Projet de loi de règlement de règlement du budget de l'année 2006 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE » - Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial

I. OBSERVATIONS LIMINAIRES

A. UNE CONTRIBUTION MINORITAIRE À L'EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT

B. LE MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE EN 2006

1. L'absence de corps de fonctionnaires propre au ministère

2. L'« épée de Damoclès » des contentieux environnementaux

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. PRÉVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS

1. L'analyse de la performance

2. La consommation des crédits

B. GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITÉ

1. L'analyse de la performance

2. La consommation des crédits

C. CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

1. L'analyse de la performance

2. La consommation des crédits

I. OBSERVATIONS LIMINAIRES

A. UNE CONTRIBUTION TRÈS MINORITAIRE À L'EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT

Composée de deux programmes de politique publique et d'un programme support , la mission « Ecologie et développement durable » était dotée en loi de finances initiale de 632 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 614,6 millions d'euros de crédits de paiement .

La mission ne retrace cependant qu'un quart des crédits budgétaires alloués aux politiques environnementales , ces crédits ne représentant à leur tour que la moitié de l'effort financier direct de l'Etat en faveur de l'environnement : la part du ministère n'est donc au total que de 16 %.

Selon le rapport 2006 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel, plus de 2,7 milliards d'euros de crédits budgétaires sont affectés au secteur environnemental par des ministères autres que celui chargé de l'écologie , 2,6 milliards d'euros de ressources extrabudgétaires bénéficient aux établissements public sous tutelle de ce ministère et 30 millions d'euros sont annuellement consacrés à l'environnement par les collectivités territoriales.

Source : commission des finances

Ces facteurs contribuent à relativiser la portée de l'analyse des performances et de l'exécution d'un ministère dans l'incapacité de piloter effectivement la plupart des crédits budgétaires consacrés à l'environnement.

B. LE MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
EN 2006

1. L'absence de corps de fonctionnaires propre au ministère

La gestion des personnels au sein du ministère de l'écologie et du développement durable ^{90 ( * )} (MEDD) est rendue particulièrement complexe par leur absence de maîtrise réelle . Le MEDD ne dispose en effet pas de corps de fonctionnaires propre et 3.515 de ses 3.717 équivalents temps plein travaillé (ETPT) proviennent d'autres départements ministériels (essentiellement l'agriculture, l'équipement et les finances). Le MEDD n'assurait ainsi la gestion directe que de 5,43 % de ses ETPT budgétaires en 2006, soit 169 vacataires, 26 emplois relevant d'une délégation de gestion avec l'INSEE et 7 emplois relevant de la Commission nationale du débat public.

Il résulte de cette relative « dépendance » l'obligation pour le MEDD de transférer en gestion la quasi-totalité de ses crédits de personnels et de ses emplois, voire d'une partie de ses crédits de fonctionnement, sans qu'il dispose pour autant de toute l'information nécessaire pour bien évaluer le montant des transferts.

Cette situation a notamment généré un surcalibrage en loi de finances initiale 2006 et la loi de finances rectificative est venue annuler 7,5 millions d'euros correspondant à des vacances d'emplois, 2,5 millions d'euros ayant fait l'objet par ailleurs d'une mesure de fongibilité asymétrique.

2. L'« épée de Damoclès » des contentieux environnementaux

Ainsi que l'a souligné votre rapporteur spécial au cours de ces récents travaux ^{91 ( * )} , le ministère chargé de l'écologie doit faire face à la menace d'importantes sanctions pécuniaires susceptibles de résulter des nombreux contentieux nationaux et communautaires dans le domaine de l'environnement.

L'initialisation du bilan d'ouverture pour 2006, à travers la constitution de provisions pour risques , permet de quantifier cette menace. Il en ressort :

1) que près de 30 millions d'euros ont été provisionnés au titre des contentieux nationaux (29.937.515,16 euros) ;

2) que les contentieux communautaires ont donné lieu au provisionnement de 943 millions d'euros , montant réduit fin 2006 à 463 millions d'euros en raison du classement de certains contentieux et de l'application par le Secrétariat général des affaires européennes d'une méthodologie d'évaluation moins « maximaliste » que celle du ministère chargé de l'écologie.

Il n'a malheureusement pas été possible pour votre rapporteur spécial d'estimer le poids des provisions pour litiges dans l'ensemble du passif du ministère, ni de comparer ce passif à l'actif, faute de données disponibles.

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. PRÉVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS

1. L'analyse de la performance

a) Objectifs et indicateurs

Sur les 17 indicateurs du programme, 14,99 ^{92 ( * )} étaient renseignés et 3,16 présentaient des résultats au moins aussi bons que les prévisions. Par ailleurs, la lecture du rapport annuel de performances indique que 5 indicateurs et sous-indicateurs à la pertinence contestable n'ont pas été reconduits en 2007.

b) Résultats obtenus

S'agissant de la politique de prévention des pollutions et des risques, (actions 1, 2, 4 et 6) votre rapporteur spécial salue l'accroissement du taux de conformité des barrages , qui semble témoigner d'une bonne intégration par les services de police de l'eau des enjeux de sécurité publique propres à ce domaine. Sont également à mettre au crédit des services et opérateurs du ministère chargé de l'écologie les performances réalisées en matière de taux de recyclage des emballages ménagers et de baisse des rejets d'émission de dioxine (objectif 5).

Ceci posé, il y a lieu de regretter qu'en dépit des bons résultats obtenus en matière de contrôle des installations classées (objectif 1), le renforcement de ces contrôles cesse en 2007, afin de redéployer les moyens vers l'instruction des dossiers pour la mise en oeuvre de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution. Cette manière de « déshabiller Pierre pour habiller Paul » semble traduire un manque de moyens regrettable sur un secteur à enjeux forts.

Il convient également de noter que le bilan stratégique du programme souligne l'impossibilité d'achever les plans de prévention des risques technologiques dans les délais impartis par le Parlement (soit 2008) et que cet achèvement impliquera en tout état de cause une « importante augmentation des crédits nécessaires » pour appuyer la démarche de maîtrise foncière par les communes des zones les plus exposées.

En matière de politique de l'eau, et sous réserve des effets de constructions propres aux indicateurs concernés, votre rapporteur spécial se félicite des bons résultats obtenus sur l'objectif 3 en matière de production des atlas de zones inondables et d'augmentation du pourcentage de population bénéficiant d'une baisse significative d'aléa.

Un motif d'insatisfaction réside cependant dans les faibles performances relevées sur l'objectif 6, visant à réduire les pollutions par l'amélioration du taux de conformité aux directives européennes sur la pollution de l'eau . Quand ils sont connus, les taux de conformité des stations d'épuration à la directive « eaux résiduaires urbaines » sont inférieurs aux prévisions, pour partie en raison de l'extension du nombre d'agglomérations concernées en 2005-2006 ^{93 ( * )} . Par ailleurs, le taux de contrôle des exploitations agricoles professionnelles situées en zone vulnérable au regard de la directive nitrates demeure insuffisant.

2. La consommation des crédits

Consommation des crédits

(en euros)

Programme 181	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Crédits LFI	177 220 497	173 112 997
Ouvertures et annulation	19 821 356	-9 270 232
Crédits ouverts	197 041 853	163 842 765
Crédits consommés	167 879 239	158 298 563
Crédits ouverts / LFI (%)	111,18	94,64
Taux d'exécution / LFI (%)	94,73	91,44
Taux d'exécution crédits ouverts (%)	85,20	96,62

Source : d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006

a) Une exécution partiellement marquée par la scission des crédits de la politique de l'eau

Plusieurs phénomènes ont conduit à une sous-consommation de l'ordre de 17 % des crédits de paiement du programme 181, liée notamment :

- au retard pris par certains « chantiers », et notamment dans l'élaboration des plans de prévention des risques naturels et technologiques et, faute de cofinancements suffisants des gestionnaires des infrastructures de transport ou des collectivités territoriales, dans l'application de la directive sur l'évaluation et la gestion du bruit ;

- à l'abondement de plusieurs actions du programme par des crédits de paiement initialement destinés à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), et qui ne lui ont finalement pas été attribués (cf. ci-après) ;

- au rattachement trop tardif de certains fonds de concours.

S'agissant plus spécifiquement de la politique de l'eau, il y a lieu de relever que la fongibilité n'a joué qu'entre les actions 3 et 5, spécifiquement dédiées à cette politique, ce qui a permis d'honorer certaines subventions prévues dans les départements et collectivités d'outre-mer pour la mise aux normes d'installation d'assainissement. Cette situation résulte du « fléchage » des crédits eau, destiné, en contradiction avec l'esprit de la LOLF, à les préserver du jeu de la fongibilité.

Votre rapporteur spécial relève également les modifications dans l'imputation des subventions pour charge de service public de Météo France. Initialement partagées entre l'action 3 du programme 181 et l'action 1 du programme 153, ces subventions ont finalement été imputées en gestion sur le programme 181.

Cette « valse hésitation » dans l'imputation de certaines dépenses et la « sanctuarisation » des crédits de politique de l'eau sont emblématiques des contraintes liées à la scission de ces crédits entre les programmes 181 et 153, récemment analysée par votre rapporteur spécial ^{94 ( * )} .

b) Pallier l'insuffisance des crédits de paiement

Votre rapporteur spécial tient également à souligner que l'insuffisance des dotations budgétaires n'aurait pas permis l'atteinte des objectifs du programme 181 sans l'appoint consistant apporté par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « Fonds Barnier », et sans le redéploiement de crédits de paiement initialement dévolus à l'ADEME.

Le bilan stratégique du programme mentionne tout d'abord que « c'est au prix d'une contribution du Fonds de prévention des risques naturels majeurs très supérieure aux ressources annuelles de ce fonds qu'il a été possible de conduire les actions » du programme.

84,6 millions d'euros de financements en provenance du Fonds « Barnier » ont complété les interventions opérées à travers le programme 181 , soit 49 % de la dotation du programme en loi de finances initiale, selon la clé de répartition suivante :

- 31,7 millions d'euros sur l'action 2 (17,5 millions d'euros aux fins de financer des opérations relevant des plans de prévention des risques et de l'information préventive et 16 millions d'euros au titre du financement d'études et de travaux des collectivités) ;

- 19,2 millions d'euros sur l'action 3 au titre du financement de nouvelles opérations à maîtrise d'ouvrage des collectivités territoriales dans le cadre des programmes d'action et de prévention des inondations (PAPI) et des plans grands fleuves ;

- 33,7 millions au titre d'acquisitions amiables portant sur des biens sinistrés ou menacés, en application de l'article L. 561-3 du code de l'environnement.

En second lieu, et comme cela a déjà été indiqué, les actions du programme ont été abondées par des crédits de paiement initialement dévolus à l'ADEME afin, selon le ministère, de « remédier aux insuffisances constatées ». Les subventions pour charges de service public de l'ADEME ont donc été amputées de 31,1 millions d'euros de crédits de paiement, le montant de ces derniers étant ramené à l'étiage nécessaire à la couverture des seules autorisations d'engagement ouvertes au cours de l'exercice, soit 32 millions d'euros. Votre rapporteur spécial regrette qu'un tel choix ait été opéré, dans la mesure où il n'aura pas permis à l'ADEME de résorber son stock d'autorisations d'engagement non couvertes par des crédits de paiement , évalué à 30 millions d'euros fin 2006.

B. GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITÉ

1. L'analyse de la performance

a) Objectifs et indicateurs

Sur les 7 indicateurs du programme, 5 étaient renseignés et 1,5 présentait des résultats au moins aussi bons que les prévisions. 3 indicateurs et sous-indicateurs sont présentés comme non reconduits ou modifiés en 2007.

D'un point de vue méthodologique, votre rapporteur spécial prend acte de la nécessité de mettre en place des réseaux de surveillance de la qualité des eaux avant de pouvoir renseigner l'indicateur relatif à la réalisation des objectifs de la directive cadre sur l'eau (objectif 1) et veillera à sa réintégration dans les projets annuels de performance 2009, date à laquelle il est mentionné que cet indicateur sera pleinement opérationnel.

Il s'interroge en outre sur la possibilité d'exploiter à court terme le sous-indicateur relatif au coût moyen des contrats Natura 2000 (objectif 4), dans la mesure où le rapport annuel de performances mentionne que « seule l'expérience acquise au cours des premières années de mise en oeuvre du dispositif contractuel permettra de préciser les niveaux de coût objectif des contrats Natura 2000 par type de milieu et d'obtenir ainsi une valeur de référence consolidée ».

b) Résultats obtenus

En matière de politique de l'eau, le bilan stratégique du rapport annuel de performances fait valoir une évolution positive des résultats par rapport à 2005. Votre rapporteur spécial partage ce constat, sous réserve toutefois du faible nombre d'indicateurs exploitables, et relève en particulier l'augmentation de la part d'activité des services de police de l'eau consacrée au contrôle et les suites administratives ou judiciaires qui leur sont données (objectif 1). Il prend également acte de l'achèvement de la mise en place des réseaux de surveillance de la qualité des eaux, dont l'utilité s'avèrera cruciale en matière d'application de la directive cadre sur l'eau.

S'agissant de la politique de la nature et des paysages, l'élaboration accélérée des plans de gestion et la maîtrise des coûts associés à ces plans (objectif 3) constituent d'indéniables progrès. La même accélération est à noter s'agissant de la désignation des sites Natura 2000, la menace forte de sanctions communautaires dans ce domaine ayant vraisemblablement constitué un puissant « stimulant » (objectif 4).

2. La consommation des crédits

Consommation des crédits

(en euros)

Programme 153	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Crédits LFI	167 403 434	154 191 913
Ouvertures et annulation	-3 093 366	794 929
Crédits ouverts	164 310 068	154 986 842
Crédits consommés	158 589 633	153 804 730
Crédits ouverts / LFI (%)	98,15	100,52
Taux d'exécution / LFI (%)	94,73	99,75
Taux d'exécution crédits ouverts (%)	96,52	99,24

Source : d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006

a) Politique de l'eau

L'exécution des crédits de l'action révèle un montant de dépenses d'intervention très nettement supérieur aux prévisions avec des montants d'autorisations d'engagements et de crédits de paiement respectivement supérieurs de 97,6 % et 92,6 % aux prévisions du projet annuel de performances 2006, et résultant d'une sous-estimation des dépenses de gestion des données quantitative et qualitative sur l'eau assurée sous maîtrise d'ouvrage des collectivités territoriales.

La fongibilité a, par ailleurs, joué sur l'action 1, dans la mesure où la réorganisation des services police de l'eau a permis d'affecter des crédits au financement de réseaux de surveillance de la qualité des eaux et au paiement de dettes sur les actions décroisées vers les agences de l'eau.

L'exécution de l'action 2 n'appelle pas de commentaires spécifiques, dans la mesure où elle s'est déroulée de manière conforme aux prévisions.

b) Politique de la nature et des paysages

Les principales caractéristiques de l'exécution relevées par le rapport annuel de performances 2006 concernant les actions 3 et 4 font état :

1) d'un redéploiement de 7,4 millions d'euros de crédits au profit de ces actions , rendu possible par l'attribution de 80 % du droit de francisation au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres. Ces crédits ont notamment bénéficié aux gestionnaires de réserves naturelles, à l'opérateur Réserves naturelles de France, aux parcs nationaux, aux opérations effectuées dans les grands sites et au système d'information des données sur la nature (SIDN) ;

2) d' aléas importants liés à des annulations d'autorisations d'engagement (7,5 millions d'euros) et à la mise en oeuvre de la réserve de précaution ;

3) de la conjugaison d'engagements particulièrement contraints et d'une forte mobilisation des crédits de paiement , résultant de la volonté des responsables de budget opérationnel de programme de résorber leur « endettement ».

C. CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

1. L'analyse de la performance

a) Objectifs et indicateurs

Sur les 13 indicateurs du programme, 9 étaient renseignés et 5,5 présentaient des résultats au moins aussi bons que les prévisions.

7 indicateurs et sous-indicateurs sont présentés comme non reconduits ou modifiés en 2007, ce qui relativise la pertinence du dispositif d'appréciation de la performance 2006 et la portée des commentaires qu'il pourrait inspirer.

b) Résultats obtenus

Sous ces réserves, votre rapporteur spécial se félicite :

- des bons résultats obtenus en termes de mobilisation des ressources humaines (96,93 % des postes ouverts ont été pourvus), dans un contexte de faible maîtrise par le ministère de ces ressources (objectif 5) ;

- de la baisse des dépenses de fonctionnement induite par divers investissements et mécanismes d'augmentation des dépenses, permettant de faire passer la dépense moyenne de fonctionnement par agent de 10.450 euros en 2005 à 9.886 euros en 2006 ;

- de l'excellent taux de suivi (85 %) des avis formulés par le ministère dans le cadre de l'évaluation environnementale et de l'intégration de l'environnement dans les politiques publiques. Ce taux indique une bonne intégration des enjeux environnementaux dans les diverses politiques publiques.

Il y a en revanche lieu de regretter les résultats insuffisants obtenus en matière de transposition dans les délais des directives communautaires environnementales, 2 directives étant en retard de transposition contre 0 prévue dans le projet annuel de performances 2006 (objectif 4).

2. La consommation des crédits

Consommation des crédits

(en euros)

Programme 211	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Crédits LFI	287 375 280	287 315 097
Ouvertures et annulation	- 207 343 832	- 215 929 907
Crédits ouverts	80 031 448	71 385 190
Crédits consommés	72 946 831	66 521 190
Crédits ouverts / LFI (%)	27,85	24,85
Taux d'exécution / LFI (%)	25,38	23,15
Taux d'exécution crédits ouverts (%)	91,15	93,19

Source : d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2006

a) Consommation des crédits et fongibilité

L'exécution du programme 211 se caractérise par des écarts significatifs entre la loi de finances initiale et les crédits de fonctionnement et de personnel effectivement consommés . Cette situation tient :

1) s'agissant des crédits de personnel, aux faibles marges de manoeuvre dont dispose le ministère pour gérer des ressources humaines affectées par d'autres ministères et aux difficultés d'évaluation initiale des besoins ; 7,5 millions d'euros résultant d'un surcalibrage en loi de finances initiale ont ainsi été annulés en fin d'exercice, correspondant aux vacances d'emploi constatées ;

2) s'agissant des dépenses de fonctionnement, au « rodage » de la nouvelle organisation résultant de la LOLF (maîtrise d'un nouveau système d'information, réorganisation fonctionnelle des achats et de leur suivi financier).

L'exécution des emplois 2006 s'est élevée à 3.633 ETPT, soit 2,26 % de moins que le plafond fixé en loi de finances initiale (3.717).

La fongibilité asymétrique a joué pour 2.714.295 euros et a permis de financer le paiement de contentieux et le remboursement de personnels mis à disposition. 244.935 euros de moyens de fonctionnement supplémentaires ont été alloués aux services déconcentrés en raison de la non-consommation de la totalité de leurs crédits de vacation.

b) Transferts de crédits et délégation de gestion

Sur les 213.825.355 euros de crédits ouverts après ouvertures et annulations, 205.341.000 euros ont fait l'objet de deux décrets de transfert en direction des programmes des ministères de l'agriculture, de l'équipement, des finances et de la santé afin d'assurer la rémunération, le paiement des charges sociales et le financement de l'action sociale des agents que ces départements ministériels affectent au ministère chargé de l'écologie.

Votre rapporteur spécial regrette que la situation très singulière du ministère chargé de l'écologie en matière de personnels n'ait pas encore suscité la mise en oeuvre de délégations de gestion . Cette procédure, aujourd'hui cantonnée à 26 emplois affectés par l'INSEE pour un montant de masse salariale annuelle d'à peine 1,6 million d'euros, permettrait pourtant d'améliorer les conditions de gestion des ressources humaines.

A cet égard, si la constitution du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables devrait permettre de résoudre le problème s'agissant emplois affectés par l'ancien ministère de l'équipement, le problème demeure entier pour les 652 ETPT affectés par le ministère de l'agriculture , compte tenu de l'échec des négociations menées dans le courant de l'année 2006 à ce sujet.

* ⁹⁰ Devenu ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (MEDAD).

* ⁹¹ Voir les rapports d'information de Mme Fabienne Keller sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement n° 342 (2005-2006) et n° 332 (2006-2007).

* ⁹² La présence de décimales résulte de la prise en compte des sous-indicateurs.

* ⁹³ Sur l'analyse de la situation française au regard de la directive « Eaux résiduaires urbaines », voir le rapport d'information n° 352 (2006-2007) de Mme Fabienne Keller : « Politique de l'eau, la France au milieu du gué ».

* ⁹⁴ Voir le rapport n° 352 (2006-2007) précité.