MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » - M. Philippe Adnot, rapporteur spécial
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I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION |
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A. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME À LA LOI DE PROGRAMME POUR LA RECHERCHE |
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B. PLUSIEURS RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES (RAP) DEVRONT ÊTRE SENSIBLEMENT AMÉLIORÉS |
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A. LE PROGRAMME « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE » |
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B. LE PROGRAMME « VIE ÉTUDIANTE » |
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C. LE PROGRAMME « RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES » |
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D. LE PROGRAMME « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE LA GESTION DES MILIEUX ET DES RESSOURCES » |
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E. LE PROGRAMME « RECHERCHE SPATIALE » |
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F. LE PROGRAMME « ORIENTATION ET PILOTAGE DE LA RECHERCHE » |
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G. LE PROGRAMME « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DES RISQUES ET DE LA POLLUTION » |
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H. LE PROGRAMME « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE L'ÉNERGIE » |
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I. LE PROGRAMME « RECHERCHE INDUSTRIELLE » |
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J. LE PROGRAMME « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DES TRANSPORTS, DE L'ÉQUIPEMENT ET DE L'HABITAT » |
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K. LE PROGRAMME « RECHERCHE DUALE » |
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L. LE PROGRAMME « RECHERCHE CULTURELLE ET CULTURE SCIENTIFIQUE » |
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M. LE PROGRAMME « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AGRICOLES » |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
La mission « Recherche et enseignement supérieur » est composée de 13 programmes : « Formations supérieures et recherche universitaire », « Vie étudiante », « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », « Recherche spatiale », « Orientation et pilotage de la recherche », « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions », « Recherche dans le domaine de l'énergie », « Recherche industrielle », « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat », « Recherche duale (civile et militaire) », « Recherche culturelle et culture scientifique », « Enseignement supérieur et recherche agricoles ».
Le tableau ci-dessous retrace l'exécution budgétaire de ces programmes pour l'année 2006.
Source : projet de
loi de règlement du budget 2006, annexe « Recherche et
enseignement supérieur »
A. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME À LA LOI DE PROGRAMME POUR LA RECHERCHE
Cette exécution montre que l'Etat a plus que tenu les engagements financiers qu'il a pris à l'égard de la communauté scientifique lors de la discussion du projet de loi de programme pour la recherche 149 ( * ) . En effet, aux termes de l'annexe de programmation de cette loi, la mission (hors programme « Vie étudiante », lequel ne comprend pas de crédits de recherche) devait bénéficier, pour l'année 2006, de crédits d'un montant de 18.950 millions d'euros. Or, les tableaux d'exécution font apparaître que le chiffre final, pour ce périmètre, s'est établi à 19.981,7 millions d'euros . Encore faut-il noter que le programme « Vie étudiante » lui-même affiche, en exécution, une hausse de 3,2 % de ses crédits de paiement (CP) par rapport à 2005.
Votre rapporteur spécial se félicite de l'ampleur de cet effort financier, dont la nécessité n'est contestée par personne .
Il se réjouit, en outre, du fait que le financement public de la recherche par projet a également suivi cette tendance . Ainsi, les crédits d'intervention versés par l'Etat à l'Agence nationale de la recherche (ANR) et à OSEO-ANVAR 150 ( * ) se sont élevés à respectivement 590 millions d'euros et 144 millions d'euros, soit un total de 734 millions d'euros . Rappelons que l'annexe de programmation de la loi du 18 avril 2006 précitée prévoyait une dépense de 630 millions d'euros à ce titre en 2006. Votre rapporteur spécial regrettera simplement le caractère extra-budgétaire, et donc peu lisible, de ces financements. En effet, pour répondre aux besoins de l'ANR et d'OSEO-ANVAR en 2006, le compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Participations financières de l'Etat » a été sollicité le 30 décembre 2005, pour un versement exceptionnel juste avant la pleine entrée en vigueur de la LOLF.
En revanche, selon l'estimation figurant dans l'annexe « Recherche et enseignement supérieur » du présent projet de loi de règlement, la dépense fiscale associée au crédit d'impôt recherche CIR ne s'élèverait qu'à 730 millions d'euros en 2006 , bien loin de l'objectif de 1.290 millions d'euros de la loi de programme précitée. La révision du plafond de ce crédit d'impôt, de 10 à 16 millions d'euros, par l'article 91 de la loi de finances rectificative pour 2006 devrait contribuer à la montée en puissance de ce dispositif, dans l'attente d'un nouveau renforcement annoncé par l'actuel gouvernement. Votre rapporteur spécial rappelle, en tout état de cause, la nécessité de développer fortement l'effort privé en matière de recherche et développement (R&D) , qui devrait représenter les deux tiers de l'augmentation des dépenses nationales selon les objectifs de la stratégie de Lisbonne déclinés au Conseil européen de Barcelone 151 ( * ) .
B. PLUSIEURS RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES (RAP) DEVRONT ÊTRE TRÈS SENSIBLEMENT AMÉLIORÉS
Comme notre collègue Philippe Marini, rapporteur général de votre commission des finances, l'a indiqué dans le tome I du présent rapport, et comme cela sera détaillé infra dans le cadre de l'étude des différents programmes, plusieurs RAP de la mission figurent parmi les moins aboutis de l'ensemble des missions de l'Etat .
Ainsi et de façon non exhaustive :
- aucun indicateur du programme 194 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ne comportait de prévision pour l'année 2006 dans le projet annuel de performances (PAP) et aucun n'est renseigné dans le RAP ;
- pour ce qui concerne le programme 191 « Recherche duale », aucun des 5 indicateurs ne comportait de prévision pour 2006, ni d'ailleurs la moindre donnée passée ni la moindre cible à atteindre. Un indicateur est toutefois renseigné dans le présent RAP ;
- sur les 15 indicateurs du programme 172 « Orientation et pilotage de la recherche », 13 ne comportaient aucune prévision pour 2006, seuls 3,3 152 ( * ) sont renseignés dans le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement. De plus, aucun résultat n'est au moins aussi bon que la prévision pour 2006.
En outre, la qualité des commentaires des gestionnaires de programmes accompagnant la présentation des résultats est très variable .
Votre rapporteur spécial souhaite vivement que des progrès notables de la qualité des RAP puissent être enregistrés dès le projet de loi de règlement pour 2007 . La responsabilité et la culture de la performance doivent en effet être le corollaire de l'effort financier que consent la Nation à l'égard de son enseignement supérieur et de sa recherche.
II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »
Le programme « Formations supérieures et recherche universitaire» est scindé en 16 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Sources : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
Le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » est le programme le plus important de la mission puisqu'il regroupe environ la moitié des crédits
1. La lisibilité des résultats de gestion perturbée par de nombreux problèmes d'imputation
Le montant des dépenses nettes exécutées s'élève à 10,12 milliards d'euros , soit + 0,2 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. 99,7 % des crédits disponibles ont été consommés. La réserve de précaution a été levée en octobre 2006, diminuée des crédits ayant servi à financer les mesures contre la grippe aviaire et le chikungunya.
a) Les dépenses de personnel
S'agissant des dépenses de personnel , qui représentent 75,4 % des crédits consommés, votre rapporteur spécial note un solde positif à hauteur de 31,54 millions d'euros , entre la prévision de la loi de finances initiale et l'exécution. Ce solde résulte d'une faible évolution du GVT ainsi que d'une erreur d'imputation de la dépense correspondant aux cotisations patronales relatives aux heures complémentaires effectuées par les agents non titulaires à hauteur de 21,74 millions d'euros . Cette somme a fait l'objet d'une mesure de fongibilité asymétrique vers le titre 3, afin que la dotation globale des établissements puisse être abondée en conséquence.
b) Les dépenses hors personnel : des difficultés d'imputation
Le montant des crédits hors dépenses de personnel ouvert par la loi de finances initiale a été abondé à plusieurs reprises, augmentant la masse de crédits disponible de 2,3 %. Il s'agit notamment des ouvertures de crédits de fonds de concours au titre des contrats de plan Etat-région (+ 42,3 millions d'euros de crédits de paiement).
Toutefois, l'élément essentiel concerne, pour cette première année d'exécution en mode LOLF, les nombreuses difficultés d'imputation. Cette situation a compliqué la lecture des résultats de gestion. Le tableau présenté ci-dessus retrace ces écarts.
Selon le rapport annuel de performances, plusieurs raisons ont amené les gestionnaires à ne pas respecter les imputations prévues :
- des raisons pratiques, notamment afin de « faciliter » la mise en paiement de certaines dépenses ;
- des décisions de gestion permettant de mettre en avant une certaine cohérence notamment par exemple dans le regroupement des primes de responsabilité pédagogiques ou des crédits destinés au Muséum d'histoire naturelle ;
- des difficultés techniques et des erreurs d'imputation.
Compte tenu de l'importance de ce programme au sein de la mission, votre rapporteur spécial regrette cet état de fait, mais il ne néglige pas les difficultés qu'a pu poser cette première année d'exécution en mode LOLF. Il espère que l'exécution 2007 sera davantage aux « normes ».
2. La sous-consommation des emplois
L'examen de l'évolution des emplois fait apparaître une sous-consommation de 1.058 ETPT, soit 0,8 % des emplois temps plein travaillé (ETPT) budgétés en loi de finances initiale.
Votre rapporteur spécial note que sur ces 1.058 emplois non consommés, 93,2 % concerne des emplois relevant de la catégorie « enseignants chercheurs ». Le rapport annuel de performances indique que « cette sous-consommation résulte principalement d'une vacance « frictionnelle », inhérente aux modalité des gestion et de recrutement des personnels ».
A cet égard, votre rapporteur spécial se félicite des dispositions adoptées dans le projet de loi relatif aux libertés des universités , actuellement en cours d'examen par le Parlement, qui permettront une plus grande souplesse dans le recrutement. Il s'agit, en effet, de mettre en place une gestion plus réactive des emplois mieux adaptée à la mobilité nécessaire au monde universitaire .
3. Les opérateurs du programme
Le présent programme comprend de nombreux opérateurs puisque cette catégorie couvre notamment les universités, les IUFM, les écoles normales supérieures, les écoles d'ingénieurs et un certain nombre d'établissements.
Votre rapporteur spécial souhaite mettre en avant le manque de fiabilité des remontées financières en provenance des opérateurs signalé par le rapport annuel de performances . Cet état de fait a conduit le ministère à engager des actions sur le système d'informations et réfléchir à des nouvelles procédures de dialogue avec ses opérateurs.
Votre rapporteur spécial souligne l'importance de ce sujet au moment où l'on souhaite mettre en place la dotation globale au profit des universités Il est primordial que le système d'information soient opérants aussi bien pour la remontée d'information au ministère que pour la propre gestion des établissements.
4. Evaluation de la performance, des marges de progression sensibles
Le programme « Formation supérieures et recherche universitaire » compte 13 objectifs auxquels sont rattachés 30 indicateurs.
21 indicateurs n'affichent aucun résultat pour 2006, soit 70 % des indicateurs. La disponibilité des résultats est un sujet de préoccupation pour votre rapporteur spécial qui relève que, par définition, certains indicateurs ne sont communiqués que deux ans après la réalisation, tels que l'indicateur relatif au pourcentage de jeunes sortis non diplômés de l'enseignement supérieur, ou l'indicateur relatif à l'attractivité des opérateurs du programme.
L'absence de renseignement pour 2006 limite l'exercice d'évaluation notamment par rapport à des prévisions affichées.
4 objectifs sur 13 peuvent seulement faire l'objet de commentaires.
S'agissant de l'objectif relatif à l'amélioration de la réussite à tous les niveaux de formation , on peut noter la modestie de l'augmentation du pourcentage de bacheliers technologiques ou professionnels dans les filières courtes professionnalisées entre 2005 et 2006, qui ne permet d'atteindre les prévisions. Votre rapporteur spécial espère que les mesures prises en faveur de l'orientation active et de la place des bacheliers technologiques dans ces filières porteront rapidement leurs fruits. Toutefois, il relève que le pourcentage de bacheliers technologiques ne progresse pas ou peu, contrairement au pourcentage de bacheliers professionnels. Il s'interroge sur les conséquences de ces évolutions au regard des objectifs du présent programme.
Concernant l'objectif relatif à la maîtrise de l'offre de formation , votre rapporteur spécial remarque que le pourcentage de sites secondaires dont le nombre d'étudiants est inférieur à 100 a diminué au-delà des prévisions, et que le nombre de regroupement d'écoles d'ingénieurs est passé de 2 à 3 conformément aux prévisions. Enfin, la part des mentions à faible effectif en master a enregistré une forte diminution (4 points de baisse), ce qui témoigne d'un resserrement de l'offre de formation mais aussi d'une réflexion sur ce que cette offre doit être. Globalement, les résultats indiquent une réalisation satisfaisante de cet objectif, ce dont se félicite votre rapporteur spécial.
L'objectif concernant l'accroissement de l'attractivité internationale de l'offre française de formation et son intégration dans le système européen et mondial appelle également des appréciations plutôt favorables, puisque notamment la part des étudiants étrangers inscrits en master et doctorat augmente. En outre, au vu des chiffres 2004 et 2005, la réussite de ces étudiants se serait également accrue.
Enfin, concernant l'objectif lié à l'optimisation de l'accès aux ressources documentaires pour la formation et la recherche , votre rapporteur spécial note que l'amélioration des conditions d'accueil en bibliothèque progressent, mais à un rythme inférieur aux prévisions.
B. LE PROGRAMME « VIE ÉTUDIANTE »
Le programme « Vie étudiante » est scindé en 4 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. La forte augmentation des dépenses d'intervention soulève la question de la liquidation des bourses
Le montant des dépenses nettes exécutées s'élève à 1,80 milliards d'euros , soit + 3 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiales. 99,9 % des crédits disponibles ont été consommés.
Cette augmentation est concentrée sur les dépenses d'intervention , dont la consommation (1,44 milliard d'euros) est supérieure de 6,2 % aux crédits initialement prévus. Deux facteurs expliquent cette situation :
- la mise en place de la nouvelle allocation d'installation étudiante (ALINE) pour la rentrée universitaire 2006, non prévue en loi de finances initiales, et qui a fait l'objet pour son financement d'un décret d'avance ouvrant 18,73 millions d'euros ;
- l'amélioration de la gestion des bourses sur critères sociaux par le CROUS entraînant un décalage de trésorerie et la nécessité de financer fin 2006 des bourses habituellement payées en début d'année. Cette situation a donné lieu à un abondement de 62,96 millions d'euros des crédits de bourses, financé à hauteur de 54,4 % par des crédits en provenance d'autres programmes, et à hauteur de 45,6 % par une réorganisation interne des crédits du programme. Votre rapporteur spécial note que la solidarité à l'intérieur de la mission a pleinement joué.
Comme le note la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats de l'exécution budgétaire 2006, « depuis plusieurs exercices, un besoin de financement apparaît en fin d'exercice sur les dépenses d'intervention , qui pose le problème de l'efficience de la gestion budgétaire. Ainsi, la part des étudiants ayant perçu le premier versement de leur bourse avant le 30 novembre s'est dégradée entre 2003 et 2005 , passant de 85,2 % à 81,4 %, avant de remonter à 83,1 % en 2006. En outre, le report de charges sur l'exercice suivant s'élève à 52,5 millions d'euros fin 2006, dont 39,4 millions d'euros considérés comme structurels par la DGES en raison d'une validation tardive des dossiers . » La Cour des comptes relève que la situation ne devrait pas être sensiblement meilleure compte tenu du montant des crédits de paiement prévu par la loi de finances initiales pour 2007.
Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à cette question lors de l'examen du PLF 2008 et s'engage à interroger le ministère sur les mesures prises pour améliorer cet état de fait.
2. Des résultats décevants
Le programme compte 9 indicateurs répartis entre 4 objectifs. 5 indicateurs ne proposent aucun résultat pour l'exécution 2006.
Seuls deux objectifs, et non des moins importants, peuvent être évalués.
S'agissant de l'objectif « promouvoir une égale probabilité d'accès des différentes classes sociales aux formations de l'enseignement supérieur », v otre rapporteur spécial souhaite faire les remarques suivantes :
- premièrement, il regrette que l'indicateur relatif au taux de réussite des boursiers ne soit pas encore disponible ;
- deuxièmement, mais il a déjà eu l'occasion de le souligner, il juge préoccupant le taux de paiement des bourses pour les mois de novembre et décembre. Il souhaite que l'amélioration enregistrée en 2006, qui est loin d'atteindre la cible fixée, pourra être confirmée en 2007 ;
- troisièmement, il relève que les variations enregistrées concernant l'évolution de la représentation des origines socioprofessionnelles des étudiants selon le niveau de formation ne sont pour l'instant pas significatives , un recul d'au moins deux ans étant nécessaire.
Concernant l'objectif « améliorer les conditions de vie et de travail des étudiants en optimisant les coûts », votre rapporteur spécial note :
- la stagnation des résultats afférents à la couverture des besoins de logements, l'indicateur enregistrant les mêmes chiffres en 2006 qu'en 2005, les objectifs n'étant pas atteints. Votre rapporteur spécial s'étonne de cette absence de progressio n alors même qu'il existe une programmation particulière ne matière de logement étudiant liée à la mise en oeuvre du « plan Anciaux » 153 ( * ) . Le rapport annuel de performances indique que les effets dudit plan devraient se traduire en 2007.
Votre rapporteur spécial reste attentif sur cette question, sur laquelle il a déjà eu l'occasion de s'exprimer à plusieurs reprises. Il rappelle qu'il est favorable à ce que la construction, la rénovation, voire l'entretien et la gestion des bâtiments affectés au logement étudiant soient confiés à des professionnels dont c'est le métier. Il estime qu'il appartient au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche de se recentrer sur son coeur de métier (enseignement et recherche), qui ne comprend pas, selon lui, le logement étudiant.
- votre rapporteur spécial s'interroge, s'agissant du coût de fonctionnement par lit, sur la différence entre l'objectif et le coût réalisé, et la prise en compte respective par chacun des indicateurs du coût complet.
C. LE PROGRAMME « RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES »
Le programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » est scindé en 10 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. Une exécution globalement conforme au vote du Parlement
L'exécution de ce programme a bien respecté le vote du Parlement. Il est vrai que, portant la subvention de l'Etat aux « grands » organismes publics de recherche, il n'a que peu été mis à contribution dans le cours de l'exercice 2006. Ainsi, la consommation des crédits atteint 3.583,2 millions d'euros pour un montant voté en LFI de 3.601,6 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 99,5 % .
Seul un décret de virement en date du 13 novembre 2006 a légèrement minoré les crédits de ce programme.
Votre rapporteur spécial souligne que la hausse des crédits consommés de 4,7 % par rapport à 2005 illustre bien l'effort de l'Etat en faveur de la recherche publique . S'effectuant en parallèle de la montée en puissance de la recherche par projets que symbolise l'Agence nationale de la recherche (ANR), cette augmentation illustre bien que les projets n'ont pas remplacé les établissements publics de recherche mais ont constitué un complément .
2. Un rapport annuel de performances totalement vide
Le RAP de ce programme pourtant essentiel est complètement inabouti : sur les 10 indicateurs retenus, nul ne comportait de prévision pour l'année 2006 et, de fait, nul n'est renseigné dans l'annexe « Recherche et enseignement supérieur » du présent projet de loi de règlement.
Votre rapporteur spécial constate, certes, que le ministère a, malgré tout, analysé les « résultats » (soit par des commentaires méthodologiques, soit par des « pronostics » ou analyses tendancielles).
Il n'empêche que cette vacuité complète est préoccupante et peut introduire le doute quant à la force de la « culture du résultat » prévalant au sein du programme et de certains de ces opérateurs . Il est donc nécessaire d'enregistrer des améliorations rapides et significatives de ce point de vue.
De façon générale, il est important de souligner que votre commission, à l'unisson du Sénat , tout comme le gouvernement, est bien conscient de la nécessité de doter la recherche publique nationale de moyens financiers conséquents . Tel est d'ailleurs le sens de la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006. Mais les pouvoirs publics doivent être sûrs que cet investissement ne sera pas noyé dans la technostructure et sera payant pour le pays .
Ces premières mesures encourageantes ont été prises, comme la création de l'Agence d'évaluation de la recherche et d'enseignement supérieur (AERES), qui vise à réformer un système d'évaluation largement obsolète. Mais, sans faire de « fétichisme des indicateurs », une montée en puissance de la qualité du RAP (et des résultats mesurés) serait un symbole heureux de l'appropriation des principes de la LOLF par les gestionnaires du programmes et par ses opérateurs .
D. LE PROGRAMME « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE LA GESTION DES MILIEUX ET DES RESSOURCES »
Le programme « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » est scindé en 8 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. L'intégralité des crédits disponibles a été consommée en 2006
Le présent programme a la particularité de ne comporter aucune dépense de personnel, puisqu'il ne regroupe que les subventions pour charges de service public liées aux différents opérateurs du programme (titre 3), à savoir : le Bureau des recherches géologiques et minières (BRGM), le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF), le centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA).
97,8 % des crédits de paiement et des autorisations d'engagements ouverts par la loi de finances initiales ont été mis à disposition du gestionnaire du programme. La réserve de précaution (56,84 millions d'euros) constituée en 2006 par application de l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a en effet fait l'objet d'un dégel à hauteur de 56,8 % .
La totalité des crédits de paiement disponibles a été consommée. En revanche, on note une sous-consommation des autorisations d'engagement à hauteur de 87,1%. Cette situation s'explique par un report d'autorisations d'engagement de 2005 en gestion 2006. Les autorisations d'engagement non consommées à la fin 2006 ont été annulées.
La régulation budgétaire a concerné notamment deux points :
- d'une part, la prise en compte du niveau très positif des fonds de roulement de certains établissements (IRD et CEMAGREF), ce qui a conduit à réduire la subvention de fonctionnement desdits organismes à hauteur de 7,3 millions d'euros ;
- d'autre part, la régularisation des conditions d'assujettissement à la TVA de l'IFREMER à compter du 1 er janvier 2006, qui a débouché sur l'annulation de 19,22 millions d'euros de crédit pour cet organisme, 18,73 millions d'euros ont abondé le programme 231 « Vie étudiante ».
Le tableau ci-dessous indique le montant de subvention accordée à chaque organisme au titre du programme 187.
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Répartition des subventions pour charges de service public (en millions d'euros) |
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Action |
INRA |
CEMAGREF |
IRD |
CIRAD |
IFREMER |
BRGM |
|
1 |
74,4 |
12,9 |
46,7 |
20,6 |
32,2 |
11,6 |
|
2 |
147,1 |
9,2 |
15,1 |
29,9 |
16,3 |
10,4 |
|
3 |
49 |
3,2 |
14,7 |
10,8 |
18,5 |
0 |
|
4 |
105,5 |
0 |
2,5 |
6,5 |
0 |
0 |
|
5 |
82,5 |
5,3 |
24,5 |
17,5 |
2,5 |
6,9 |
|
6 |
15,6 |
1,4 |
24,8 |
7,7 |
5,7 |
8,3 |
|
7 |
0 |
0 |
4,2 |
0 |
38,9 |
7,7 |
|
8 |
102,7 |
11 |
37,2 |
31,2 |
26,4 |
11,2 |
|
Total |
576,8 |
43 |
169,7 |
124,2 |
140,5 |
56,1 |
|
Source : commission des finances, Sénat, à partir du rapport annuel de performances |
||||||
2. Une performance moyenne du programme
Le présent programme compte 11 indicateurs rattachés à 5 objectifs. Seulement 3 indicateurs sont renseignés au titre de la gestion 2006 et soumis à une prévision 2006.
Les résultats sont supérieurs ou conformes aux attentes pour deux indicateurs : proportion des ETP annuels consacrés par les établissements du programme aux expertises, avis et production de données pour des donneurs d'ordre publics, et intensité du partenariat scientifique et technologique des opérateurs du programme avec les pays du sud.
En revanche, l'efficience de la politique de valorisation est moins élevée que prévue , le ratio produits des redevances sur brevets ou assimilés/frais de propriété intellectuelle étant de 3,6 en 2006 contre une cible fixé e à 4. Toutefois, ce résultat est meilleur qu'en 2005.
L'examen des autres indicateurs témoigne notamment de l'augmentation du nombre de publication scientifiques, ce dont se félicite votre rapporteur spécial car il s'agit d'un élément de reconnaissance international.
Enfin, votre rapporteur spécial note que les opérateurs du programme sont investis dans les nouvelles structures de recherche et de partenariat , ce dont il se réjouit : participation aux pôles de compétitivité, gestion de programmes pour le compte de l'ANR, labellisation Carnot obtenue pour le CEMAGREF et le BRGM, participation à des réseaux thématiques de recherche avancés.
E. LE PROGRAMME « RECHERCHE SPATIALE »
Le programme « Recherche spatiale » est scindé en 7 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. Une exécution conforme au vote du Parlement... mais une vision des engagements qui demeure imparfaite
Le projet de loi de finances prévoyait des crédits d'un montant de 1.248,2 millions d'euros en AE et en CP. La loi de finances initiale pour 2006 a ouvert 1.243,2 millions d'euros en AE et en CP , après la prise en compte des mesures gouvernementales en faveur des banlieues et de la revalorisation des allocations de recherche. Cet amendement a été imputé au stade de la loi de finances initiale sur l'action 4 du programme au titre de la subvention pour charges de service public du Centre national d'études spatiales (CNES).
L'exécution est très proche du vote du Parlement puisque les crédits consommés s'élèvent à 1.239,3 millions d'euros . Seul un décret de virement en date du 13 novembre 2006 a eu pour objet d'annuler un montant de 3,9 millions d'euros en AE et en CP. Les crédits servent à financer le CNES ainsi que la participation de la France à l'Agence spatiale européenne (ESA) et au programme météorologique européen EUMETSAT ; le CNES et Météo France sont chargés de représenter la France respectivement au sein de l'ESA et d'EUMETSAT.
Votre rapporteur spécial, tout en reconnaissant la qualité technique de la recherche, du développement et de l'innovation français dans ce domaine-clé qu'est l'espace, rejoint toutefois la Cour des comptes 154 ( * ) pour :
- d'une part, regretter la présentation des crédits demandés n'établissant pas de distinction entre AE et CP . S'agissant de l'espace, domaine dans lequel tous les programmes sont pluriannuels, cette présentation revient à tronquer l'information due au Parlement . Il convient donc d'y porter remède au plus vite ;
- d'autre part, souhaiter obtenir des précisions quant à l'évolution de la dette du CNES à l'égard de l'ESA . En effet, la Cour des comptes souligne, dans son rapport particulier précité, que « les décisions nouvelles prises en 2004 et 2005 sur le programme national et les besoins financiers liés aux contributions à l'ESA relancent le rythme des engagements du CNES. De fait il est d'ores et déjà constaté un décalage dans le plan de résorption de la dette vis-à-vis de l'ESA ». Le souvenir de la crise de surprogrammation du CNES en 2002 doit amener chacun des acteurs à suivre cette question avec la plus grande attention.
2. Une mesure de la performance qui reste à améliorer
Le RAP du programme demeure perfectible . En effet, sur 10 indicateurs, 5 ne comportaient pas de prévision pour 2006 dans le PAP 2006 et seuls 4 sont renseignés dans le document annexé au présent projet de loi de règlement ( dont 2 sont au moins aussi bons que la prévision ).
Ainsi, non seulement des indicateurs mesurant la production et la reconnaissance scientifique des chercheurs français ne sont-ils pas renseignés (comme dans d'autres programmes de la mission) mais aussi d'autres indicateurs plus « tangibles » et dont votre rapporteur spécial espérait d'ores et déjà trouver les résultats : c'est par exemple le cas de l'indicateur mesurant le chiffre à l'exportation de l'industrie spatiale française rapporté aux investissements des 5 dernières années.
Votre rapporteur spécial enregistre toutefois les chiffres encourageants concernant le succès commercial d'Arianespace . Cette entreprise a pris 43 % du marché « ouvert » des lancements de satellites en 2006 (l'objectif, ambitieux, pour 2008 s'établissant à 50 %). De plus, Ariane 5 a engendré un chiffre d'affaires rapporté à la masse total « equivalent geostationnary transfer orbit » de 22.400 euros par kilogramme, en nette progression par rapport à 2004 et 2005 (la cible 2008 est de 15.500 euros par kilogramme) ; le plus grand nombre de lancements a ainsi permis de diluer les coûts fixes, ce qui montre bien que le souvenir de l'échec initial d'Ariane 5 tend à s'estomper.
Il s'agira d'améliorer dans les plus brefs délais le taux de renseignement des indicateurs afin de donner au Parlement une vision plus complète de la performance de ce programme .
F. LE PROGRAMME « ORIENTATION ET PILOTAGE DE LA RECHERCHE »
Le programme « Orientation et pilotage de la recherche » est scindé en 4 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : projet de
loi de règlement du budget 2006, annexe « Recherche et
enseignement supérieur »
Avant de débuter l'analyse de l'exécution du budget 2006 relatif au présent programme , il convient de rappeler que celui-ci a été supprimé au cours de la discussion de la loi de finances pour 2007 par un amendement de votre rapporteur spécial et de notre ancien collègue Maurice Blin , déposé au nom de votre commission des finances. En effet, l'inadéquation entre les crédits affichés, les moyens réellement mis en oeuvre à sa poursuite et les objectifs qui lui étaient assignés (voir infra ) ne le rendaient pas significatif dans le cadre de la LOLF.
1. Une consommation affectée par les mesures en faveur des allocations de recherche
Dans le format 2006, les deux tiers des crédits de ce programme étaient utilisés afin de régler les allocations de recherche versées aux doctorants. Il s'agit d'un contrat de travail de droit public de 3 ans prévoyant un montant forfaitaire d'allocation. Le nombre d'allocataires s'est élevé à 11.460 ETPT en 2006 pour un plafond d'emplois de 11.850 ETPT.
Ces dépenses, comptabilisées en dépenses de personnel (titre 2), ont sensiblement augmenté :
- d'une part entre le projet de loi de finances et la loi de finances initiale (passage de 257,7 à 274,3 millions d'euros) afin de financer la revalorisation de 8 % des allocations de recherche au 1 er janvier 2008 décidée dans le cadre du pacte gouvernemental pour la recherche ;
- d'autre part, plus marginalement, de 274,3 millions d'euros à une consommation finale de 277,2 millions d'euros en raison de l'augmentation de 0,5 % desdites allocations. En effet, selon les dispositions de l'article 6 de la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, « les allocations de recherche sont indexées sur l'évolution des rémunérations de la fonction publique ».
Il est à noter que, conformément aux recommandations du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), les allocations de recherche ont été transférées au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » à partir du 1 er janvier 2007 .
La consommation des dépenses hors personnel a été, globalement conforme aux crédits votés en loi de finances, du fait de plusieurs mouvements contradictoires ( consommation de 105 millions d'euros de CP, dont 5,2 millions d'euros de reports de crédits, pour 102,9 millions d'euros de crédits votés ).
Outre les dépenses de fonctionnement des divers organismes d'orientation et de pilotage de la recherche (Haut conseil de la science et de la technologie, Agence nationale de la recherche, etc.), ces crédits ont servi avant tout à régler l'accueil de post-doctorants dans des établissements publics de recherche (23,5 millions d'euros) et des aides à l'embauche sur projets de jeunes chercheurs dans le secteur privé (CIFRE, CORTECHS) pour 44,8 millions d'euros.
2. Une mesure de la performance inaboutie
Comme le souligne notre collègue Philippe Marini, rapporteur général de votre commission des finances, dans le tome I du présent rapport, la mesure de la performance du programme « Orientation et pilotage de la recherche » est très peu aboutie .
Ainsi, sur 15 indicateurs, 13 ne comportaient aucune prévision pour 2006, seuls 3,3 155 ( * ) sont renseignés dans le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement. De plus, aucun résultat n'est au moins aussi bon que la prévision pour 2006 .
Il faut ajouter que ces indicateurs ont un champ très vaste, sans commune mesure avec les crédits affectés au programme, et sont ceux de l'ensemble de la recherche publique française. En bonne logique, les « analyses de résultats » sont très partielles et sont souvent relatives aux indicateurs eux-mêmes (pertinence, méthodologie, etc.).
Bien entendu, la suppression du programme ne devra pas conduire à l'abandon des indicateurs les plus pertinents (indicateurs d'évaluation des laboratoires et des individus par exemple) qui ont vocation à être transférés au sein du programme 194 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et donc à être renseignés le plus tôt possible.
G. LE PROGRAMME « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DES RISQUES ET DE LA POLLUTION »
Le programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » est scindé en 5 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. Une exécution satisfaisante, mais une gestion toutefois contrainte pour l'IRSN
a) Une exécution satisfaisante
Le présent programme a la double particularité :
- d'être dominé par un établissement public , l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, dont la subvention pour charges de service publique inscrite à l'action n° 2 « Evaluation des risques nucléaires » représente 85,3 % des crédits consommés du programme ;
- de ne comprendre aucune dépense de personnel, ce qui rend sans objet l'exercice de fongibilité asymétrique prévue par la LOLF.
95,1 % des crédits de paiement ouverts par la loi de finances initiale ont été mis à disposition du gestionnaire du programme. La totalité de la réserve de précaution (12,45 millions d'euros) constituée par application de l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a été annulée.
99,6 % des crédits de paiement disponibles ont été consommés.
b) Une gestion contrainte pour l'IRSN
Principal opérateur du programme, l'IRSN a fait face à une gestion contrainte en 2006, qui l'a obligé à repousser certains investissements.
Plusieurs éléments expliquent ces contraintes :
- d'une part, l'annulation de la réserve de précaution a diminué la subvention de l'Etat au demeurant non augmentée par rapport à 2005 ;
- d'autre part, les ressources propres de l'institut ont été, en exécution, inférieures aux prévisions à hauteur de 7,84 millions d'euros.
Ceci a été partiellement compensé par l'allocation d'autres subventions et dotations d'un montant de 3,2 millions d'euros non prévues initialement.
Au total, le différentiel entre le montant prévisionnel des recettes (291,1 millions d'euros) et l'exécution (275,9 millions d'euros) est de 15,2 millions d'euros. Alors que le budget prévisionnel établissait un montant de dépenses de 287,6 millions d'euros, l'IRSN a ajusté ses charges en reportant notamment un certain nombre d'investissements. Au total, le solde de l'exécution 2006 est positif.
2. Une performance satisfaisante
Le présent programme regroupe 7 indicateurs répartis entre 3 objectifs. 3 indicateurs seulement sont renseignés au titre de l'exécution 2006, et parmi ces derniers seulement 2 étaient dotés d'une cible pour 2006. Ces deux indicateurs affichent des résultats supérieur et conforme aux attentes.
Ainsi, le pourcentage de programmes de recherche faisant l'objet d'une collaboration formalisée avec au moins un pays européen en ce qui concerne la valorisation des résultats ou la coordination des appels à proposition s'élève à 50 % en 2006 contre 37,5 % en 2005, supérieur de 25 points à la prévision. A l'instar du programme n° 186, votre rapporteur spécial s'interroge sur cette différence entre prévision et réalisation s'agissant de l'obtention des crédits européens ou de collaborations européennes.
Le second indicateur parfaitement renseigné montre que, conformément aux prévisions, l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) a alloué 50 % de sa part de subvention pour charges de service publique aux activités de recherche en 2006. Ce résultat témoigne, ni plus ni moins, du respect par l'IRSN du contrat d'objectifs 2006-2009 signé avec l'Etat. Ce contrat mentionne en effet : « Dans la perspective du rôle de premier plan que devra ainsi jouer l'IRSN en Europe et dans le monde, les moyens consacrés à l'effort de recherche et de développement de la capacité d'expertise seront maintenus à un niveau représentant 50 % de ses ressources totales ».
H. LE PROGRAMME « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE L'ÉNERGIE »
Le programme « Recherche dans le domaine de l'énergie » est scindé en 3 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. Une consommation incomplète
Ce programme, qui ne comporte aucune dépense de personnel (titre 2), porte, pour l'essentiel, des crédits affectés à ses trois opérateurs : le Commissariat à l'énergie atomique ( CEA ), l'Institut français du pétrole ( IFP ) et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ( ADEME ).
Le tableau ci-dessus fait apparaître un très fort écart entre crédits votés et crédits consommés sur l'action n° 1 « Compétitivité, sécurité et développement de l'énergie nucléaire ». Celui-ci provient pour l'essentiel de la contribution du ministère de la défense aux programmes du CEA , comptabilisée parmi les fonds de concours et attributions de produits (dont le montant total s'élève à 1.142,9 millions d'euros). Votre rapporteur spécial relève qu'un tel fonctionnement présente le double inconvénient de retarder le versement des sommes dues au CEA et de nuire à la traçabilité des financements . Fort heureusement, d'après les renseignements qu'il a pu obtenir, ce dispositif devrait disparaître en 2008 .
Pour le reste, selon les explications du ministère, seuls 83 % des crédits ouverts en LFI 2006 ont réellement été mis à disposition du responsable de programme, le taux de consommation de ces crédits mis à disposition s'étant élevé à 97,8 % . Il est précisé que les crédits non consommés sont des crédits de fonds de concours rattachés à la gestion 2006 dans le cadre de la loi de finances rectificative (LFR) qui n'ont matériellement pas pu être consommés en 2006 et qui feront l'objet d'un report sur 2007 pour environ 11,7 millions d'euros.
Par ailleurs, le ministère indique que la réserve de précaution d'environ 29 millions d'euros a été utilisée pour la mise en oeuvre de la LFR. Cette réserve a été appliquée de façon proportionnelle à chaque opérateur concourant à la mise en oeuvre du programme (CEA, ADEME et IFP), ainsi qu'aux crédits ouverts au titre du réseau des technologies pétrolières et gazières (RTPG).
2. Performance : un « bon élève » au sein de la mission
Le présent programme , naturellement « immergé » dans des problématiques concrètes à caractère économique, fait partie des « bons élèves » de la mission en termes de mesure de la performance .
Les 9 indicateurs de performances figurant dans le RAP comportaient tous une prévision pour l'année 2006. Au final, 6 d'entre eux sont renseignés, les explications étant de plus claires la plupart du temps, tant pour les indicateurs renseignés que pour les autres.
S'agissant de la performance elle-même, les objectifs non atteints proviennent presque tous du CEA , pour diverses raisons. Ainsi, pour les plus significatifs d'entre eux :
- l'indicateur mesurant le taux d'atteinte des résultats dans les délais prévus sur le volet « optimisation et évolution de l'outil industriel » n'a pu être de 100 % comme prévu car le jalon sur la fin de la rénovation du laboratoire « chaud » LECA dédié à l'étude des combustibles irradiés a été reporté en 2007 compte tenu d'un glissement dans le planning des travaux ;
- l'indicateur sur le taux de participation des industriels au financement de la recherche sur le volet « optimisation de l'outil industriel » a enregistré une stagnation à 46 % en 2006 (pour un objectif de 54 %) que le ministère explique par « le fait que l'action du CEA dans ce domaine s'exerce dans un contexte de stabilisation globale des budgets de R&D dans le chiffre d'affaires des industriels et dans un environnement international fortement concurrentiel ». Votre rapporteur spécial observe, à cet égard, que le contexte n'a pourtant pas radicalement changé depuis 2005, date d'établissement de la prévision ;
- l'indicateur rendant compte du taux d'atteinte des résultats dans les délais prévus sur le volet « déchets radioactifs, maîtrise de l'impact des activités nucléaires » n'est pas renseigné car le contrat d'objectifs Etat-CEA 2006-2009 ne prévoit pas de donnée sur ce segment en 2006.Selon le CEA, cette situation s'explique notamment par le fait que le Commissariat était en 2005 dans l'attente du vote en 2006 par le Parlement du projet de loi de programme relatif à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, qui est intervenu le 28 juin 2006.
Votre rapporteur spécial espère que la performance du CEA et, par là-même, celle de l'ensemble du programme, sera encore améliorée en 2007 .
I. LE PROGRAMME « RECHERCHE INDUSTRIELLE »
Le programme « Recherche industrielle » est scindé en 3 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performance, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. L'intégration de moyens supplémentaires en faveur du programme
Le programme 192 et ses opérateurs ont bénéficié de moyens supplémentaires dans le courant de l'année 2006 que son exécution ne retrace qu'incomplètement .
En effet, trois décisions prises par le gouvernement, au cours de l'année 2006, ont eu un impact important sur les conditions d'exécution de l'action n° 3 du programme, « Soutien de la recherche industrielle stratégique ». Il s'agit de :
- la décision prise à l'issue du Conseil interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) de mars 2006 de regrouper , dans un souci de simplification, l'ensemble des financements ministériels prévus pour les projets de R&D menés dans le cadre des pôles de compétitivité (industrie, défense, agriculture, santé, Aménagement du territoire) dans un fonds unique interministériel , intégré au Fonds de compétitivité des entreprises (FCE). Cette décision a conduit au transfert en gestion sur le programme 192 des dotations prévues, à ce titre, en loi de finances initiale, dans les différents programmes des ministères ou administrations concernés. Ledit transfert a fait l'objet de deux décrets, en date des 4 et 23 décembre 2006 (pour respectivement 26 millions d'euros d'AE et de CP et 10 millions d'euros d'AE et 4,8 millions d'euros de CP) ;
- la décision prise simultanément de doubler les moyens financiers apportés par l'Etat aux projets des pôles de compétitivité (pour les porter à 600 millions d'euros en 3 ans). Cette décision a été suivie du redéploiement, en gestion, des crédits d'intervention qui avaient été prévus dans l'action 2 et qui étaient devenus sans objet du fait du versement exceptionnel, effectué fin 2005, à partir du compte d'affectation spéciale n° 902-24 à OSEO-ANVAR 156 ( * ) (pour 300 millions d'euros). Le FCE a ainsi été abondé de 74,2 millions d'euros en AE et de 85,9 millions d'euros en CP ;
- la simplification du dispositif de soutien aux projets des pôles avec le remplacement des exonérations de charges sociales , prévues au V de l'article 24 de la loi de finances pour 2005 par une bonification des taux d'aide réservée aux PME . Cette simplification, traduite dans la loi de finances pour 2007 qui a supprimé les dispositions prévues au V susvisé, a permis de redéployer, sur 3 ans, 120 millions d'euros sur le FCE et 20 millions d'euros pour OSEO innovation .
Votre rapporteur spécial, tout en relevant que les commentaires précis accompagnant ces chiffres permettent de retrouver en partie l'effort global de l'Etat en faveur de ce programme, se félicite de ce que la LOLF donne un cadre désormais plus clair aux dépenses publiques. En effet, la multiplicité des sources de financement, dont les commentaires supra rendent compte, font perdre beaucoup de lisibilité à ces dispositifs.
2. Un panorama de la performance déjà satisfaisant
Sur les 15 indicateurs figurant dans le RAP et qui comprenaient tous une prévision, 13 sont d'ores et déjà renseignés . Pour les deux autres, des problèmes méthodologiques conduiront soit à leur non renseignement avant 2009, soit à leur modification dans le PAP 2008. En soi, ce ratio d'indicateurs renseignés apparaît déjà comme plutôt satisfaisant .
Pour ce qui concerne les résultats eux-mêmes, 7 indicateurs font apparaître un résultat au moins aussi bon que la prévision pour 2006 . Il est à noter que l'ensemble des objectifs du programme offre un paysage à peu près uniforme d'un taux de succès d'environ 50 %.
Il en va de même pour les opérateurs, avec des nuances. Ainsi, dans le cadre de l'objectif n° 4 « Développer l'efficience dans la gestion des aides à l'innovation », OSEO-ANVAR :
- remplit la prévision de frais de gestion inférieurs à 5 % du montant des aides à verser et à recouvrer (3,8 %) tout en montrant la relative modestie de ce chiffre de 5 %, qui se trouve être également la cible pour 2008 ;
- n'atteint en revanche pas la prévision d'un taux de remboursement de 55 % en année n des aides accordées en n-7 (51,2 %). Le ministère explique cela par l'orientation des aides vers des entreprises au profil plus risqué, ce qui se traduit de façon croissante par un rééchelonnement des remboursements (de 7 à 10 ans) ;
- atteint enfin la prévision (et l'objectif pour 2008) d'une part de 79 % des aides donnant lieu à un retour au sein de l'enveloppe des aides attribuées par OSEO-ANVAR (résultat de 81,4 %).
Votre rapporteur spécial ne peut que souhaiter que , dans un cadre budgétaire plus clair, la culture de la performance des gestionnaires de ce programme et de ses opérateurs continue de se renforcer : sa position particulière dans le cycle de la R&D, au contact direct des entreprises innovantes, lui impose en effet une « obligation de réussite ».
J. LE PROGRAMME « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DES TRANSPORTS, DE L'ÉQUIPEMENT ET DE L'HABITAT »
Le programme « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat » est scindé en 4 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. La fongibilité asymétrique a permis de compléter le financement des recherches amont en aéronautique
Votre rapporteur spécial rappelle que les actions n° 1 « Recherche et développement dans le domaine du génie civil et de l'aménagement », n° 3 « Recherche et développement dans le domaine des transports » et n° 4 « Recherche et développement dans le domaine de l'urbanisme et du logement » sont toutes construites sur un modèle associant un programme incitatif et un organisme de recherche . Il s'agit :
- du Réseau génie civil et urbain (RGCU) et du Laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC) pour l'action n° 1 ;
- du Programme national de recherche et d'innovation dans les transports terrestres (PREDIT) et de l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS) pour l'action n° 3 ;
- du Plan urbanisme, construction et architecture (PUCA) et du Centre scientifique et technique du bâtimen t (CSTB) pour l'action n° 4.
L'action n° 2 « Recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile », est quant à elle essentiellement destinée à porter les aides d'Etat aux développements de programmes d'avions, de moteurs, d'hélicoptères et d'équipements de bord sous forme d'avances remboursables dont le remboursement intervient au fur et à mesure de la vente des produits. Ses CP consommés en 2006 ont représenté 69,4 % de l'ensemble des CP du programme.
En faisant abstraction des erreurs d'imputation, les principaux éléments à retenir concernant l'exécution 2006 sont les suivants :
- les dépenses d'intervention de l'action n° 1 ont atteint 0,9 million d'euros en AE et 1,2 million d'euros en CP, en retrait respectivement de 44 % en AE et 42 % en CP par rapport au projet de loi de finances . Votre rapporteur spécial n'a pu obtenir, dans les délais, d'explication à ce sujet ;
- la fongibilité asymétrique permise par la LOLF a été employée au sein de plusieurs actions . Ainsi, dans le cadre de l'action n° 2, les dotations de la recherche amont ont été abondées à partir de crédits initialement budgétés au titre des avances remboursables et des équipements (à hauteur de 2,3 millions d'euros). De même, indique le ministère, les engagements en faveur des équipementiers d'un montant initial de 30 millions d'euros en AE n'ont pas été lancés, et ont entraîné une diminution des besoins en CP à ce titre de 7 millions d'euros permettant en partie de solder les opérations terminées de la recherche amont.
Par ailleurs, il convient de noter un transfert en gestion de 6 millions d'euros en AE et CP au profit du programme 192 « Recherche industrielle » en vue d'alimenter le fonds unique en faveur des pôles de compétitivité .
2. Des indicateurs bien renseignés mais des objectifs peu atteints
L'ensemble des 6 indicateurs du programme comportait une prévision pour l'année 2006 et tous sont renseignés dans le RAP annexé au présent projet de loi de règlement . Votre rapporteur spécial ne peut que s'en féliciter en relevant que les thématiques du programme, très concrètes, permettaient sans doute au gestionnaire d'être prêts dès la première année de mise en oeuvre la LOLF.
Le bilan est un peu moins flatteur pour ce qui concerne l'atteinte des prévisions et objectifs pour 2006 puisque seul 1,3 indicateur 157 ( * ) est au moins aussi bon que la prévision figurant dans le PAP. En particulier, les indicateurs mesurant l'effet de levier des aides octroyées dans le cadre du programme se sont avérés trop optimistes .
En revanche, le taux de remboursement cumulé et actualisé des avances remboursables allouées aux constructeurs aéronautiques a dépassé un objectif manquant peut-être un peu d'ambition car il était inférieur à la réalisation de l'année 2005.
K. LE PROGRAMME « RECHERCHE DUALE »
Le programme « Recherche duale » est scindé en 4 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. Une exécution conforme au vote du Parlement
Ce programme , qui retrace les subventions allouées par le ministère de la défense au CNES (82,5 %) et au CEA (17,5 %) au titre de la recherche duale (c'est-à-dire aux retombées à la fois civiles et militaires), a été exécuté conformément au vote du Parlement en 2006 .
Le programme « Recherche duale » a seulement dû contribuer, pour un montant total de 1,9 million d'euros au financement de mesures prises par le gouvernement afin de lutter contre des crises sanitaires et assurer l'indemnisation des victimes de spoliations du fait de législations antisémites et des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites ou d'actes de barbarie au cours de la seconde guerre mondiale. Lesdites mesures ont fait l'objet de deux décrets d'avance (28 mars 2006 et 1 er août 2006) sur lesquels votre commission des finances a émis un avis favorable 158 ( * ) .
2. Un rapport annuel de performances encore lacunaire
Notre ancien collègue Maurice Blin avait déjà, en tant que rapporteur spécial chargé de l'étude du présent programme, regretté le caractère inabouti de son projet annuel de performances (PAP) 159 ( * ) .
C'est donc sans surprise que votre rapporteur spécial constate que le RAP ne contient pas vraiment d'éléments permettant d'avoir une vision précise du succès de la politique engagée en la matière .
Fait révélateur, aucun des 5 indicateurs ne comportait de prévision pour 2006, ni d'ailleurs la moindre donnée passée ni la moindre cible à atteindre . Cela est difficilement acceptable bien que votre rapporteur spécial convienne que la « dualité » d'une recherche reste une notion floue, encore non intégrée dans les instruments de l'Observatoire des sciences et des technologies (OST), ce qui ne facilite pas la tâche des gestionnaires.
A l'heure du bilan, un de ces indicateurs est toutefois renseigné : la proportion du montant de projets financés par le programme dont des retombées potentielles pour la défense ont été précisément identifiées. Celui-ci s'établit à 84 %, contre une prévision pour 2007 de... 60 % seulement, cet objectif apparaissant, dès lors, peu ambitieux. Le ministère explique que les retombées pour la défense ne pouvaient être estimées avant le lancement du programme, mais qu'une analyse fine a permis d'évaluer l'intérêt pour la défense des travaux. Les montants totaux des travaux dont des retombées potentielles pour la défense ont été identifiées s'élèvent:
- à 35 millions d'euros pour la contribution au CEA,
- et à 133 millions d'euros pour la contribution au CNES.
Le total s'établit donc à 168 millions d'euros, soit 84 % du montant total alloué au programme.
L. LE PROGRAMME « RECHERCHE CULTURELLE ET CULTURE SCIENTIFIQUE »
Le programme « Recherche culturelle et culture scientifique » est scindé en 4 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. La gestion
99,8 % des crédits de paiement disponibles ont été consommés. Ce chiffre masque toutefois des disparités entre les dépenses de personnel dont la consommation s'élève à 98,5 % des crédits disponibles et les dépenses des autres titres dont l'exécution est de 100,2 % par rapport aux crédits ouverts .
2. La performance
Le programme compte 9 indicateurs rattachés à 4 objectifs. Les 9 indicateurs affichent une exécution pour 2006 . Parmi les 8 indicateurs qui proposaient une cible pour 2006, 7 obtiennent un résultat supérieur aux prévisions, ce qui laisse supposer une performance exceptionnelle du programme.
Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur cette performance en raison des écarts constatés entre la prévision et le résultat.
Ainsi s'agissant de l'indicateur relatif à la part des crédits destinés à des projets de recherche menés en coopération avec des institutions européennes ou soutenus par les fonds de la communauté européenne par rapport au total des crédits destinés à des projets de recherche, l'augmentation entre 2005 et 2006 est spectaculaire puisque supérieur à 200 %. La prévision 2006 ne prévoyait qu'une hausse de 6,6 %. Si votre rapporteur spécial note les impondérables liés à l'octroi des crédits communautaires, il se demande dans quelle mesure cet écart ne reflète pas un manque d'investissement dans l'examen des politiques communautaires.
De même, votre rapporteur spécial s'étonne de la prévision concernant l'évolution du nombre annuel de visites physiques de la CSI, largement sous-estimée au regard du résultat 2006.
En revanche, il relève avec satisfaction l'augmentation des ressources propres de la CSI, témoin d'un niveau satisfaisant de la billetterie mais également des recettes de partenariat et de mécénat.
Enfin, au regard des remarques exprimées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, votre rapporteur spécial se réjouit de voir figurer certains résultats du Palais de la Découverte. La bonne fréquentation du Palais est ainsi confirmée en 2006, puisque celui-ci aurait accueilli 625. 000 visiteurs contre 620.000 en 2005. Votre rapporteur spécial réitère 160 ( * ) son souhait de voir les ministères concernés par la gestion de ce musée prendre des décisions quant à son avenir et ainsi conforter sa place au sein de la politique de diffusion scientifique française.
M. LE PROGRAMME « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AGRICOLES »
Le programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles » est scindé en 2 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
1. La gestion
96,1 % des crédits ouverts en loi de finances initial ont été mis à disposition du gestionnaire.
99 % des crédits de paiement disponibles (251,63 millions d'euros) ont été consommés. Toutefois, ce chiffre reflète des réalités différentes entre les crédits de dépenses de personnel dont la consommation s'élève à 94,6 % et les crédits hors titre 2 dont la consommation s'élève à 100,5 %.
S'agissant de la sous consommation en matière de dépenses de personnel, les principales raisons en sont le sur calibrage de la dotation du ministère pour le CAS pensions, les économies liées à des départs à la retraite moins nombreux, et des retards dans l'exécution de certaines dépenses.
S'agissant des dépenses hors personnel, votre rapporteur spécial note en particulier une mesure de fongibilité asymétrique à hauteur de 8 millions d'euros, afin de permettre le CEMAGREF de prendre en charge la rémunération des personnels mis à sa disposition.
2. La performance
Le présent programme compte trois indicateurs pour trois objectifs. L'objectif n° 3 « Mobiliser les connaissances scientifiques et techniques en appui aux politiques publiques » n'est pas évaluable en l'absence de renseignement
Seul l'indicateur relatif au taux d'insertion des étudiants à trois mois est complètement renseigné (objectif n°1 « Former des ingénieurs, des vétérinaires et des paysagistes répondant aux besoins des milieux économiques, formés aux pratiques de la recherche et ouverts sur l'international »). Il indique une progression de ce taux qui passe de 62,5 % en 2005 à 65 % en 2006, dépassant de 1 point la prévision faire pour 2006. Ce résultat témoigne d'une bonne reconnaissance des formations dispensées.
En revanche, la dépense moyenne de formation par catégories de formés a augmenté de manière sensible entre 2005 et 2006 en ce qui concerne les cadres supérieurs techniques du ministère (+ 3.452 euros), les ingénieurs (+ 1.185 euros), les vétérinaires (+ 2.579 euros) et les paysagistes (+ 4.449 euros). Ces fortes variations s'expliquent par :
- la modification du taux d'affectation au compte d'affectation spéciale des pensions des agents de l'Etat a entraîné une hausse de 12 % des dépenses salariales ;
- la réforme des études vétérinaires (la durée de préparation au concours passant de un à deux ans) a eu pour conséquence une baisse des effectifs en 2006 à hauteur de 13 % ;
- la baisse de recrutement dans certains cadres.
En l'absence de cible attachée à cet indicateur, votre rapporteur spécial ne peut pas savoir si cette évolution avait été anticipée.
* 149 Devenue depuis la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006.
* 150 Dont notre ancien collègue Maurice Blin a critiqué la gestion jusqu'à la formation du groupe OSEO dans le rapport d'information n° 220 (2006-2007), « L'ANVAR : une gestion à l'envers ».
* 151 Extrait des conclusions de la présidence du Conseil européen de Barcelone (15 et 16 mars 2002) : « Le Conseil européen (...) considère que l'ensemble des dépenses en matière de R&D et d'innovation dans l'Union doit augmenter, pour approcher 3 % du PIB d'ici 2010. Les deux tiers de ce nouvel investissement devraient provenir du secteur privé ».
* 152 Certains indicateurs sont composés de sous-indicateurs, qui ont alors été pondérés. C'est pourquoi le nombre d'indicateurs respectant un critère donné peut ne pas être entier.
* 153 Le plan Anciaux a été lancé en 2004. Il s'agit d'un plan gouvernemental pour le développement du logement étudiant, prévoyant sur dix ans la réhabilitation de 70.000 chambres en résidences traditionnelles ainsi que la construction de 50.000 places nouvelles.
* 154 Rapport particulier sur les comptes et la gestion du CNES, délibéré le 13 décembre 2006.
* 155 Certains indicateurs sont composés de sous-indicateurs, qui ont alors été pondérés. C'est pourquoi le nombre d'indicateurs respectant un critère donné peut ne pas être entier.
* 156 Le rapport d'information n° 220 (2006-2007) précité de notre ancien collègue Maurice Blin, « L'ANVAR : une gestion à l'envers », avait d'ailleurs critiqué ce mode de financement.
* 157 Chaque sous-indicateur étant pondéré au sein d'un indicateur en comportant plusieurs, le résultat final peut ne pas être un nombre entier.
* 158 L'avis de votre commission des finances sur le décret de mars 2006 a fait l'objet du rapport d'information n° 252 (2005-2006) de M. Philippe Marini ; l'avis sur le décret d'août 2006 a été rendu le 24 juillet 2006.
* 159 Voir ses commentaires sur le programme « Recherche duale » au sein des rapports spéciaux sur les lois de finances pour 2006 et 2007, respectivement n° 99 (2005-2006), Tome III, annexe 21 et n° 78 (2006-2007), Tome III, annexe 21.
* 160 « Le Palais de la Découverte : un condensé de dysfonctionnements administratifs et politiques » M. Philippe Adnot, rapport d'information n° (2006-2007).