II. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »
A. L'ÉVOLUTION SENSIBLE DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME
Le périmètre du programme « Police nationale » présenté au titre du projet de loi de finances pour 2008 se caractérise par trois évolutions notables par rapport à la loi de finances pour 2007 :
- la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement s'est accompagnée du transfert des crédits relatifs à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière (billetterie) et à la rétention administrative (fonctionnement des centres et locaux de rétention administrative, fonctionnement des zones d'attente, dépenses de laisser-passer consulaires, frais d'interprétariat...) vers le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » nouvellement créée. Le montant de ces crédits s'élève à 65,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ;
- une enveloppe visant à couvrir les loyers budgétaires 12 ( * ) a été ajoutée au programme « Police nationale » pour un montant de 49,2 millions d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement ;
- les crédits de l'école nationale supérieure de la police (ENSP) , opérateur de ce programme, ont été transférés en totalité à son profit. Les crédits de personnel relatifs aux emplois de l'ENSP sont donc à présent compris dans la subvention pour charges de service public versée à l'opérateur (en hors-titre 2) à hauteur de 7,3 millions d'euros. Parallèlement, les emplois (147 ETPT) de l'ENSP ont été transférés à l'opérateur et ne figurent donc désormais plus dans le plafond d'emploi du programme.
B. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN HAUSSE DE 2,3 %
Le programme « Police nationale » comporte 8,553 milliards d'euros en autorisations d'engagement (+ 1,7 %) et 8,445 milliards d'euros en crédits de paiement 13 ( * ) (+ 2,3 %) . En masse, l'augmentation des crédits de paiement s'élève à 319,4 millions d'euros .
L'appréciation portée sur cette progression des crédits consacrés à la police nationale doit être relativisée, dans la mesure où la modification du périmètre du présent programme impose une certaine mise en perspective. Par ailleurs, votre rapporteur spécial tient à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de la progression de ses crédits, mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint .
Les dépenses de personnel (titre 2), qui constituent avec 7,354 milliards d'euros 87 % des crédits de paiement du programme , augmentent de 300 millions d'euros (soit + 4,2 %).
Cette masse salariale comprend trois composantes de taille inégale :
- les rémunérations d'activité , pour un montant de 4,68 milliards d'euros (soit 63,6 % du total des dépenses de personnel) et correspondant aux rémunérations principales ainsi qu'aux indemnités ;
- les cotisations et contributions sociales , pour un montant de 2,616 milliards d'euros (soit 35,6 % du total des dépenses de personnel) et renvoyant à l'ensemble des cotisations de l'employeur et notamment à la contribution employeur au compte d'affectation spéciale des pensions (2 milliards d'euros) ;
- les prestations sociales et allocations diverses , d'un montant de 57 millions d'euros (soit 0,8 % du total des dépenses de personnel) et qui comprennent les prestations et allocations versées par l'employeur 14 ( * ) .
Au total, ces dépenses de personnel correspondent à un plafond d'emploi fixé 148.565 ETPT en 2008, soit une réduction de 1.253 ETPT (hors transfert) par rapport à celui de l'exercice 2007.
Cette évolution à la baisse est notamment à mettre en relation avec les transformations d'emplois prévues par la réforme des corps et carrières de la police nationale 15 ( * ) conduite au sein du programme et impliquant une déflation des effectifs du corps de conception et de direction ainsi que de celui de commandement.
A cette réforme est consacrée une enveloppe budgétaire de 39,3 millions d'euros en crédits de paiement dans le cadre de la politique des ressources humaines menée par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
Les aspects indiciaires et statutaires de cette réforme (20,4 millions d'euros) concernent :
- la poursuite du repyramidage du corps d'encadrement et d'application en faveur de l'encadrement intermédiaire avec la création de 2.300 postes de brigadiers, de 485 postes de brigadiers majors et de 100 postes de responsables locaux d'unités de police (7 millions d'euros) ;
- la revalorisation indiciaire du corps de commandement (5,9 millions d'euros) ;
- la revalorisation indiciaire du corps d'encadrement et d'application (7, 3 millions d'euros) ;
- les revalorisations statutaires pour les agents gérés par le secrétariat général du ministère (0,2 million d'euros).
Les aspects indemnitaires de cette réforme (18,8 millions d'euros) visent à :
- revaloriser le régime indemnitaire des personnels administratifs, techniques et scientifiques (3,8 millions d'euros), y compris ceux gérés par le secrétariat général du ministère ;
- accompagner le passage des officiers de police à un régime de cadre en poursuivant l'apurement du stock des heures supplémentaires et en revalorisant les montants de la prime de commandement (10 millions d'euros) ;
- accroître la dotation consacrée à la prime de résultats exceptionnels qui s'élève au total à 25 millions d'euros en 2008 (en hausse de 5 millions d'euros par rapport à 2007) .
Au cours des auditions menées par votre rapporteur spécial, le stock des heures supplémentaires a été évalué à 5,2 millions d'heures par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Pour parvenir à apurer ce stock, le choix a été laissé aux officiers entre un paiement de ces heures, dans une limite de 100 heures en 2007 et 2008, ou une récupération du temps de travail. Il convient de souligner que 47 % d'entre eux ont opté pour le paiement des heures.
Votre rapporteur spécial considère toutefois que le montant des crédits consacrés à l'apurement de ce stock d'heures supplémentaires dans le projet de loi de finances pour 2008 (10 millions d'euros) se caractérise par une sous-budgétisation à laquelle il conviendra de remédier lors de la prochaine loi de finances.
En fonctionnement , le programme « Police nationale » enregistre une baisse de 10,9 % de ses autorisations d'engagement qui passent de 1,036 milliard d'euros à 0,923 milliard d'euros. Cette baisse s'explique essentiellement par un changement de doctrine sur la budgétisation en autorisations d'engagement.
En effet, en 2006 et en 2007, les marchés étaient couverts en autorisations d'engagement pour le montant certain auquel l'Etat s'engageait. Des autorisations d'engagement, d'un montant de 200 millions d'euros, avaient ainsi été prévues en loi de finances pour 2007 pour couvrir la part de l'engagement certain de l'Etat pour les marchés de fonctionnement sur les années ultérieures à l'année de gestion 2007. En 2008, le choix a été fait de revenir à une gestion plus simple de la budgétisation en autorisations d'engagement pour les dépenses de fonctionnement, en ne prévoyant des autorisations d'engagement dites « de couverture » que pour un petit nombre de marchés gérés en administration centrale . Une baisse de l'ordre de 100 millions d'euros des autorisations d'engagement est imputable à cette nouvelle doctrine.
Les crédits de paiement au titre des dépenses de fonctionnement du programme progressent, pour leur part, de 11 % , en passant de 783,9 millions d'euros à 870,4 millions d'euros.
Deux actions connaissent une évolution particulièrement significative de leur enveloppe budgétaire de fonctionnement : l'action 4 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux » , dont les crédits de paiement passent en fonctionnement de 59,2 millions d'euros (crédits votés en loi de finances pour 2007) à 35,2 millions d'euros en 2008 (- 40,5 %), et l'action 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » , dont les crédits de paiement passent de 334 millions d'euros (crédits votés en loi de finances pour 2007) à 461,4 millions d'euros en 2008 (+ 38,1 %).
Concernant l'action 4 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux », cette baisse des crédits de fonctionnement s'explique par la modification du périmètre de la mission précédemment évoquée et du transfert de 65,4 millions d'euros vers le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » . Les crédits de fonctionnement de cette action ne couvrent désormais plus que les dépenses de fonctionnement liées à l'activité des agents concourant à l'action (loyers, fluides, carburants, déplacements, travaux d'entretien...).
En investissement , le programme bénéficie d' une hausse des autorisations d'engagement de 13 % avec une enveloppe totale de 276,2 millions d'euros. Cette augmentation trouve son origine dans le lancement de nouveaux projets d'investissement dans les domaines des nouvelles technologies et des systèmes d'information et de communication.
En revanche, les crédits de paiement (220,8 millions d'euros) connaissent une réduction de 23 % du fait d'un moindre besoin de crédits de paiement sur les projets des systèmes d'information et sur les dépenses immobilières, les nouveaux programmes d'investissement initiés en 2008 ne nécessitant que peu de crédits de paiement en 2008.
* 12 La mise en place de loyers budgétaires vise à créer, sur la durée, les conditions financières d'une gestion plus rationnelle de l'ensemble du patrimoine immobilier de l'Etat dans le cadre posé par la LOLF d'autonomie et de responsabilité accrue des gestionnaires. Ceux-ci paieront donc un loyer à France Domaine et recevront les crédits correspondants pour assurer la neutralité de l'opération la première année. Le montant du loyer est calculé sur la base de la valeur vénale des biens concernés retenue au tableau général des propriétés de l'Etat. Pour le calcul des loyers, le taux retenu est celui du coût moyen apparent de la dette négociable à taux fixe à moyen et long terme de l'Etat.
* 13 Auxquels il convient d'ajouter 15,6 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.
* 14 A l'exception des prestations familiales (hors outre-mer) qui sont depuis le 1 er janvier 2006 versées par les caisses d'allocations familiales.
* 15 La réforme des corps et carrières de la police nationale a été lancée en 2003 et s'est traduite dans un protocole d'accord signé, le 17 juin 2004, entre le ministre de l'intérieur et la quasi-totalité des organisations représentatives des personnels. Ce protocole se fixe cinq objectifs : rendre plus efficace l'organisation hiérarchique, renforcer les compétences et l'encadrement quotidien, mieux motiver les personnels en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière, récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse, et moderniser la gestion des ressources humaines.