MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »ET COMPTE SPÉCIAL « PENSIONS » - M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial
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I. LA MISSION « REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » |
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A. UNE EXÉCUTION 2006 ATYPIQUE, MARQUÉE PAR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 28 DE LA LOLF |
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B. L'ANALYSE DES PERFORMANCES : UNE ÉVALUATION INCOMPLÈTE |
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A. UNE SOUS-DOTATION INITIALE MAIS UNE EXÉCUTION 2006 NÉANMOINS ÉQUILIBRÉE EN RECETTES ET EN DÉPENSES |
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B. DES INDICATEURS DE PERFORMANCES EN VOIE DE PÉRENNISATION |
La mission « Régimes sociaux et de retraites » et l'ensemble des crédits que l'Etat consacre au service des pensions au sein d'un nouveau compte d'affectation spéciale, le CAS « Pensions » , poursuivent un objectif principal et commun. Celui de liquider et de payer les retraites et les droits en application de la réglementation en vigueur. Toutefois, eu égard au montant des sommes en jeu ( 4,49 milliards d'euros de crédits votés pour la mission et 46,2 milliards d'euros de recettes prévues en LFI pour le CAS ) et à la place fondamentale qu'occupe la question de la réforme des retraites, votre rapporteur spécial regrette que les RAP de ces deux missions ne présentent qu'un compte rendu comptable de l'exécution 2006, sans mise en perspective d'un bilan d'ensemble . L'analyse des actions menées y sont au mieux lapidaires et, au pire, inexistantes. Les indicateurs, pour la plupart, se limitent à la mesure de l'efficacité de la gestion et de la qualité du service rendu.
La Cour des comptes a consacré un développement de son rapport annuel « Résultats et gestion budgétaire de l'Etat, l'exercice 2006 » à l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ainsi qu'une étude sectorielle concernant les dépenses de retraite, appelant de ses voeux l'intégration des régimes spéciaux dans le champ des réformes des retraites qui feront l'objet du « rendez-vous » de 2008.
En outre, soucieux de rappeler la dimension stratégique de la question des retraites et des pensions, votre rapporteur spécial a saisi le 3 octobre 2006, en application de l'article 58-2° de la LOLF, la Cour des comptes afin de réaliser une enquête portant sur « le service des pensions de l'Etat » . Celle-ci a été remise à votre commission des finances et donnera lieu, en septembre 2007 à une audition « pour suite à donner » avec les services de l'Etat concernés. Ce contrôle intervient ainsi à un moment clé puisque la gestion du CAS « Pensions » est confiée à ce service depuis le budget 2006.
I. LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
La mission « Régimes sociaux et de retraite » est composée de trois programmes dont l'objet essentiel est d'assurer l'équilibre financier de plusieurs régimes spéciaux, dont la structure démographique en déclin appelle la solidarité nationale, au profit notamment :
• de la SNCF et la RATP pour le programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraites des transports terrestres », à hauteur de 3 milliards d'euros, soit 67 % de l'ensemble de la mission ;
• des marins , à travers la subvention d'équilibre versée à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM) dans le cadre du programme n° 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » pour 684 millions d'euros, soit 15 % ;
• les mineurs , les retraités de la SEITA et divers régimes en rapide déclin, voire quasi éteints (l'Imprimerie nationale, les régies ferroviaires d'outre-mer et l'ORTF) sur le programme n° 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » pour 806 millions d'euros, soit 18 %.
A. UNE EXÉCUTION 2006 ATYPIQUE, MARQUÉE PAR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 28 DE LA LOLF
Pour des montants votés en loi de finance initiale de 4,49 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) , la consommation des crédits atteint 7,75 milliards d'euros en exécution 2006 .
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Exécution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » en 2006 |
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(en euros) |
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Programmes |
Crédits votés
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Crédits ouverts
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Crédits
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Taux d'exécution
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Taux d'exécution
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Programme n°198
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3 001 040 000 |
3 029 086 845 |
3 028 265 774 |
100,9% |
100,0% |
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Programme n°197
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684 180 000 |
666 180 000 |
658 000 000 |
96,2% |
98,8% |
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Programme n°195
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806 240 000 |
4 069 054 284 |
4 068 733 287 |
504,7% |
100,0% |
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Total |
4 491 460 000 |
7 764 321 129 |
7 754 999 061 |
172,7% |
99,9% |
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Source: d'après les données du rapport annuel de performances « Régimes sociaux et de retraite » annexé au projet de loi de règlement pour 2006 |
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Si le taux d'exécution par rapport aux crédits ouverts de 99,9 % traduit généralement une gestion optimale des ressources , le dépassement de 3,2 milliards d'euros par rapport aux crédits initialement , imputé intégralement sur le programme n° 195, ne comporte aucun lien avec le financement de ces régimes.
Cette ouverture de crédit, autorisée par la loi de finances rectificative pour 2006, correspond à la charge des pensions des fonctionnaires du mois de décembre 2005 . En application de l'article 28 de la LOLF , qui pose le principe de la prise en compte des dépenses au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles ont été payées quelle que soit la date de la créance, il a ainsi été décidé, après consultation de la Cour des comptes, d'effectuer un ajustement comptable exceptionnel pour assurer la transition avec la nouvelle méthode de comptabilisation des décaissements. Le montant de 3,265 milliards d'euros, correspondant aux pensions de décembre 2005, a été inscrit en dépenses sur le programme n° 195 du budget général 161 ( * ) afin qu'il puisse être comptabilisé au sein du nouveau compte d'affectation spéciale « Pensions », au titre d'un « treizième mois » exceptionnel qui ponctue ainsi le passage à la LOLF de ce premier exercice du CAS « Pensions ».
Les autres ouvertures de crédits , validées par la loi de finances rectificative pour 2006, correspondent au programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » et concernent des montants plus mesurés, s'agissant :
• d'une régularisation a posteriori de dotation d'équilibre inter-régimes au titre de l'exercice 2004, une fois les comptes de l'exercice n-2 définitivement arrêtés (11 millions d'euros) ;
• d'une dotation complémentaire de 16 millions d'euros au bénéfice de la nouvelle caisse de retraite du personnel de la RATP, créée par le décret n° 2005-1635 du 26 décembre 2005.
A l'inverse, l'exécution du programme n° 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » , dont l'intégralité de la dépense consiste en une subvention à l'ENIM qui gère les branches maladie et vieillesse, met en évidence une diminution de 26,18 millions d'euros dont 18 millions d'euros d'annulations de crédits , soit près de 4 % de baisse par rapport au montant de la subvention prévue en loi de finances initiale . Cet effort de maîtrise des dépenses est imputable :
• à la poursuite de la réduction des effectifs de l'ENIM en 2006 (- 12 emplois) sur un cumul de 135 suppressions de postes cumulées depuis 1996 (- 25 % de l'effectif total) ;
• ainsi qu'à l'adossement informatique et financier à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)
B. L'ANALYSE DES PERFORMANCES : UNE ÉVALUATION INCOMPLÈTE
Le rapport annuel de performances de la mission « Régimes sociaux et de retraite » est toutefois entaché d'une absence notoire de justification des dépenses au premier euro, notamment dans le cadre des régimes de retraite des transports terrestres . Outre un manque global d'homogénéité des informations fournies à la représentation nationale, votre rapporteur spécial déplore un déséquilibre de la nomenclature des programmes préjudiciable à la lisibilité du bilan et de la performance de la mission. Ils ont tout particulièrement relevé les axes d'améliorations suivants :
- alors que le programme n° 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », doté initialement de 806 millions d'euros, se décompose en cinq actions, chacune spécifique à un régime spécial, le programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » concentre 2,9 milliards d'euros dans une seule action « Régimes de retraite des transports terrestres » où aucune analyse ne permet de distinguer, et donc de contrôler, la répartition des subventions allouées aux régimes de la SNCF, de la RATP et des autres régimes ;
- alors que certaines pistes de rationalisation de la gestion et d'amélioration de la qualité du service rendu sont évoquées, notamment par la réforme des systèmes d'information de l'ENIM et de la Caisse des dépôts et consignations qui gère les retraites des mineurs, aucun bilan de la nouvelle caisse de retraite autonome des agents de la RATP , pourtant opérationnelle en juillet 2006, n'est proposé. S'il demeure compréhensible que les indicateurs concernant cette cause ne soient pas encore opérationnels, il est en revanche difficilement admissible de constater que les résultats concernant les objectifs de la SNCF ne fassent l'objet d'aucune analyse alors même qu'une réflexion est annoncée sur la création d'une caisse autonome pour les agents de la SNCF ;
- enfin, la nouvelle présentation en « coût complet » des actions n'a été réalisée que par l'ENIM dans le cadre du programme n° 197.
Dans ces conditions, l'examen des résultats des indicateurs présentent un intérêt limité pour apprécier la performance des objectifs . Ceux-ci se bornent à mesurer des indices d'efficacité de gestion, des délais moyens de traitement des dossiers, des taux de recouvrement et des coûts de gestion. Bien que nécessaires, ils ne peuvent constituer, en l'état, un outil de pilotage stratégique de la mission. Le libellé de l'objectif « Compenser le déséquilibre démographique du régime de retraites de la SNCF, avec un objectif d'efficacité de gestion » exprime un réel décalage entre l'ampleur structurelle du défi et l'ambition limitée des moyens de gestion .
Les résultats, à défaut d'être complètement atteints, sont encourageants pour l'ensemble de la mission en ce qui concerne la réduction des délais moyens de traitement d'un dossier de pension et des coûts unitaires d'une primo-liquidation de pension 162 ( * ) .
Bien que soumis à des procédures de gestion différentes, et toutes choses égales par ailleurs, ces coûts unitaires varient du simple au quintuple.
Coût unitaire d'une primo-liquidation de pension en 2006
(en euros)
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Coût unitaire d'une primo-liquidation de pension |
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Prévision pour 2006 |
Réalisation en 2006 |
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Marins (ENIM) |
1.413 |
1.492 (817,09 euros hors gestion des pensions) |
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SNCF |
800 |
782 |
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Caisse des Mines |
510 |
570 |
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Régime SEITA |
300 |
293,96 |
Source : d'après les données du rapport annuel de performances « Régimes sociaux et de retraite » annoncé au projet de loi de règlement pour 2006
Enfin, votre rapporteur spécial estiment nécessaire la constitution d'un outil de pilotage stratégique qui outre des indicateurs de gestion intègrerait des données mesurables à moyen et long terme reposant sur :
- les caractéristiques des bénéficiaires (âge de départ à la retraite, nombre d'annuités de cotisation) ;
- et l'évolution du niveau de vie (taux de liquidation, montant moyen des retraites, écart type).
II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » : UNE INNOVATION DE LA LOLF
Véritable innovation de la LOLF, le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » , créé à l'initiative du Sénat a pour objet d'assurer « une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses » 163 ( * ) . Il constitue une mission et rassemble depuis le 1 er janvier 2006, conformément aux dispositions de l'article 21 de la LOLF, l'ensemble des crédits que l'Etat consacre au paiement des pensions . La gestion des différents régimes est répartie entre trois sections, chacune constitutive d'un programme doté de recettes prévues en loi de finance initiale :
• 40,6 milliards d'euros, soit 89,80 % du montant de la mission, pour le programme n° 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » ;
• 1,7 milliard d'euros, soit 3,77 %, pour le programme n° 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »;
• 2,9 milliards d'euros, soit 6,43 %, pour le programme n° 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » .
Chaque section est gérée à l'équilibre, en recettes et en dépenses, sous la responsabilité du chef du service des pensions pour ce qui concerne les pensions civiles et militaires de retraite ainsi que les pensions militaires d'invalidité . La direction du budget assure le pilotage des pensions de retraite et d'invalidité versées aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat , dont la gestion opérationnelle est confiée à la Caisse des dépôts et consignations .
A. UNE SOUS-DOTATION INITIALE MAIS UNE EXÉCUTION 2006 NÉANMOINS ÉQUILIBRÉE EN RECETTES ET EN DÉPENSES
Cette première exécution de la nouvelle mission « Pensions » est atypique à plusieurs titres.
Les responsables de programmes invoquent un manque de recul dans l'établissement des prévisions de recettes et de dépenses du fait de la mise en place de ce nouveau compte d'affectation spéciale. Par mesure prudentielle, un fonds de roulement créé au moyen d'une recette exceptionnelle d'un milliard d'euros en provenance de l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom (EPGCEFT) a été mis en place afin, le cas échéant, de porter les prévisions de recettes à 41,6 milliards d'euros.
Malgré ces « précautions budgétaires », la consommation des crédits montre un dépassement significatif de 6,7 %, soit 3 milliards d'euros, par rapport à la dotation initiale .
Toutefois, il convient de souligner que cette sous-dotation est justifiée par un motif juridique lié à l'entrée en application de la LOLF et n'est pas imputable à l'imprévision des responsables de programme. Ainsi, un ajustement comptable exceptionnel , validé par la loi de finances rectificative pour 2006 et fondé sur l'application de l'article 28 de la LOLF 164 ( * ) , a permis de comptabiliser sur l'exercice 2006 les pensions de décembre 2005 dont le montant s'élevait à 3,265 milliards d'euros .
Hors opération de régularisation des pensions de décembre 2005, le montant des crédits consommés par le programme n° 741 est inférieur au montant des crédits votés. Pour les mêmes motifs l'ajustement comptable d'un montant de 235 millions d'euros a également a également concerné le programme n° 743.
Au final, l'exécution du CAS « Pensions » est équilibrée dans son ensemble . Au titre des ajustements, le projet de loi de règlement pour 2006 prévoit ainsi 328 millions d'euros d'annulations d'autorisations d'engagements non engagées et non reportées.
Tout en se félicitant du caractère opérationnel de ce nouveau compte d'affectation spéciale, votre rapporteur spécial encourage les efforts du service des pensions dans la recherche d'une programmation optimale des prévisions de recettes et de dépenses . Ce service de l'Etat doit ainsi assumer pleinement la responsabilité centrale qu'il tient dorénavant dans la chaîne de traitement des pensions en liaison étroite avec la direction du budget, entre les ministères employeurs en amont et le Trésor public en aval chargé de la mise en paiement.
Au travers du CAS « Pensions », il s'agissait de forger un instrument de lisibilité des dépenses annuelles de pensions , dont l'exercice 2006 constitue la première matérialisation.
B. DES INDICATEURS DE PERFORMANCES EN VOIE DE PÉRENNISATION
Conscients de la difficulté à bâtir un outil de mesure de la performance apte à alimenter une réflexion stratégique, votre rapporteur spécial avaient suggérer, lors de l'examen de la loi de finances pour 2007, de compléter les indicateurs de gestion et de suivi de l'âge moyen de radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation, par un indicateur portant sur le nombre moyen d'années de décote et de surcote appliqué au moment de la liquidation 165 ( * ) . Ils se félicitent donc de la reprise, sur une initiative de votre commission des finances, par le service des pensions de cet indicateur qui a pour objet de mesurer les effets de la réforme des retraites d'août 2003 , notamment dans les comportements de choix de départ à la retraite en fonction des indices de décote ou de surcote.
Le bilan quantitatif de la performance de l'ensemble de la mission bute sur des problématiques d'informatisation et de remontée des données 166 ( * ) , en lien avec la Caisse des dépôts et des consignations s'agissant de la gestion du régime des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.
Si l'objectif de report de l'âge moyen de départ à la retraite est atteint (59,01 ans réalisés pour 58,53 prévus), l'allongement de la durée validée n'est en revanche pas au niveau prévu (140,43 trimestres réalisés pour 141,23 prévus).
L'outil de pilotage ainsi constitué devrait pour les lois de règlement ultérieures contribuer à renforcer la précision budgétaire , notamment en distinguant les personnels civils et militaires, et assurer un référentiel pérenne de données dans la perspective :
• de la montée en puissance du rôle du service des pensions dans la mise en oeuvre du droit à l'information sur les retraites (le GIP info retraite) et du compte individuel de retraite (CIR), futur pivot du système de calcul des pensions ;
• du « rendez-vous » de 2008 sur la réforme des retraites.
* 161 Le programme n° 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » relève de la mission « Régimes sociaux et de retraite »
* 162 Les 20 indicateurs prévus pour mesurer la performance de la mission ont été renseignés et 50 % ont au moins atteint le niveau correspondant aux prévisions.
* 163 Rapport n° 343 (2001-2002) relatif à la LOLF.
* 164 L'article 28 de la LOLF dispose que la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles ont été encaissées ou payées, quelle que soit la date de la créance s'agissant des dépenses. C'est pourquoi, comme cela a été indiqué, 3,26 milliards d'euros de crédits, représentant les pensions de décembre 2005, ont été ouvert en application de l'article 23 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 dans le titre 2 du programme n° 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » afin d'abonder le CAS « Pensions ».
* 165 Rapport spécial n° 78 - Tome III - annexe 22 « Régimes sociaux et de retraite, Compte spécial pensions ».
* 166 La mission comporte 9 indicateurs, dont 6 sont renseignés et 3 atteignent les prévisions fixées en loi de finances initiale.