C. LA LOPSI : UN BILAN SATISFAISANT
Le présent budget intervient au terme des cinq années (de 2003 à 2007) de programmation prévues par la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI).
Cette loi avait planifié, sur la période considérée, la création de 6.500 emplois 16 ( * ) pour la police nationale . Elle programmait également 1.180 millions d'euros supplémentaires en crédits de fonctionnement et d'équipement, ainsi que 1.570 millions d'euros pour les emplois et les mesures catégorielles.
Le rapport relatif à la LOPSI présentant l'exécution 2006 et un premier bilan 17 ( * ) permet de dresser un constat positif du niveau d'achèvement de la programmation .
Ainsi, l'état d'avancement de la LOPSI est décrit dans le tableau ci-dessous en matière de création d'emplois.
Au total, le taux de réalisation de la LOPSI aura donc était atteint à 95,4 % pour la police nationale avec 6.200 emplois créés , dont 4.200 emplois de fonctionnaires actifs.
Sur la période de programmation, les recrutements d'actifs ont notamment été destinés au renforcement des effectifs en charge de la police de l'immigration 18 ( * ) et au redéploiement police-gendarmerie outre-mer, tandis les nouveaux personnels administratifs, techniques et scientifiques ont permis de poursuivre la montée en puissance de la police technique et scientifique .
Votre rapporteur spécial se réjouit de l'application fidèle de la LOPSI en matière de personnel .
Il tient cependant à rappeler que l'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité . La LOLF rend nécessaire une meilleure sécurité au meilleur coût .
C'est bien dans cet esprit que votre rapporteur spécial avait considéré cette problématique dans le rapport d'information précité qu'il avait établi en octobre 2003 sur « L'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieur » 19 ( * ) : « Votre rapporteur estime que ses propositions peuvent représenter, à terme, un gain de plusieurs milliers d'emplois équivalents à temps plein par an . Partie prenante de la réforme budgétaire de l'Etat, les réformes en cours et celles proposées pour les forces de sécurité intérieure pourront avoir un effet d'impulsion pour d'autres services de l'administration d'Etat. Ainsi, les « primes de résultats » prévues dans la police nationale dès 2004 pourraient préfigurer la mise en place d'un tel dispositif dans d'autres corps ou services de la fonction publique d'Etat ».
Parmi ces préconisations , on peut citer notamment le recentrage de l'activité des forces de sécurité intérieure sur leur mission première de sécurité publique, la réforme de l'organisation des escortes et des gardes de détenus, ainsi que l'encouragement à la télédéclaration sur Internet des infractions commises par des mineurs.
L'évolution des crédits de paiement obtenus au regard des objectifs fixés par la LOPSI est inscrite dans le tableau suivant, qui retrace les crédits supplémentaires ouverts chaque année ainsi que le total obtenu.
Globalement on constate une sur-réalisation de la LOPSI au regard des crédits de fonctionnement et d'équipement (titre 3) et une sous-réalisation de la LOPSI au regard des dépenses d'investissement (titre 5).
La raison de cette divergence dans le niveau de réalisation réside dans le fait qu'une partie des « mesures nouvelles » accordées en loi de finances initiale, au cours de la période de programmation, au budget de la police nationale a du être affectée soit à l'augmentation des dépenses de fonctionnement obligatoires, soit à des priorités nouvelles hors LOPSI. Or, depuis 2003, tous les crédits supérieurs au « socle 2002 » (c'est-à-dire au niveau de dépense constaté en 2002) ont été considérés comme des crédits LOPSI . Il en a ainsi résulté un sur-abondement artificiel des crédits de fonctionnement et d'équipement « labellisés LOPSI ».
Des dépenses ne relevant pas d'une dépense de fonctionnement ou d'équipement au titre de la LOPSI ont ainsi dû être financées sur des crédits accordés au titre des tranches de la LOPSI .
Ainsi en a-t-il été, par exemple, des dépenses supplémentaires de fonctionnement liées à l'augmentation de dépenses juridiquement obligatoires et économiquement inéluctables (surcoûts immobiliers, notamment les loyers, énergie et fluides, dépenses liées aux déplacements...), pour un montant estimé à 44 millions d'euros, ou encore de dépenses supplémentaires liées aux renforcements en effectifs depuis 2002, pour un montant estimé à 25 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial déplore ce déséquilibre dans l'exécution de la LOPSI, le fonctionnement ayant été privilégié à l'investissement au cours de l'exécution de la programmation .
Alors qu'une nouvelle loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (« LOPSI II ») due à une mauvaise prévision est en cours de préparation, votre rapporteur spécial souhaite que l'exécution de la prochaine programmation ne soit pas marquée par un retard comparable de l'investissement sur le fonctionnement .
* 16 Dont 2.000 emplois au titre des missions d'administration, de formation et de contrôle, aux fins, d'une part, de renforcer les compétences juridiques, budgétaires, de contrôle de gestion et de gestion des ressources humaines au sein des forces de police et, d'autre part, de « libérer » de ces tâches les effectifs opérationnels.
* 17 Publié au mois d'août 2007 et réalisé par l'inspection générale de l'administration et le contrôle générale des armées.
* 18 Par rapport aux prévisions de la LOPSI, des « glissements d'affectation » sont, au fil des années, apparus nécessaires, en particulier au profit de la police de l'immigration.
* 19 Rapport d'information n° 25 (2003-2004), page 70.