Projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats

Rapports législatifs

Rapport n° 176 (2006-2007), déposé le

CHAPITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Ce chapitre rassemblait initialement cinq articles relatifs aux règles de gestion de la carrière des magistrats et aux modalités d'entrée en vigueur de la loi organique. Il compte désormais douze dispositions.

L'Assemblée nationale a en effet adopté, en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, cinq amendements de sa commission des lois, visant à mettre à jour certaines dispositions de l'ordonnance du 22 décembre 1958 (articles 7 A, 8 quater et 10 bis ), à étendre la durée maximale que peuvent passer à la Cour de cassation les conseillers en service extraordinaire (article 7 bis ) et à soumettre à une obligation de mobilité les magistrats du premier grade qui souhaitent accéder aux emplois placés hors hiérarchie (article 8 bis ).

Elle a également adopté, avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, un amendement présenté par M. Jacques-Alain Bénisti afin d'ouvrir le détachement judiciaire aux fonctionnaires de l'Etat, aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, ainsi qu'aux fonctionnaires des assemblées parlementaires (article 8 ter ). Elle a en outre adopté un amendement de coordination présenté par le Gouvernement (article 9 bis ).

Article 7 A (nouveau) (art. 13-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Actualisation d'une référence à l'outre-mer au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958

L'article 13-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 définit les listes à partir desquelles sont désignés, par les magistrats de chaque ressort et de chaque catégorie, les membres du collège appelé à élire les membres de la commission d'avancement.

Une liste est ainsi constituée pour les magistrats des cours et tribunaux dans chaque ressort de cour d'appel. Les magistrats des premier et second grades en service à l'administration centrale du ministère de la justice et ceux « en service dans les territoires d'outre-mer » sont respectivement inscrits sur une liste particulière.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a établi une nouvelle classification juridique des collectivités d'outre-mer, distinguant les départements et régions d'outre-mer (article 73 de la Constitution) et les collectivités d'outre-mer (article 74). La catégorie des collectivités d'outre-mer s'est par conséquent substituée aux territoires d'outre-mer et aux collectivités d'outre-mer à statut particulier.

Pour tenir compte de cette réforme, l'article 7 A remplace la référence aux « territoires d'outre-mer », devenue obsolète, par la référence aux « collectivités d'outre-mer », qui vise, en l'état actuel des textes, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à ajouter à l'article 13-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 la mention de la Nouvelle-Calédonie, qui n'est pas une collectivité d'outre-mer visée par l'article 74 de la Constitution mais une collectivité sui generis , régie par le titre XIII de la Constitution. Or, les magistrats en fonction en Nouvelle-Calédonie sont inscrits sur la liste commune aux magistrats des collectivités d'outre-mer. L'amendement corrige par conséquent une omission due au changement de statut de la Nouvelle-Calédonie, autrefois territoire d'outre-mer, dans les années 1980.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 A ainsi modifié.

Article 7 (art. 38-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Accès de droit des procureurs généraux de cour d'appel aux emplois hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation

Cet article tend à compléter l'article 38-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, afin de renforcer les garanties d'affectation des procureurs généraux près les cours d'appel compte tenu des règles de mobilité obligatoires instituées depuis la réforme statutaire de 2001.

L'article 38-1 de l'ordonnance, créé à l'initiative de votre commission à l'occasion de l'examen de la loi organique du 25 juin 2001, dispose qu' un procureur général ne peut exercer ses fonctions plus de sept années près d'une même cour d'appel .

La même obligation s'impose aux premiers présidents de cour d'appel 200 ( * ) , et aux présidents ou de procureurs de la République dans un même tribunal de grande instance ou de première instance 201 ( * ) . Elle vise à prévenir les risques d'une routine excessive ou d'une atteinte à l'indépendance et à l'impartialité du magistrat en raison d'une installation prolongée dans le même environnement.

Cependant, la limitation de la durée d'exercice des fonctions de premier président au sein d'une même cour d'appel et de président ou de procureur de la République d'un même tribunal de grande instance ou de première instance, est assortie de garanties visant à respecter le principe constitutionnel d'inamovibilité des magistrats du siège.

Ainsi, aux termes de l'article 37 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, modifié par la loi organique du 25 juin 2001, six mois au moins avant l'expiration de sa septième année de fonction au sein d'une même cour d'appel, un premier président peut solliciter sa nomination en qualité d'inspecteur général adjoint des services judiciaires. Cette nomination est de droit à l'issue des sept années d'exercice. S'il ne sollicite pas une telle nomination, le premier président est nommé à un emploi hors hiérarchie au siège de la Cour de cassation.

Le présent article apporte une garantie similaire aux procureurs généraux en prévoyant en effet qu'au terme de sept années de fonctions près la même cour d'appel, un procureur général est nommé à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation. Cette nomination interviendrait si le magistrat n'a pas reçu de nouvelle affectation avant la fin de cette période, ou s'il a été déchargé de sa fonction avant cette échéance.

Afin que l'effectif de la Cour de cassation ne puisse présenter un obstacle à la mise en oeuvre de cette nouvelle garantie, il est précisé que la nomination à un emploi hors hiérarchie est prononcée, le cas échéant, en surnombre 202 ( * ) . Le surnombre doit alors être résorbé dès la première vacance utile au sein de la Cour. La solution proposée s'inspire de celle définie pour les premiers présidents de cour d'appel à l'article 37, troisième alinéa, de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de précision.

Lors des auditions conduites par votre rapporteur, M. Didier Boccon-Gibod, avocat général à la Cour de cassation, a rappelé que si la nomination des procureurs généraux, relevant d'un décret en conseil des ministres, n'est pas soumise à l'avis du CSM, les avocats généraux à la Cour de cassation sont en revanche nommés par décret du Président de la République après avis de ce conseil. Il a estimé que le droit d'entrée automatique des procureurs généraux à la Cour de cassation en qualité d'avocats généraux revenait donc à autoriser la nomination d'avocats généraux sans avis du CSM, par le seul effet d'une nomination en conseil des ministres.

En effet, conformément à l'article 38 de cette ordonnance, la nomination à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation des procureurs généraux ayant exercé pendant sept ans leurs fonctions auprès de la même cour d'appel devrait faire l'objet d'un décret du Président de la République après avis du CSM 203 ( * ) .

Or, le présent article prévoit que le procureur général est nommé « de droit » à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation. Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à préciser que cette nomination intervient dans les formes prévues à l'article 38 de l'ordonnance statutaire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

Article 7 bis (nouveau) (art. 40-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Augmentation de la durée maximale d'exercice des conseillers et avocats généraux en service extraordinaire à la Cour de cassation

Cet article porte de cinq à huit ans la durée maximale des fonctions exercées au sein de la Cour de cassation par les conseillers et avocats généraux en service extraordinaire. Il modifie à cette fin l'article 40-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

Aux termes de l'article 40-1 de cette ordonnance, peuvent être nommées conseillers ou avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire les personnes que leur compétence et leur activité « qualifient particulièrement » pour l'exercice de telles fonctions. Ces personnes doivent justifier d'au moins vingt-cinq années d'activité professionnelle et remplir les conditions requises pour devenir auditeur de justice.

Accèdent ainsi aux fonctions de conseiller ou d'avocat général en service extraordinaire des professeurs de droit ou d'économie, des juristes d'entreprise, des notaires et des avocats.

Il semble en effet pertinent d'étendre la durée maximale d'exercice des fonctions des conseillers et avocats généraux en service extraordinaire, qui apportent à la Cour de cassation un regard informé par leur expérience professionnelle hors juridiction.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 bis sans modification .

Article 8 (art. 69 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Suspension d'un magistrat en raison de son état de santé

Cet article rétablit au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958 un article 69 204 ( * ) définissant une procédure de suspension des magistrats dont l'état de santé apparaît incompatible avec l'exercice de leurs fonctions.

En raison des responsabilités qui leur sont dévolues, les comportements pathologiques qui peuvent affecter les magistrats peuvent constituer davantage que dans d'autres professions, un véritable obstacle au bon exercice de leur mission. Par ailleurs, dans l'exercice de leurs fonctions, de nombreux magistrats sont en effet amenés à connaître des faits violents, à vivre des situations de grande tension, dont le caractère répété peut mettre en danger leur équilibre psychologique.

Les cas de magistrats frappés de pathologies psychiatriques les empêchant d'exercer convenablement leur mission demeurent cependant très rares, puisque le ministère de la justice les évalue à trois par an. Le bon fonctionnement du service public de la justice impose néanmoins, compte tenu des prérogatives attribuées aux magistrats, que ces personnes fassent l'objet d' une procédure adaptée, n'ayant pas le caractère d'une sanction .

Le dispositif de traitement des comportements pathologiques qui peuvent ainsi être identifiés apparaît aujourd'hui insuffisant. Le ministère de la justice n'a en réalité d'autre recours que de saisir le comité médical 205 ( * ) afin que le magistrat bénéficie d'un congé maladie, ou d'engager une procédure disciplinaire. Or, la saisine du comité médical en vue de placer le magistrat en congé de maladie est une procédure souvent longue.

En outre, aucun dispositif ne permet de suspendre le magistrat en raison de son état pathologique lorsque son comportement n'entre pas dans le champ disciplinaire, sauf à attendre qu'une faute ait été commise, alors que le bon fonctionnement du service de la justice devrait conduire à écarter le plus tôt possible le magistrat privé de son discernement. De plus, l'interdiction temporaire d'exercice des fonctions, sanction que peut prononcer l'instance disciplinaire, n'apparaît guère adaptée à de tels cas.

L'article 69 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, tel que le rétablit l'article 8 du projet de loi organique, définit par conséquent une procédure de suspension dont la mise en oeuvre appartiendra au garde des sceaux .

En effet, selon le dispositif proposé, il incombe au ministre de la justice, informé de l'état pathologique d'un magistrat, de saisir le comité médical compétent, lorsque l'état de santé d'un magistrat apparaît incompatible avec l'exercice de ses fonctions. Cette saisine vise l'attribution d'un congé de maladie au magistrat concerné.

Le ministre de la justice serait sans doute alerté par les chefs de juridiction des problèmes posés par le comportement d'un magistrat susceptible de faire l'objet de cette procédure. Il devra en effet disposer d'éléments circonstanciés, montrant que l'état de santé du magistrat est incompatible avec l'exercice de ses fonctions . Sur le fondement de ces éléments et de sa propre expertise, le comité médical pourra décider d'accorder ou de ne pas accorder un congé de maladie au magistrat, ou lui accorder seulement un congé de courte durée.

L'organisation des comités médicaux

Le rôle du comité médical est défini par le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 206 ( * ) . Ce décret distingue les comités médicaux départementaux , constitués auprès du préfet et compétents à l'égard des fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans les départements considérés, à l'exception des chefs des services extérieurs, et les comités médicaux ministériels , institués auprès de l'administration centrale de chaque ministère et compétents à l'égard des fonctionnaires en service à l'administration centrale ainsi que des chefs de services extérieurs de cette administration centrale 207 ( * ) .

Chaque comité médical départemental ou ministériel comprend, aux termes de l'article 5 du décret, deux praticiens de médecine générale auxquels est adjoint, pour l'examen des cas relevant de sa qualification, un « spécialiste de l'affection pour laquelle est demandé le bénéfice du congé de longue maladie ou de longue durée ».

Ces comités sont compétents pour l'ensemble des fonctionnaires et pas seulement pour les magistrats. Les comités médicaux sont notamment chargés de donner à l'autorité compétente un avis sur les contestations d'ordre médical qui peuvent s'élever à propos de l'octroi et du renouvellement des congés de maladie et de la réintégration à l'issue de ces congés.

Lorsque l'avis du comité médical est contesté, l'autorité administrative compétente peut, de sa propre initiative ou à la demande du fonctionnaire, saisir le comité médical supérieur. Placé auprès du ministre chargé de la santé, ce comité comprend une section de cinq membres, compétente pour les maladies mentales et une section de huit membres compétente pour les autres maladies.

Afin de pallier la durée d'instruction de la saisine par le comité médical, rarement inférieure à deux mois et susceptible d'excéder six mois, le dispositif envisagé par le projet de loi organique permet au ministre de la justice de suspendre le magistrat dans l'attente de cet avis. Cette suspension est soumise à l'avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature .

Dans l'hypothèse où une telle procédure de suspension serait engagée, le deuxième alinéa de l'article 69 prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature informe le magistrat :

- de la date à laquelle sa formation compétente doit examiner son dossier ;

- du droit d'obtenir la communication de son dossier ;

- du droit d'être entendu par la formation compétente et de faire entendre par cette formation le médecin et la personne de son choix.

Le magistrat est donc pleinement informé de la possibilité de bénéficier de toutes les garanties ouvertes par une procédure contradictoire . Il est également prévu que l'avis de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature lui soit transmis.

Afin d'éviter tout risque de stigmatisation du magistrat qui ferait l'objet de cette procédure, la décision de suspension n'est pas rendue publique . En effet, cette décision ne constitue pas une sanction disciplinaire et il convient de ne pas ajouter l'opprobre aux difficultés rencontrées par le magistrat.

Il est d'ailleurs précisé que la suspension est décidée dans l'intérêt du service : elle intervient parce que le bon fonctionnement du service de la justice l'impose.

Le projet de loi organique initial prévoyait que le magistrat suspendu devait conserver l'intégralité de son traitement. L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement précisant que le magistrat continue à percevoir l'intégralité de sa rémunération pendant la suspension.

En effet, aux termes de l'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, la rémunération comprend, outre le traitement, les indemnités.

Or, celles-ci constituent une part importante de la rémunération des magistrats. Seul le maintien de l'intégralité de la rémunération peut donc éviter que la suspension ne soit perçue comme une sanction.

Selon le dispositif proposé, la mesure de suspension cesse de plein droit de produire ses effets, si le comité médical ne s'est pas prononcé dans le délai de six mois .

Si le comité médical rend son avis avant cette échéance, le magistrat intéressé peut être placé en congé de maladie.

Lors des auditions de votre rapporteur, les membres du Conseil supérieur de la magistrature ont souligné que les comités médicaux départementaux, compte tenu de leur compétence étendue à tous les emplois publics, ne prenaient pas en compte la spécificité des responsabilités exercées par les magistrats. Aussi ont-ils souhaité qu'un comité national spécialisé soit créé pour examiner les saisines du garde des sceaux définies par l'article 69 de l'ordonnance.

Mmes Hélène Franco, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature, et Laurence Mollaret, vice-présidente, ont également estimé qu'un comité médical national chargé de se prononcer uniquement sur les magistrats serait plus pertinent. Un avis identique a en outre été exprimé par M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, et par les membres du bureau de la Conférence nationale des premiers présidents.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à prévoir que, dans le cadre de la procédure définie à l'article 69, le ministre de la justice saisit un comité médical national , dont l'organisation et le fonctionnement sont fixés par un décret en Conseil d'Etat.

Ce comité pourrait ainsi comprendre des médecins informés des spécificités des fonctions de magistrat. Son éloignement par rapport au lieu d'exercice du magistrat apporterait une garantie d'objectivité de l'avis médical. En outre, étant amené à se prononcer seulement sur les magistrats, il rendrait sans doute ses décisions dans un délai plus bref que les comités départementaux.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 8 bis (nouveau) (art. 39 et 76-4 nouveau de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Mobilité statutaire préalable à l'accès aux emplois placés hors hiérarchie

Cet article soumet à une obligation de mobilité statutaire les magistrats du premier grade pour accéder aux emplois placés hors hiérarchie.

Issu d'un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ce dispositif reprend la proposition n° 67 du rapport de la commission d'enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire d'Outreau. Il vise à développer l'ouverture de la magistrature sur l'extérieur.

Certes, les possibilités d'ouverture et de diversification des parcours existent déjà au sein de la magistrature, puisque près de 300 magistrats sont en position de détachement, de mise à disposition ou de mise en disponibilité. Il importe cependant de favoriser, voire de rendre obligatoire, la mobilité, qui renforce les garanties d'impartialité des magistrats.

Le Conseil supérieur de la magistrature relevait ainsi, dans son rapport annuel pour 2003-2004, que « la mobilité géographique et fonctionnelle est un élément important qui répond au souci de lutter contre les dangers de l'immobilisme, de l'appropriation des fonctions et d'une trop grande proximité avec l'entourage, tout particulièrement dans les petites juridictions. Le développement par un magistrat de ses facultés d'adaptation est un facteur incontestable d'enrichissement individuel et professionnel ».

Aussi l'inscription dans le statut de la magistrature d'une obligation de mobilité statutaire pour l'accès aux plus hautes responsabilités -emplois hors hiérarchie- paraît-elle pertinente.

Le paragraphe I de l'article 8 bis insère cette nouvelle obligation de mobilité statutaire au sein de l'article 39 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, relatif aux conditions d'accès aux emplois hors hiérarchie. Cette condition s'ajoute à celles déjà prévues à cet article.

En effet, à l'exception des conseillers référendaires à la Cour de cassation, un magistrat ne peut être nommé à un emploi hors hiérarchie s'il n'a exercé deux fonctions lorsqu'il était au premier grade. Par ailleurs, si ces deux fonctions avaient un caractère juridictionnel, il doit les avoir exercées dans deux juridictions différentes.

Liste des emplois placés hors hiérarchie
( art. 3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958
portant loi organique relative au statut de la magistrature )

Juridiction

Emplois placés hors hiérarchie

Cour de cassation

Tous les magistrats, à l'exception de conseillers référendaires

Cours d'appel

Premiers présidents

Procureurs généraux

Présidents de chambre

Avocats généraux

Tribunal de grande instance de Paris

Le président, les premiers vice-présidents et le premier vice-président chargé de l'instruction, ainsi que le procureur de la République et les procureurs de la République adjoints près ce tribunal

Tribunaux de grande instance d'Aix-en-Provence, Béthune, Bobigny, Bordeaux, Créteil, Evry, Grasse, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Mulhouse, Nanterre, Nantes, Nice, Pontoise, Rouen, Strasbourg, Toulouse et Versailles

Les présidents, ainsi que les procureurs de la République près ces tribunaux

Le paragraphe II de l'article 8 bis détermine, au sein d'un article 76-4 inséré dans l'ordonnance du 22 décembre 1958, le régime de la mobilité statutaire préalable à l'accès aux emplois placés hors hiérarchie.

Le dispositif proposé s'inspire largement des règles fixées par le décret n° 2004-708 du 16 juillet 2004 relatif à la mobilité et au détachement des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration (ENA). Aux termes de l'article premier de ce décret les membres des corps recrutés par la voie de l'ENA doivent accomplir « après deux années au moins de services effectifs dans l'administration » une période de mobilité statutaire de deux ans, les amenant à exercer des activités différentes de celles normalement dévolues à leur corps d'appartenance ou de celles qui leur étaient initialement confiées.

Sur ce modèle, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale prévoit que pour l'accès aux emplois placés hors hiérarchie, les magistrats « ont vocation à » accomplir une période de mobilité statutaire au cours de laquelle ils ne peuvent exercer de fonctions d'ordre juridictionnel.

Aussi le nouvel article 76-4 de l'ordonnance précise-t-il, comme l'article 2 du décret du 16 juillet 2004, que la mobilité statutaire s'effectue :

- auprès d'une administration française ou de tout autre organisme de droit public français ;

- auprès d'une entreprise publique ou privée ou d'une personne morale de droit privé assurant des missions d'intérêt général ;

- ou auprès d'une institution ou d'un service de la Communauté européenne, d'un organisme qui leur est rattaché, d'une organisation internationale ou d'une administration d'un Etat étranger.

Par ailleurs, ce dispositif donne à la mobilité statutaire des magistrats une durée de deux ans, identique à celle définie pour les fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'ENA.

A l'issue de cette période de mobilité, les magistrats sont réintégrés dans le corps judiciaire. Cette réintégration intervient de droit, l'intéressé retrouvant même, s'il le souhaite, une affectation dans la juridiction où il exerçait précédemment ses fonctions. S'il demande effectivement à regagner sa juridiction précédente, le magistrat est, en l'absence de poste vacant, réintégré en surnombre.

Le paragraphe III de l'article 8 bis prévoit que la nouvelle obligation de mobilité statutaire s'appliquera aux magistrats du premier grade nommés à compter du 1er janvier 2008 . Compte tenu du délai moyen de passage du second au premier grade, les magistrats tenus d'effectuer une mobilité statutaire afin d'être en mesure d'accéder à un emploi hors hiérarchie auront alors au moins accompli sept à dix ans d'exercice dans l'ordre judiciaire.

D'ailleurs, la plupart des magistrats en détachement ou mis à disposition sont actuellement des magistrats du premier grade, comme l'illustre le tableau suivant :

Nombre de magistrats détachés ou mis à disposition au 31 décembre 2006

Grade

Nombre de magistrats
détachés

Nombre de magistrats
mis à disposition

Hors hiérarchie

7

3

Premier grade

212

52

Second grade

13

4

Total

232

59

Source : Ministère de la justice

La commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau proposait que la mobilité obligatoire puisse être accomplie après six ans d'exercice de la profession de magistrat. Par ailleurs, la question du moment auquel intervient cette mobilité a été souvent évoquée lors des auditions conduites par votre rapporteur.

Ainsi, les membres du Conseil supérieur de la magistrature ont estimé que l'ancienneté et les responsabilités des magistrats du premier grade pourraient constituer un obstacle à l'accomplissement de la mobilité statutaire. Soulignant qu'il ne serait pas aisé de trouver au sein de l'administration ou des entreprises des fonctions d'un niveau de responsabilité équivalent pour tous les magistrats visés, ils ont souhaité que la mobilité puisse intervenir plus tôt dans la carrière.

M. André Ride, président de la Conférence nationale des procureurs généraux, s'est également interrogé sur les difficultés pratiques que pourrait présenter une obligation de mobilité visant spécifiquement les magistrats du premier grade, qui peuvent exercer les fonctions de président ou de procureur de la République près un tribunal de grande instance.

Les membres du bureau de la Conférence nationale des premiers présidents, évoquant l'impact considérable de la mobilité statutaire sur la gestion du corps judiciaire, ont eux aussi souligné la nécessité de l'organiser plus tôt au cours de la carrière des magistrats.

En outre, M. David Cadin, président de l'association des magistrats issus des concours complémentaires et exceptionnels, a estimé que l'obligation de mobilité statutaire ne devrait pas s'appliquer aux magistrats recrutés par la voie des concours complémentaires.

Il paraît en effet nécessaire de permettre aux magistrats d'accomplir leur mobilité statutaire dès le second grade, après un nombre minimal d'années d'exercice au sein de l'ordre judiciaire . L'impact de la mobilité statutaire sur les effectifs de magistrats les plus gradés serait ainsi atténué.

En outre, si elle ne s'appliquait qu'aux magistrats du premier grade, la mobilité statutaire pourrait porter atteinte au principe d'inamovibilité des juges du siège, en obligeant un président à quitter ses fonctions sans qu'il soit assuré de les retrouver à son retour dans la juridiction qu'il présidait. Cet écueil pourrait également être évité par un dispositif autorisant l'accomplissement de la mobilité sur l'ensemble d'une carrière de magistrat.

Par ailleurs, afin de faciliter la gestion d'une mobilité visant des effectifs importants , il semble pertinent de prévoir que la durée de la mobilité peut être inférieure à deux ans.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à :

- préciser la rédaction du nouvel article 76-4 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 afin d'indiquer que la mobilité statutaire est une condition de l'accès aux emplois placés hors hiérarchie ;

- permettre aux magistrats d'accomplir leur mobilité statutaire après quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire depuis leur entrée dans la magistrature ;

- prévoir que la durée de la mobilité statutaire est d'un ou deux ans ;

- exempter de la mobilité statutaire les magistrats justifiant d'au moins sept années d'activité professionnelle en dehors du corps judiciaire. Cette exception vise les magistrats issus des concours complémentaires (art. 21-1 et suivants de l'ordonnance) ainsi que ceux qui ont été directement intégrés au corps judiciaire (art. 22).

Afin de faciliter la mise en oeuvre de la mobilité statutaire, votre commission vous propose à l'article 11 du projet de loi organique, un amendement tendant à la rendre applicable aux magistrats qui recevront leur première affectation en septembre 2007.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 bis ainsi modifié .

Article 8 ter (nouveau) (art. 41 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Extension des possibilités de détachement judiciaire

Cet article a pour objet d'ouvrir le détachement judiciaire aux fonctionnaires de l'Etat, aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires.

Les dispositions relatives au détachement judiciaire sont regroupées au sein du chapitre V de l'ordonnance du 22 décembre 1958 (art. 41 à 41-9), l'article 41 de cette ordonnance, issu de la loi n° 92-189 du 25 février 1992, permettant déjà à certains fonctionnaires d'être détachés de leur corps d'origine pour exercer temporairement des fonctions judiciaires.

Cette possibilité de détachement judiciaire n'est aujourd'hui ouverte qu'aux membres des corps recrutés par la voie de l'ENA et aux professeurs et maîtres de conférences des universités.

Les articles 41-1 à 41-9 de l'ordonnance définissent les conditions d'accès à ce détachement et les modalités de réintégration des fonctionnaires intéressés dans leur corps d'origine. Ainsi, l'article 41-1 distingue les conditions d'ancienneté requises pour l'exercice, dans le cadre du détachement judiciaire, de fonctions du second ou du premier grade.

En effet, les fonctionnaires actuellement autorisés à demander un tel détachement doivent justifier d'au moins quatre ans de service pour remplir les fonctions du second grade et d'au moins sept ans de service pour remplir celles du premier grade. Le détachement est en outre prononcé après avis conforme de la commission d'avancement, par arrêté du ministre de la justice (art. 41-2 de l'ordonnance).

Le détachement judiciaire vise à ouvrir la magistrature sur le monde extérieur , en permettant à des personnes qualifiées d'exercer des fonctions judiciaires pendant une durée limitée 208 ( * ) . Il permet au corps judiciaire de bénéficier de l'expérience acquise par des fonctionnaires dans des responsabilités et des secteurs différents.

Dans cette logique, l'Assemblée nationale a souhaité étendre les possibilités d'accès au détachement judiciaire à d'autres corps de la fonction publique. Aussi l'article 8 ter complète-t-il l'article 41 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 afin de permettre aux fonctionnaires de l'Etat, territoriaux et hospitaliers et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires appartenant à des corps et cadres d'emploi de même niveau de recrutement que les fonctionnaires issus de l'ENA d'effectuer un tel détachement.

Cette extension conforte l'objectif d'ouverture qui a conduit à la création du détachement judiciaire, en maintenant des exigences de qualification élevées.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ter sans modification .

Article additionnel après l'article 8 ter (art. 40-5 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Coordination avec l'extension des possibilités de détachement judiciaire

Votre commission vous soumet un amendement tendant à assurer deux coordinations avec l'ouverture du détachement judiciaire à des fonctionnaires ne relevant pas nécessairement d'un ministère.

Il s'agit de remplacer les mots « le directeur du personnel du ministère » et « les services compétents des ministères appelés à accueillir » respectivement par « le directeur du personnel de l'administration » et « les services compétents de l'administration appelée à accueillir ».

Tel est l'objet du présent article additionnel que votre commission vous propose d' adopter après l'article 8 ter .

Article 8 quater (nouveau) (art. 70 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 ortant loi organique relative au statut de la magistrature) - Exclusion de la mobilité statutaire de la limitation du nombre de magistrats en position de détachement

Cet article a pour objet de supprimer le second alinéa de l'article 70 de l'ordonnance, devenu sans objet parce qu'il renvoie à une disposition supprimée en 1967.

En effet, l'article 70 de l'ordonnance dispose que le nombre total de magistrats placés en position de détachement ne peut dépasser 20 % de l'effectif du corps judiciaire. Son second alinéa prévoit que cette limitation ne s'applique pas aux cas visés au deuxième alinéa de l'article 69. Or, cet article a été abrogé par la loi organique n° 67-130 du 20 février 1967. Il traitait des magistrats mis à la disposition d'un département ministériel ou de toute autre organisation pour exercer des fonctions judiciaires.

En outre, l'article 8 du projet de loi organique rétablit l'article 69 avec un objet différent

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 quater sans modification .

Article 9 (art. 77 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Coordination avec l'interdiction de l'honorariat pour les magistrats mis à la retraite d'office

Cet article modifie l'article 77 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, par coordination avec les dispositions de l'article 6 du projet de loi organique interdisant l'honorariat pour les magistrats mis à la retraite d'office.

Le II de l'article 6 a en effet pour objet de compléter les sanctions disciplinaires définies au second alinéa de l'article 46 de l'ordonnance, en prévoyant notamment que la mise à la retraite d'office est obligatoirement assortie de l'interdiction de se prévaloir de l'honorariat. Cette interdiction doit en effet être mentionnée à l'article 77 de l'ordonnance, relatif aux conditions d'attribution de l'honorariat.

Votre commission vous soumet un amendement de précision.

Elle vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau) (art. 3 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature et art. 8 de la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République) - Coordination avec la création des avocats généraux référendaires

Cet article a pour objet d'effectuer des coordinations avec la création des avocats généraux référendaires, prévue à l'article 6 bis du projet de loi organique, et avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a créé les collectivités d'outre-mer.

Le paragraphe I de l'article 9 bis ajoute les avocats généraux référendaires à la liste des magistrats du parquet de la cour d'appel de Paris pour l'élection des membres du Conseil supérieur de la magistrature (art. 3 de la loi organique du 5 février 1994 sur le CSM). Les avocats généraux référendaires figureront ainsi sur la même liste que les substituts chargés d'un secrétariat général près la Cour de cassation, où sont également inscrits les magistrats du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice et les magistrats placés en position de détachement.

Le paragraphe II remplace au sein du quatrième alinéa de l'article 3 de la loi organique du 5 février 1994 sur le CSM la mention des territoires d'outre-mer et des collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte par la référence aux collectivités d'outre-mer.

En effet, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a créé une nouvelle catégorie des collectivités d'outre-mer (art. 74 de la Constitution), qui se substitue aux territoires d'outre-mer et aux collectivités d'outre-mer à statut particulier. Cette catégorie rassemble par conséquent Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, les Iles Wallis et Futuna et la Polynésie française. Les magistrats en fonction dans ces collectivités sont réunis, aux termes de l'article 3 de la loi organique du 5 février 1994, en une même circonscription pour l'élection des membres du CSM.

Votre commission vous soumet un amendement visant à ajouter au quatrième alinéa de l'article 3 de la loi organique du 5 février 1994 la mention de la Nouvelle-Calédonie, qui n'appartient pas à la catégorie des collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 de la Constitution mais fait l'objet d'un titre spécifique 209 ( * ) . Les magistrats affectés en Nouvelle-Calédonie sont effectivement réunis dans la même circonscription que ces magistrats exerçant dans les collectivités d'outre-mer.

L'amendement tend par conséquent à réparer une omission.

Le paragraphe III apporte une correction rédactionnelle à l'article 8 de la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République. Cet article dispose que le ministère public près cette cour est exercé par le procureur général près la Cour de cassation, assisté d'un premier avocat général et de deux avocats généraux qu'il désigne.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 bis ainsi modifié .

Article 10 (art. 38-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Entrée en vigueur du rattachement des procureurs généraux aux emplois hors hiérarchie de la Cour de cassation

Cet article rend les dispositions relatives à la nomination des procureurs généraux à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation, définies à l'article 7 du projet de loi organique, applicables à l'ensemble des magistrats occupant ces fonctions.

La garantie de rattachement prévue au second alinéa de l'article 38-1 de l'ordonnance doit en effet s'appliquer également aux procureurs généraux nommés avant l'entrée en vigueur de la loi organique. L'effet rétroactif ainsi attribué à cette disposition vise à assurer l'égalité de traitement des magistrats intéressés, quelle que soit leur date de nomination.

Le dispositif défini à l'article 7 du projet de loi organique serait donc applicable à tous les procureurs généraux dès le premier jour du troisième mois suivant la date de publication de la loi organique.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification .

Article 10 bis (nouveau) (art. 83 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Abrogation

Cet article a pour objet d'abroger une disposition transitoire de l'ordonnance du 22 décembre 1958, liée à la décolonisation.

En effet, l'article 83 de l'ordonnance a permis, entre janvier 1960 et janvier 1966, aux citoyens français originaires des départements algériens, de prendre part, dans des conditions spécifiques, à des concours ouverts pour le recrutement d'auditeurs de justice.

Cette disposition est aujourd'hui sans objet.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 bis sans modification .

Article 11 - Entrée en vigueur de la loi

Cet article fixe l'entrée en vigueur de la loi organique au premier jour du troisième mois suivant sa date de publication.

Ce délai maximal d'un trimestre doit permettre la finalisation et la publication de mesures réglementaires d'application requises par certaines dispositions du texte. Tel est notamment le cas pour les articles relatifs à la formation probatoire et à l'organisation de la scolarité à l'Ecole nationale de la magistrature, qui appelleront une modification du décret du 4 mai 1972 relatif à l'ENM.

Votre commission vous soumet un amendement visant à préciser que la disposition augmentant la durée du stage accompli par les auditeurs de justice dans un cabinet d'avocat ou auprès d'un barreau, s'applique aux auditeurs de justice nommés à compter du 1 er janvier 2008. Cette disposition figure à l'article 19 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 (art. premier C du projet de loi organique).

Les promotions d'auditeurs de justice suivant actuellement la scolarité de l'ENM ont effectué ou sont sur le point d'effectuer leur « stage avocat ». La nouvelle durée de ce stage sera donc applicable à la promotion nommée en janvier 2008, dont le programme de formation sera défini par le conseil d'administration de l'ENM au cours de l'année 2007.

L'amendement proposé tend en outre à prévoir que les dispositions relatives à la mobilité statutaire (art. 76-4 nouveau de l'ordonnance du 22 décembre 1958) ne s'appliqueront qu'aux magistrats nommés dans leur premier poste à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique.

Cette réforme sera donc applicable aux magistrats qui recevront leur première affectation en septembre 2007 et qui auront quatre ans d'ancienneté à partir de 2011. La mobilité statutaire, impliquant la recherche de nombreux postes d'accueil des magistrats au sein des administrations et des entreprises, pourra ainsi être mise en oeuvre dans des conditions optimales.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié .

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des lois vous propose d'adopter le projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

* 200 Article 37 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

* 201 Article 38-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.

* 202 Aux termes du décret n° 2002-349 du 8 mars 2002 fixant les effectifs des magistrats de la Cour de cassation et du service de documentation et d'études de ladite cour, la Cour de cassation comprend le premier président, 6 présidents de chambre, 88 conseillers, 65 conseillers référendaires, le procureur général, le premier avocat général et 22 avocats généraux.

* 203 Aux termes de l'article premier de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'Etat, seuls sont pourvus en conseil des ministres -et donc exemptés de tout avis du CSM, les emplois de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près une cour d'appel.

* 204 Cet article est abrogé depuis la loi n°67-130 du 20 février 1967.

* 205 Le Comité médical départemental ou ministériel, cf. encadré ci-après.

* 206 Décret relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés maladie des fonctionnaires.

* 207 Les membres des comités médicaux sont désignés pour une durée de trois ans.

* 208 Le détachement judiciaire est d'une durée de cinq ans non renouvelable (art. 41-5 de l'ordonnance). L'exercice des fonctions judiciaires dans le cadre du détachement est précédé de l'accomplissement d'un stage d'une durée de six mois (art. 41-3).

* 209 La Nouvelle-Calédonie est régie par le titre XIII de la Constitution. Le Conseil d'Etat a d'ailleurs récemment jugé, dans un arrêt Genelle du 13 décembre 2006, que la Nouvelle-Calédonie n'était pas régie par le titre XII de la Constitution relatif aux « collectivités territoriales de la République ».

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