au départ (38 % de stages probatoires prononcés lors de la réunion du CSM sur la première promotion de juges de proximité en juillet 2003), elle est devenue majoritaire passant de 45  % lors de la réunion du CSM de juin 2004 à 62 % en novembre 2004 pour s'établir en novembre 2005 à plus de 72 %. Cette tendance s'est confirmée au cours des trois réunions du CSM qui ont suivi comme l'a indiqué le ministère de la justice.

Le rapport Charvet a expliqué cette évolution par un double phénomène ^{151 ( * )} :

- « la volonté du CSM de renforcer son contrôle sur la qualité des candidats recrutés depuis l'annonce de la loi » portant extension des compétences des juges de proximité et « plus encore depuis le vote de cette loi » ;

- « le résultat de l'élargissement de l'éventail de recrutement des candidats. Cet élargissement du recrutement à d'autres catégories qu'à celles des anciens magistrats de l'ordre judiciaire ou encore des avocats ou anciens avocats oblige à s'entourer de plus de précautions encore ».

Ces considérations ont plaidé pour une nécessaire amélioration du dispositif global de la formation dispensée aux juges de proximité, comme l'a mis en avant le rapport Charvet : « la formation occupe une place centrale dans la mesure où la qualité du recrutement en dépend. »

Le ministère de la justice s'est donc engagé à améliorer le régime de la formation des juges de proximité en s'inspirant des recommandations de ce rapport.

Le présent article concrétise un des volets de cette réforme en :

- posant le principe d'une formation probatoire pour l'ensemble des candidats proposés par le garde des sceaux au CSM en vue d'une nomination aux fonctions de juge de proximité ; la soumission à une telle formation affirmée au troisième alinéa du texte proposé pour l'article 41-19 par le 1° du présent article  ne serait donc plus d'une simple faculté ;

- prévoyant, par dérogation à cette obligation, la possibilité pour le CSM, à titre exceptionnel et au vu de l'expérience professionnelle du candidat , de l'en dispenser (nouvel alinéa inséré après le troisième alinéa du texte proposé pour l'article 41-19 par le 2° du présent article).

Les grandes lignes de la réforme de la formation initiale
annoncée par le ministère de la justice

SYSTÈME ACTUEL	LE SYSTÈME ENVISAGÉ	TEXTE
Formation non probatoire sauf décision contraire du CSM	Formation probatoire sauf décision contraire du CSM	Loi organique
Formation à l'ENM 5 jours + 1 jour à Paris	Formation à l'ENM 12 jours	Décret en Conseil d'Etat
Stage préalable (la règle) formation initiale en juridiction 16 jours en 8 semaines	Stage probatoire (la règle) formation initiale en juridiction 25 ou 35 jours en 6 mois suivant la décision du CSM	Décret en Conseil d'Etat
Stage probatoire (l'exception) formation initiale en juridiction : 24 jours en 12 semaines	Stage préalable (l'exception) formation initiale en juridiction 25 jours en 6 mois	Décret en Conseil d'Etat

Source : Association nationale des juges de proximité

Les députés, sur la proposition de leur commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement, ont complété ce dispositif par une coordination omise relative aux obligations des candidats préalables à leur formation probatoire (soumission secret professionnel et obligation de prêter serment) ^{152 ( * )} .

Peut-être la généralisation de la formation probatoire permettra-t-elle au CSM d'assouplir sa jurisprudence au profit d'un recrutement moins élitiste et prenant en compte des candidatures plus originales susceptibles d'ouvrir plus largement le corps de la magistrature.

Comme l'a indiqué notre collègue M. Yves Détraigne, dans son avis budgétaire précité, la généralisation d'une formation probatoire à tous les candidats sélectionnés par le CSM n'a pas suscité de critiques particulières de la part de représentantes de l'Association nationale des juges de proximité qui se sont réjouies des avancées proposées, « de nature à permettre aux juges de proximité d'approfondir leurs connaissances juridiques et de se sentir plus à l'aise dans l'exercice de leurs fonctions, notamment s'agissant de la rédaction des jugements » ^{153 ( * )} . En revanche, ces représentantes n'ont pas caché que l'allongement de la période de formation initiale risquait de décourager des candidatures, « un temps plus long de formation paraissant difficilement conciliable avec l'exercice concomitant d'une activité professionnelle, souvent libérale ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

* ⁹⁴ Complété par le décret n° 95-1048 du 25 septembre 1995 ayant modifié le décret n° 72-355 du 4 mai 1972 relatif à l'Ecole nationale de la magistrature.

* ⁹⁵ Pour le concours exceptionnel de 1998 (décret n° 98-243 du 2 avril 1998).

* ⁹⁶ Un décret en cours de préparation prévoit de porter cette durée à cinq jours par an, obligatoires les trois premières années.

* ⁹⁷ Ayant inséré un article 14-2 dans la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ; les avocats doivent suivrent une formation continue de 20 heures au cours d'une année civile ou 40 heures au cours de deux années consécutives.

* ⁹⁸ Les candidats doivent ainsi justifier d'un diplôme sanctionnant un niveau d'études au moins égal à quatre années après le baccalauréat, sauf pour ceux du troisième concours ; être de nationalité française ; être de bonne moralité et jouir de leurs droits civiques ; se trouver en position régulière au regard du service national et remplir les conditions d'aptitude physique nécessaires à l'exercice des fonctions et être reconnus indemnes ou définitivement guéris de toute affection donnant droit à un congé de longue durée.

* ⁹⁹ Loi organique n° 92-189 du 25 février 1992.

* ¹⁰⁰ Voir le commentaire de l'article additionnel après l'article 2 bis qui propose de modifier la composition de cette commission pour tenir compte de l'évolution de la structure hiérarchique du corps de la magistrature.

* ¹⁰¹ Les auditeurs recrutés sur titre rejoignent la promotion à laquelle ils sont intégrés au début de la scolarité commune à l'ENM, sans effectuer les stages extérieurs à l'institution judiciaire (3 mois).

* ¹⁰² 39 candidats reçus ont rejoint la promotion d'auditeurs 2006, 5 ayant renoncé avant la date d'entrée à l'ENM. 2 autres se sont désistés ultérieurement.

* ¹⁰³ « Au nom du peuple français - Juger après Outreau » - Rapport n° 3125 (Douzième législature) de M. Philippe Houillon - page 524.

* ¹⁰⁴ Qui regroupe le stage dit long (14 mois) effectué au cours de la phase généraliste de la scolarité qui comprend le stage en juridiction durant lequel s'intercalent plusieurs stages auprès des acteurs de l'institution judiciaire et le stage de pré-affectation (6 mois), centré sur la préparation au premier poste effectué avant la nomination de l'auditeur de justice. Ces premiers postes concernent généralement les fonctions de juge de grande instance, juge d'instance, juge d'instruction, juge des enfants, juge de l'application des peines ou substitut du procureur.

* ¹⁰⁵ Etant précisé que les auditeurs de justice perçoivent un traitement soumis à retenue pour pension (article 5 du règlement intérieur de l'ENM).

* ¹⁰⁶ Article 63.

* ¹⁰⁷ Journal Officiel Débats Assemblée nationale, Troisième séance du jeudi 14 décembre 2006.

* ¹⁰⁸ Journal Officiel Débats Assemblée nationale, Troisième séance du jeudi 14 décembre 2006.

* ¹⁰⁹ Rapport sur l'activité et le fonctionnement administratif et financier en 2005, page 16.

* ¹¹⁰ « Quels métiers pour quelle justice ? » - Rapport n° 345 de M. Christian Cointat (session 2001-2002) au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, page 42.

* ¹¹¹ Il s'agit des auditeurs nommés en janvier 2005, de ceux nommés en janvier 2006 et de ceux qui ont récemment rejoint l'ENM au début de cette année.

* ¹¹² Qui sanctionne les travaux accomplis au cours de la scolarité commune à Bordeaux.

* ¹¹³ Article 45 du décret n° 72-355 du 4 mai 1972 relatif à l'Ecole Nationale de la Magistrature : ce jury se compose d'un magistrat hors hiérarchie à la Cour de cassation, président, d'un directeur ou un sous-directeur au ministère de la justice, d'un maître des requêtes au Conseil d'État ou un conseiller référendaire à la Cour des comptes, d'un magistrat de cour d'appel, d'un magistrat d'un tribunal de grande instance et de deux professeurs des universités, dont au moins un professeur de droit.

* ¹¹⁴ Cette disposition prévue par la loi organique n° 94-101 du 5 février 1994 est entrée en vigueur au 1 ^er janvier 1996.

* ¹¹⁵ Après la publication des résultats, le président ou un membre du jury remet à chaque auditeur de justice la recommandation qui le concerne. En cas d'impossibilité, elle est notifiée par lettre recommandée avec avis de réception.

* ¹¹⁶ Les deux intéressés ont été proposés à une nomination aux fonctions de juge non spécialisé qui a été validée par le CSM en mai 2002.

* ¹¹⁷ Quatrième alinéa de l'article 26 de l'ordonnance statutaire - le CSM est en effet toujours saisi pour avis des propositions de nomination des auditeurs de justice à leur premier poste.

* ¹¹⁸ Promotion 1996 : 1 ; promotion 1997: 5 ; promotion 1998 : 4 ; promotion 1999 : 4 ; promotion 2000 : 3 ; promotion 2001 :1 ; promotion 2002 : 3 ; promotion 2003 : 3 ; promotion 2004 : 4.

* ¹¹⁹ Rapport annuel d'activité du CSM pour 2001.

* ¹²⁰ Page 30 du rapport de cette commission.

* ¹²¹ Relative à relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature.

* ¹²² Définies au 1° de l'article 16 de l'ordonnance statutaire.

* ¹²³ Page 27 de ce rapport.

* ¹²⁴ Décret relatif aux modalités du recrutement de magistrats prévu par l'article 21-1 de l'ordonnance n °58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature .

* ¹²⁵ Page 39 du rapport de cette commission.

* ¹²⁶ Voir supra, commentaire de l'article premier C.

* ¹²⁷ Qui décrit la procédure applicable lorsque la commission décide de subordonner la nomination du candidat à une intégration directe à l'accomplissement d'un stage probatoire en juridiction.

* ¹²⁸ Introduit par la loi organique n° 70-642 du 17 juillet 1970.

* ¹²⁹ Loi organique n° 92-189 du 25 février 1992.

* ¹³⁰ L'accès de certains candidats (maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, professeurs de droit et avocats) aux fonctions hors hiérarchie est subordonné à un avis simple de la commission d'avancement.

* ¹³¹ Rapport d'activité de la commission d'avancement 2005-2006, page 6.

* ¹³² Rapport n° 345 (session 2001-2002) précité, page 36.

* ¹³³ Article 34 du décret du 7 janvier 1993 précité.

* ¹³⁴ Voir supra le commentaire de l'article premier.

* ¹³⁵ Possibilité de participer à l'activité juridictionnelle (actes d'instruction par exemple) sans délégation de signature.

* ¹³⁶ « Quels métiers pour quelle justice ? » rapport précité, pages 42 et 43.

* ¹³⁷ Pages 11 et suivante du rapport annuel.

* ¹³⁸ Cette réforme a réduit le nombre d'années de service nécessaire aux magistrats du second grade pour l'accès au premier grade.

* ¹³⁹ Par la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995 modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature.

* ¹⁴⁰ Voir le tableau relatif aux conditions d'intégration directe figurant dans le commentaire de l'article 2.

* ¹⁴¹ Articles 35-1 et 35-2 du décret du 7 janvier 1993 précité.

* ¹⁴² Qui exige la diffusion au CSM et à l'ensemble des magistrats des projets de nomination à une fonction du premier grade ou du second grade, accompagnés de la liste des candidats proposés à cette fonction.

* ¹⁴³ Loi n° 98-105 portant recrutement exceptionnel de magistrats de l'ordre judiciaire et modifiant les conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire.

* ¹⁴⁴ Rapport n° 216, session 1997-1998, pages 33 à 35.

* ¹⁴⁵ Dont 5 en 1999, 1 en 2001, 1 en 2002, 2 en 2003, 2 en 2004 et 2 en 2006.

* ¹⁴⁶ Loi organique n° 2003-153 relative au juge de proximité.

* ¹⁴⁷ La loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance a élargi les compétences des juges de proximité en matière civile comme en matière pénale définies à l'origine dans la loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002.

* ¹⁴⁸ Sauf celle de professeur et de maître de conférences des universités.

* ¹⁴⁹ Voir le décret en Conseil d'Etat n° 2003-438 du 15 mai 2003 modifiant le décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 (article 35-9 à 35-12).

* ¹⁵⁰ Avis n° 83 -Tome III - session 2006-2007, pages 54 et 55.

* ¹⁵¹ Page 31 de ce rapport.

* ¹⁵² Ces obligations sont actuellement définies par renvoi à l'actuel deuxième alinéa de l'article 25-3 de l'ordonnance statutaire (qui concerne l'intégration directe), qui deviendrait, aux termes de l'article 2 du présent texte, le troisième alinéa de cet article.

* ¹⁵³ Avis précité, page 58.