MISSION « DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES » - M. Eric Doligé, rapporteur spécial
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I. PRÉSENTATION DE LA MISSION |
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II. ANALYSE DES PROGRAMMES |
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A. LE PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES » |
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1. Un programme très vaste |
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2. Un rapport annuel de performances perfectible |
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B. LE PROGRAMME « CONTRÔLE ET PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DÉVELOPPEMENT INDUSTRIEL » |
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1. Une utilisation modérée des possibilités offertes par la LOLF |
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2. Un rapport annuel de performances de grande qualité |
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C. LE PROGRAMME « RÉGULATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES » |
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1. Des dépenses de personnel prépondérantes |
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2. Une performance globalement satisfaisante |
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D. LE PROGRAMME « PASSIFS FINANCIERS MINIERS » |
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1. Des dépenses très contraintes |
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2 Un rapport de performances presque complet |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
La mission « Développement et régulation économiques » est composée de quatre programmes : « Développement des entreprises », « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel », « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » et « Passifs financiers miniers ».
Le tableau ci-dessous retrace l'exécution budgétaire de ces programmes pour l'année 2006 :
Présentation des crédits 2006 par programme
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|||||
|
LFI |
Ouverts |
Consommés |
LFI |
Ouverts |
Consommés |
|
|
Développement des entreprises |
1.174,1 |
1.298,0 |
1.268,8 |
1.165,0 |
1.269,1 |
1.253,5 |
|
Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel |
271,2 |
349,3 |
339,4 |
260,1 |
336,7 |
325,9 |
|
Régulation et sécurisation des échanges de biens et services |
1.871,3 |
1.946,1 |
1.904,0 |
1.857,9 |
1.865,6 |
1.838,3 |
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Passifs financiers miniers |
675,1 |
648,3 |
633,3 |
672,1 |
639,3 |
635,0 |
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Total |
3.991,7 |
4.241,5 |
4.145,6 |
3.955,1 |
4.110,7 |
4.052,7 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Développement et régulation économiques »
II. ANALYSE DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES »
1. Un programme très vaste
a) Une exécution parfois difficile à interpréter
Le programme « Développement des entreprises » est scindé en 7 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006 :
Présentation des crédits 2006 par action
(en millions d'euros)
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AE |
CP |
|||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
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Politique de l'énergie et des matières premières |
80,3 |
130,5 |
76,2 |
108,1 |
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Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales |
291,4 |
288,7 |
291,4 |
289,9 |
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Environnement et compétitivité des entreprises industrielles |
155,3 |
141,7 |
148,0 |
131,8 |
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Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information |
213,2 |
213,2 |
212,9 |
213,2 |
|
Offre de formation aux entreprises |
171,9 |
165,2 |
171,6 |
165,2 |
|
Accompagnement des mutations industrielles |
32,2 |
90,2 |
34,9 |
104,4 |
|
Développement international de l'économie française |
242,7 |
239,3 |
242,7 |
240,8 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Développement et régulation économiques »
Ce programme, très vaste, est piloté par le vice-président du Conseil général des mines. Il couvrait en 2006 le périmètre de compétences de deux ministères : le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (parties industrie et commerce extérieur) et le ministère des petites et moyennes entreprises , du commerce, de l'artisanat et des professions libérales. Son périmètre devrait toutefois être modifié avant le prochain projet de loi de finances.
Comme le relève le gestionnaire de programme, l'exécution des crédits, pour cette première année de gestion en mode LOLF, a été marquée par quelques anomalies , en particulier des erreurs d'imputation. L'analyse de l'exécution en est donc perturbée.
Cependant, il est à noter que, s'agissant des dépenses de personnel (titre 2), les économies de gestion ainsi que les crédits laissés libres d'emploi du fait de retards de recrutement ont permis au gestionnaire de programme de pratiquer la fongibilité asymétrique pour un montant de 1,3 million d'euros , ce qui reste peu par rapport aux 255,9 millions d'euros de crédits de titre 2 du programme.
b) Une gestion dont certains points méritent d'être précisés
Au vu de l'ampleur du programme, votre rapporteur spécial ne prétend pas en faire l'analyse exhaustive dans la présente contribution ; il s'attachera à limiter ses commentaires aux principales questions sur la gestion 2006 qui lui semblent mériter d'être précisées, notamment lors de l'audition en « commission élargie » du secrétaire d'Etat chargé des entreprises et du commerce extérieur.
En premier lieu, comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné 72 ( * ) et comme le secrétaire d'Etat lui-même l'a relevé lorsqu'il était rapporteur spécial de la mission pour la commission des finances de l'Assemblée nationale 73 ( * ) , une évaluation de l'efficacité de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme au regard de ses objectifs est indispensable . En effet, les quelque 81 dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme ont représenté, selon les dernières évaluations disponibles pour l'année 2006, environ 8,9 milliards d'euros, soit plus de 7 fois les CP consommés . Elles offrent d'ailleurs un saisissant panorama des « niches fiscales » françaises et de la complexité de notre droit en la matière. L'examen du projet de loi de règlement, « moment de vérité budgétaire », devrait fournir un cadre approprié pour procéder à un tel examen, notamment pour les 37 dépenses fiscales est négligeable ou dont le montant n'a pu être estimé. Malheureusement, les documents annexés au présent projet de loi de règlement ne contiennent pas d'analyses de ce type.
Au sujet de l'action n° 2 (développement des PME), votre rapporteur spécial souhaitera obtenir des précisions à propos du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC). D'une part, il rappelle que son rapport de mars 2006 74 ( * ) , réalisé sur la base d'une enquête demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes selon les dispositions de l'article 58-2° de la LOLF, pointait les faiblesses de l'évaluation des aides consenties par le FISAC . Il s'agira donc de savoir quelles actions été entreprises depuis lors afin d'améliorer ladite évaluation. D'autre part, le FISAC a été abondé de 29,6 millions d'euros pour indemniser les entrepreneurs de l'île de la Réunion à la suite de l'épidémie de chikungunya 75 ( * ) . Or, le rapport d'exécution montre une consommation de seulement 9,6 millions d'euros de CP à ce titre. Si votre rapporteur spécial prend bonne note du fait que les crédits supplémentaires ont été annulés, il souhaiterait connaître les bases de l'estimation initiale des besoins du FISAC, manifestement très exagérée .
Sur l'action n° 3 (environnement et compétitivité des entreprises industrielles), votre rapporteur spécial s'interroge sur le plan « TIC-PME 2010 » , destiné, selon le ministère, à « renforcer la compétitivité des PME par un meilleur usage des technologies de l'information et de la communication ». L'exécution 2006 faisant apparaître une consommation de 4,7 millions d'euros de crédits ventilée sur 11 projets , la réelle utilité de ce plan par rapport aux objectifs affichés mérite d'être précisée.
Enfin, au sujet de l'action n° 7 (développement international de l'économie française), votre rapporteur spécial souhaitera obtenir des détails :
- d'une part, sur les conséquences en termes d'efficacité de la montée en puissance des agents de droit local (à l'inverse des expatriés) dans les missions économiques relevant de la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) ;
- d'autre part, les suites données au rapport d'information de juillet 2006 de notre collègue Philippe Marini , rapporteur général de votre commission des finances, sur l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) 76 ( * ) . En particulier, il faudrait savoir si les grilles d'évaluation des chefs de bureaux ont bien été adaptées aux nouveaux objectifs de l'agence.
2. Un rapport annuel de performances perfectible
La qualité du rapport annuel de performances (RAP) du programme pour 2006 est correcte tout en demeurant perfectible . Ainsi, le renseignement des indicateurs de performance reste partiel : sur 13 indicateurs, 2 ne comportaient pas de prévision pour 2006 et 10,3 sont renseignés. De plus, la qualité du commentaire accompagnant les indicateurs n'est pas uniforme et est insuffisante pour ce qui concerne l'objectif n° 2 (améliorer la qualité et l'efficacité du soutien aux entreprises à l'exportation).
Votre rapporteur spécial relève que 4,7 indicateurs 77 ( * ) sont au moins aussi bons que la prévision pour 2006 le laissait espérer. C'est notamment le cas des indicateurs rendant compte :
- du taux de survie des entreprises aidées par certains opérateurs du programme ;
- de la qualité des prestations d'UBIFRANCE et des missions économiques ;
- du taux de placement à 6 mois des diplômés des écoles dépendant du programme.
En revanche, les indicateurs reliés à l'objectif n° 3 (contribuer de manière efficiente à une meilleure maîtrise de la consommation d'énergie) ne sont que partiellement remplis et, pour ceux qui sont renseignés, les résultats sont très décevants .
B. LE PROGRAMME « CONTRÔLE ET PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DÉVELOPPEMENT INDUSTRIEL »
1. Une utilisation modérée des possibilités offertes par la LOLF
Le programme « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » est scindé en 5 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006 :
Présentation des crédits 2006 par action
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
Prévention des nuisances et des risques industriels |
0 |
77,4 |
0 |
76,6 |
|
Contrôles techniques de sécurité et de métrologie |
51,7 |
47,7 |
51,7 |
47,6 |
|
Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection |
34,4 |
36,3 |
34,4 |
33,5 |
|
Développement industriel |
107,0 |
93,0 |
95,7 |
87,0 |
|
Soutien au réseau des DRIRE |
81,3 |
85,1 |
81,5 |
81,2 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Développement et régulation économiques »
L'exécution 2006 montre une augmentation spectaculaire des dépenses de personnel (titre 2) de ce programme par rapport à la loi de finances initiale (211,2 millions d'euros de CP consommés pour 149,5 millions d'euros de CP votés). Cette hausse s'explique par le transfert en gestion de 1209 ETPT en provenance du ministère de l'écologie et du développement durable correspondant à l'action n°1 « Prévention des nuisances et des risques industriels ». Votre rapporteur spécial se félicite de ce transfert, qui rétablit la vérité budgétaire d'une action qui ne disposait d'aucun crédit en loi de finances initiale.
Le reste de la gestion appelle peu de commentaire, des erreurs d'imputation affectant la lisibilité des actions. Il convient toutefois de noter que les crédits de l'action n° 3 « Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection » ont fait l'objet d'un mouvement de fongibilité asymétrique à hauteur de 9,9 millions d'euros , des dépenses de personnel (titre 2) vers les dépenses de fonctionnement (titre 3) afin de permettre le remboursement des dépenses de personnel mis à disposition auprès de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) par des établissements publics (CEA, IRSN, AH-HP).
2. Un rapport annuel de performances de grande qualité
Votre rapporteur spécial tient à souligner la réelle qualité du RAP concernant ce programme . En effet, non seulement un grand nombre d'indicateurs est d'ores et déjà renseigné (10,9 sur un total de 12), mais les commentaires s'attachent à bien expliquer les résultats, qu'ils soient bons ou moins bons.
Les performances mesurées semblent correctes, 8,3 indicateurs affichant des résultats au moins aussi bons que la prévision pour l'année 2006 le laissait espérer. Malheureusement, l'un des moins bons résultats a été obtenu sur l'un des objectifs les plus importants, à savoir « Prévenir et limiter les risques d'accidents dus aux matériels et installations réglementés » . En particulier, le « nombre d'accidents ayant entraîné des dommages corporels et relatifs aux installations de gaz combustible ainsi qu'au transport et à la distribution de gaz par canalisation » s'est établi à 89, alors que le projet annuel de performances prévoyait un résultat inférieur à 70.
D'après les données du ministère, le recensement 2006 des accidents montre que 75 % d'entre eux sont dus à l'utilisation domestique du gaz (installations intérieures de gaz dans la quasi-totalité des cas), tandis que 23 % sont dus à sa distribution par canalisation. Par ailleurs, il ressort que 70 % des accidents concernent le gaz naturel et 30 % le GPL.
Cette analyse des accidents pour 2006 encourage le ministère à poursuivre dans les directions suivantes :
- aboutir à l'interdiction des tubes souples de raccordement entre une alimentation et un appareil à gaz (GPL ou gaz naturel) ;
- imposer un dispositif de sécurité sur les tables de cuisson permettant d'éviter une extinction accidentelle de flamme et l'accumulation de gaz combustible dans un logement. Le ministère relève toutefois que cette réglementation ne pourra être préparée qu'en concertation avec la Commission européenne, ainsi qu'avec les autres ministères concernés, tels que celui chargé du logement.
L'objectif général poursuivi est la suppression des sources de risques auxquels peuvent être exposés les citoyens, et de réduire ainsi sensiblement le nombre des accidents. D'autre part, l'achèvement du plan de résorption de l'ensemble des canalisations de distribution de gaz en fonte grise est prévu pour la fin de l'année 2007.
Votre rapporteur spécial espère que ces efforts conduiront rapidement à une amélioration des résultats en matière de sécurité .
C. LE PROGRAMME « RÉGULATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES »
1. Des dépenses de personnel prépondérantes
Le programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » est scindé en 9 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006 :
Présentation des crédits 2006 par action
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
Régulation concurrentielle des marchés |
55,1 |
57,6 |
55,1 |
55,0 |
|
Protection économique du consommateur |
106,2 |
104,8 |
106,2 |
106,1 |
|
Maîtrise et régulation des flux de marchandises |
748,8 |
681,2 |
751,2 |
675,6 |
|
Protection de l'espace national et européen |
533,5 |
492,0 |
528,4 |
460,5 |
|
Sécurité du consommateur |
39,0 |
39,0 |
39,0 |
39,0 |
|
Mise en oeuvre indépendante du droit de la concurrence |
11,4 |
9,9 |
11,4 |
9,8 |
|
Régulation et contrôle du marché de l'énergie |
17,6 |
17,5 |
17,6 |
15,1 |
|
Régulation des communications électroniques et des postes |
21,5 |
20,7 |
21,1 |
20,1 |
|
Soutien |
362,8 |
481,2 |
352,5 |
457,0 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Développement et régulation économiques »
Il est à noter que les dépenses de personnel ont représenté 1.234,3 millions d'euros, soit 6,7 % du total des CP du programme consommés en 2006. Il s'agit essentiellement du personnel de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Au total, la consommation moyenne d'emplois du programme s'est établie à 22.502 ETPT pour un plafond de 22.784 ETPT .
Le ministère fait état d'une utilisation parcimonieuse de la fongibilité asymétrique, seuls 2,3 millions d'euros économisés sur les dépenses de personnel ayant été redéployés pour permettre le financement de dépenses non récurrentes de fonctionnement.
Hors titre 2, les crédits du programme ont surtout servi à régler les subventions octroyées à l'Institut national de la consommation (INC), opérateur du programmes ainsi qu'aux autorités administratives indépendantes (AAI) régulant les différents secteurs de l'économie française (Conseil de la concurrence, Commission de régulation de l'énergie et Autorité de régulation des communications électroniques et des postes).
La performance du programme résidant avant tout dans la performance des deux grandes directions générales qui lui sont rattachées, les principales interrogations de votre rapporteur spécial portent sur la mise en oeuvre concrète des contrats pluriannuels de performance signés par la DGCCRF et la DGDDI avec le secrétaire général et le directeur du budget pour la période 2006-2008. En particulier, il conviendrait d'obtenir des précisions concernant les éventuelles évolutions des critères d'évaluation des personnels en relation avec les objectifs poursuivis.
Pour le reste, votre rapporteur spécial souhaiterait savoir quelles suites ont été données sur le rapport particulier de la Cour des comptes de février 2006 sur l'INC . Cette enquête, qui portait il est vrai sur une période relativement ancienne (1996-2003) faisait notamment apparaître la nécessité :
- de « resserrer » l'organisation de l'Institut ;
- d'améliorer ses pratiques d'achat ;
- de « renforcer très significativement » sa tenue de l'inventaire ;
- et de revoir le principe et les modalités des ventes au personnel, celles-ci ne présentant pas, selon la Cour des comptes, toutes les garanties en matière de valorisation des produits et de déontologie .
2. Une performance globalement satisfaisante
Ce programme , qui ne comporte pas moins de 9 objectifs déclinés en 18 indicateurs de performance, est bien renseigné : il est vrai qu'il traite de sujets concrets. Presque tous les indicateurs comportaient une prévision pour 2006 78 ( * ) et, à l'issue de l'exercice, 14,8 d'entre eux sont renseignés, offrant une image satisfaisante de la performance des gestionnaires.
La plupart des indicateurs montre une performance en ligne avec les prévisions puisque 11,5 affichent des résultats au moins aussi bons que ceux prévus dans le projet annuel de performances pour 2006 .
Cela dit, le très net dépassement de certains d'entre eux (comme le montant des saisies de marchandises de contrefaçon) et des prévisions (voire des objectifs pour 2008) qui ne visent pas à une amélioration par rapport aux résultats de 2005 conduisent votre rapporteur spécial à s'interroger quant à un relatif manque d'ambition . La culture de la performance doit au contraire passer par la fixation d'objectifs clairs et ambitieux qui peuvent certes, parfois, ne pas être atteints.
D. LE PROGRAMME « PASSIFS FINANCIERS MINIERS »
1. Des dépenses très contraintes
Le programme « Passifs financiers miniers » est scindé en 4 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006 :
Présentation des crédits 2006 par action
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
Gestion de l'après-mines |
74,4 |
62,9 |
74,4 |
67,8 |
|
Indemnisation liée aux sinistres de l'après-mines |
0,5 |
0,7 |
0,5 |
0,3 |
|
Travaux de sécurité dans les mines et expropriations sur les sites miniers |
14,0 |
36,1 |
11,0 |
34,2 |
|
Prestations à certains retraités des mines |
586,2 |
533,7 |
586,2 |
532,7 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Développement et régulation économiques »
Ce programme, piloté par le directeur général de l'énergie et des matières premières, se caractérise avant tout par le poids des dépenses contraintes. En effet, s'il ne comporte pas de dépenses de personnel, près de 90 % des crédits ouverts couvrent des dépenses à caractère social.
Dans ce contexte, outre des erreurs d'imputation (actions 1 et 3), l'écart important relevé entre crédits votés et crédits consommés sur l'action n° 4 « Prestations à certains retraités des mines », s'explique par un financement complémentaire de ces sommes au moyen d'une soulte versée par anticipation par les Charbonnages de France et par les excédents des exercices antérieurs.
En outre, en cours de gestion, le gestionnaire de programme faire face à une dépense non prévue relative aux indemnisations d'expropriations à verser aux propriétaires de biens situés dans une zone minière jugée à risques. Le ministère signale à ce sujet que « les priorités stratégiques et les prévisions de dépenses associées ont été revues pour permettre la réalisation de cette opération » qui n'a toutefois représentée qu'un peu plus que 300.000 euros.
2. Un rapport de performances presque complet
Sur 11 indicateurs de performance, 10 comportaient une prévision pour 2006 et 10 sont renseignés dans le RAP du programme annexé au présent projet de loi de règlement.
De plus, 8 d'entre eux sont conformes aux prévisions pour 2006.
Votre rapporteur spécial, tout en relevant la bonne performance globale de l'administration, rappelle les limites inhérentes à un programme à la gestion très peu souple, offrant peu de liberté à ses responsables .
* 72 Par exemple dans son dernier rapport budgétaire sur la présente mission, rapport n° 78 (2006-2007), Tome III, annexe 9.
* 73 Voir notamment le rapport spécial n° 3363 (XII ème législature) de M. Hervé Novelli.
* 74 Rapport d'information n° 257 (2005-2006), « Le FISAC : un outil apprécié mais des procédures lourdes et une évaluation défaillante ».
* 75 Voir à ce sujet le rapport d'information n° 252 (2005-2006) de M. Philippe Marini présentant l'avis de la commission sur ce décret d'avance.
* 76 Rapport d'information n° 453 (2005-2006), « L'AFII, pour quoi faire ? ».
* 77 Certains indicateurs comprenant des sous-indicateurs qui ont alors été pondérés, le résultat final n'est pas un nombre entier.
* 78 Seul 0,6 indicateur faisait exception.