Projet de loi de finances pour 2008 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux

3. L'évolution quantitative et qualitative des ressources et concours de l'AFD

a) La poursuite du développement de l'activité

Les activités pour compte propre de l'AFD sont financées à partir de trois sources : des emprunts réalisés sur les marchés financiers sans la garantie explicite de l'Etat (émissions obligataires et placements privés), des ressources propres (reprises sur provisions et, depuis 2004, réinvestissement d'une partie du résultat de l'exercice précédent), et des ressources budgétaires issues du programme 110 (bonifications d'intérêts, rémunérations et subventions destinées à financer les aides budgétaires, le PRCC et la gestion des concours hors prêts), du programme 853 de la mission « Prêts à des Etats étrangers » (emprunts auprès du Trésor d'une durée de 30 ans au taux de 0,25 %), et du programme 209 (subventions pour les dons-projets et les C2D).

L'évolution de ces ressources depuis 2005 est la suivante :

Origine et évolution des ressources de l'AFD depuis 2005 (en millions d'euros)
Catégories de ressources		2005	2006	2007	2008 (prévision)
Emprunts nets sur les marchés		47	- 171,8	- 83,6	- 18
Besoins propres	Emission simple	0	0	305,3	0
	Emission subordonnée	0	500	0	500
	Placement privé	76	0	82,1	N. D.
	Remboursements	- 735	- 671,8	- 471	- 518
Financement de la FRPC du FMI	Emissions	706	0	0	0
	Remboursements	- 546	- 370	- 229	- 244
Ressources propres		83,5	179,4	278	245,3
Dividende réinvesti dans l'activité		83,5	94,5	247,8	160
Reprise de provisions et divers		0	84,9	30,2	85,3
Ressources en provenance de l'Etat		509,2	511,9	463,1	563,4
MINEFE	Bonifications	217,2	120,9	129,4	150,9
	Tirages nets sur emprunts	45,9	49,5	62,8	56
	Aides budgétaires globales	75,5	65	65	65
	Rémunérations	25,1	21,5	33,6	37
	PRCC	4,5	4,5	3,2	4,5
MAEE	Subventions projet	141	186,6	154,9	250
	Dont transferts CP FSP	17	2,6	0	0
	Refinancements par dons	0	63,9	14,3	0
Total		639,7	519,5	657,5	790,75
Total hors remboursements d'émissions		1.374,7	1.191,3	1.128,5	1.308,7
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

L'encours brut global des prêts était stable à 10,4 milliards d'euros fin 2006 , dont 7 milliards d'euros aux risques de l'Agence (encours couvert à hauteur de 16 %). Il se répartit géographiquement entre 7,5 milliards d'euros dans les Etats étrangers (7,4 milliards d'euros fin 2005) et 2,9 milliards d'euros dans les DOM et collectivités d'outre-mer à statut particulier. Les engagements de l'Agence dans les Etats étrangers ont franchi le seuil de 2 milliards d'euros en 2006 (soit une croissance de plus de 30 % par rapport à 2005), dont 330 millions d'euros au titre de l'aide-projet.

Engagements du groupe AFD (y compris prêts Proparco) dans les Etats étrangers au titre de l'aide -projet et des concours d'ajustement structurel

(en millions d'euros)

		2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Aide-projet	Dons-projets	174	166	160	176	174	249	330
	Prêts-projets concessionnels	345	335	373	435	612	986	1.024
	dont prêts souverains	312	293	296	339	478	700	555
	dont prêts non souverains	33	42	77	96	134	297	426
	Prêts-projets non concessionnels	185	158	152	195	167	280	163
	Sous-total	704	659	685	806	953	1.515	1.517
Ajustement Structurel	Dons d'ajustement structurel (avant 2005) puis aide budgétaire globale	20	29	11	46	41	56	62
	Prêts d'ajustement structurel	-	-	183	500	-	-	49
	Sous-total	20	29	194	546	41	56	111
Contrats de désendettement-développement		-	3	28	30	49	21	388
Garanties		-	-	37	9	15	25	83
Total		724	691	944	1.391	1.058	1.617	2.099
Source : ministères des affaires étrangères et européennes

La répartition géographique et sectorielle des engagements de 2004 à 2006 est la suivante :

Evolution de la répartition géographique des engagements de l'AFD hors TOM (dons, prêts hors garantie, C2D) (en millions d'euros)
	2004	2005	2006	Evolution 2005/2006	Part en 2006
Afrique subsaharienne	409,4	604,4	1.060,5	75,4 %	50,4 %
Mediterranée	341,5	297,3	519,3	75,7 %	24,7 %
Asie	119	459	321,2	-30 %	15,3 %
Amériques, Pacifique, Caraïbes	18,9	6,5	15,8	143,1 %	0,8 %
Non ventilé (dont Proparco)	153,4	241,5	181,4	- 24,9 %	8,6 %
Total	1.042,2	1.608,8	2.098,2	30,4 %	100 %
Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Evolution de la répartition sectorielle des engagements de l'AFD (dons et prêts hors garantie)
	2004	2005	2006
Agriculture et sécurité alimentaire	7,6 %	8,3 %	12,3 %
Education	2,3 %	3,7 %	19,4 %
Santé et lutte contre le sida	1 %	3,3 %
Eau et assainissement	13,6 %	11,5 %	15,2 %
Infrastructures	55 %	44,1 %	23,2 %
Secteur productif	16,6 %	23,3 %	12,7 %
Environnement et ressources naturelles	0,8 %	3,7 %	17,3 %
Hors secteurs définis par le CICID	3,1 %	2,1 %	3,6 %
Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Votre rapporteur spécial constate qu'après une montée en puissance des concours en Asie, l'activité de l'AFD en Afrique subsaharienne et en Méditerranée a fortement augmenté en 2006 pour représenter les trois quarts des engagements, ce qui se révèle donc supérieur à l'objectif de l'AFD de consacrer les trois quarts de son activité à l'Afrique subsaharienne, qui ne concerne que les dons, largement minoritaires dans les concours (15,7 % en 2006).

b) Une situation financière qui demeure satisfaisante mais une qualité des projets en légère dégradation

La situation financière de l'Agence demeure satisfaisante. Compte tenu de son périmètre d'intervention, l'AFD présente de bons résultats en matière de recouvrement de créances puisque le montant des impayés représentait 13 % de l'encours fin 2006, en légère hausse par rapport à 2005 (12 %), dont 784 millions d'euros garantis par l'Etat français ^{39 ( * )} , 382 millions d'euros d'impayés souverains éligibles à des traitements en Club de Paris ^{40 ( * )} et 168 millions d'euros d'impayés non souverains. Le ratio de solvabilité de l'AFD est élevé avec 50,9 % fin 2006 contre 49,1 % fin 2005.

Le portefeuille de projets est désormais intégralement noté et fait apparaître les tendances suivantes fin 2006 ^{41 ( * )} : 35 % de projets « à risque » (34 % fin 2005) dont 22,8 % de projets « à problèmes », et un taux de proactivité ^{42 ( * )} de 72 %. Cette performance, proche de celle des autres bailleurs de fonds, est pour l'essentiel due à l'Afrique, où les capacités institutionnelles sont plus faibles qu'ailleurs et nécessitent un travail de renforcement de longue haleine.

Bien que la qualité des projets n'ait pas progressé, l'AFD s'est fixée des objectifs ambitieux pour 2007 : une proportion supérieure à 90 % de projets dont la notation date de moins de 6 mois, une part de projets à risque inférieure à 30 %, un taux d'amélioration des projets à problèmes supérieur à 33 %, une part de projets restés à problèmes en fin d'année inférieure à 50 %, et un taux de proactivité voisin de 90 %.

Le sinistre de la banque Baninter en République dominicaine

Lors de son contrôle dans trois Etats des Caraïbes (Haïti, Cuba et République dominicaine) conduit en février 2006, votre rapporteur spécial avait constaté que Proparco avait dû faire face début 2003 à la faillite frauduleuse (et ce faisant difficile à prévoir) de la banque dominicaine Baninter , à laquelle avaient été consentis deux lignes de crédit pour un montant global de 15 millions de dollars. Cette fraude de grande envergure sur une banque de première importance était organisée depuis de nombreuses années par son président, avec des prises d'intérêt tant au niveau des milieux politiques que du superviseur bancaire. Une fraude de cette ampleur n'a pu avoir lieu qu'avec l'aide de multiples complicités, notamment pour maintenir sur une longue période une double comptabilité.

Dès 1999, certains signaux avaient attiré l'attention de Proparco : sur-rémunération des dépôts par rapport à la concurrence, train de vie du président, rumeurs dans la communauté bancaire, etc. La mission de Proparco d'avril 1999 avait alors décidé de mettre en place un système de nantissement des créances refinancées avec Baninter (« custody agreement ») et de réduire de 10 à 5 millions de dollars la deuxième ligne déjà largement engagée.

Pour apurer sa créance sur Baninter, Proparco a ainsi utilisé différents mécanismes, selon une démarche analogue à celle des autres dossiers à problème. La banque centrale dominicaine a signé une lettre de confort le 16 avril 2003, par laquelle elle s'engageait à rembourser les créances de Proparco. Proparco a acquis le 6 avril 2004, par compensation de créances, un crédit détenu par Baninter sur la filiale dominicaine du groupe Bernard Hayot, puis l'a cédé sans décote à la maison-mère en Martinique. Enfin un accord a été signé le 30 juillet 2005 entre les banques de développement créancières et la banque centrale, dans lequel elle s'est engagée à payer aux banques de développement leurs créances moyennant une décote de 20 % sur le principal et un abandon des intérêts.

Le sinistre s'est finalement révélé réduit pour Proparco puisque le seul abandon de créances s'est élevé à 1,7 million d'euros sur une exposition de 11,4 millions d'euros. La situation des intérêts de Proparco en République dominicaine a fait l'objet de quatre présentations au conseil de surveillance en 2003 et 2004. Enfin le système de contrôle et de suivi des risques a été renforcé avec la création de la direction des engagements. Cette nouvelle direction émet une opinion indépendante sur les demandes d'octrois, elle gère le portefeuille à partir du premier décaissement et elle assure le suivi et la cotation des risques. Elle propose également les réaménagements nécessaires concernant les dossiers en difficulté.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Lors des contrôles budgétaires qu'il a effectués en Afrique australe et en Asie du sud-est ^{43 ( * )} , votre rapporteur spécial a constaté - malgré le bien-fondé et l'amélioration de la démarche de notation - que la qualité et la précision de la notation des projets étaient inégales (meilleures au Mozambique qu'en Afrique du Sud par exemple), et qu'il subsistait dans certains cas une impression d'incohérence entre une notation favorable (A ou B) et un rythme d'exécution médiocre.

c) L'extension du périmètre d'intervention de l'AFD dans les pays émergents

Le 12 décembre 2003, le champ d'intervention de l'Agence a été étendu hors de la ZSP à six nouveaux pays : Egypte, Jordanie, Syrie, Turquie, Chine et Thaïlande. Le CICID du 19 juin 2006 a également autorisé l'AFD à intervenir à titre expérimental sur trois ans en Inde et au Brésil et à poursuivre ses interventions en Indonésie et au Pakistan , « par des crédits non concessionnels ou très faiblement concessionnels, sur des projets contribuant à une meilleure gestion des biens publics mondiaux et offrant un haut niveau de visibilité et d'influence à notre pays ». Ce même CICID a également autorisé l'AFD à intervenir à Maurice ainsi qu'à octroyer des prêts dans les autres pays d'Afrique sub-saharienne encore absents de la zone d'intervention de l'AFD (Zambie, Malawi, Lesotho, Swaziland, Botswana).

Un document d'orientation a été adopté par le conseil de surveillance du 18 janvier 2007, qui a également autorisé l'ouverture d'agences dans les quatre nouveaux pays émergents. Les négociations avec les autorités locales sont en cours et les premiers projets devraient pouvoir être engagés fin 2007 ou début 2008, notamment en partenariat avec la Banque asiatique de développement. Le cadre d'intervention de l'AFD dans ces pays a été présenté au conseil d'administration de l'AFD fin 2007 et les activités mis en oeuvre feront l'objet d'une évaluation , prévue au printemps 2008.

Dans son rapport d'information précité, votre rapporteur spécial a exposé les ambiguïtés du positionnement de l'AFD en Chine , trop proche de celui de la mission économique et hésitant en 2003-2004. Votre rapporteur spécial a en effet constaté les points suivants :

- une arrivée trop tardive et une montée en puissance progressive alors que la plupart des autres bailleurs bilatéraux commençaient à diminuer leurs engagements ;

- une stratégie de promotion de l'efficacité énergétique moins « différenciante » qu'escomptée, alors que des zones de pauvreté subsistent dans le centre du pays ;

- un soutien indirect aux entreprises françaises pour ne pas contrevenir ouvertement au principe de l'aide déliée ;

- et des prêts concessionnels moins compétitifs que ceux proposés par l'Allemagne ou le Japon (outre les dons octroyés par l'Australie, les Etats-Unis ou le Royaume-Uni).

Compte tenu des réserves déjà exprimées par votre rapporteur spécial sur les nombreuses implantations dans les pays émergents, qui tendent à distraire l'AFD de sa vocation de financement du développement des pays pauvres, une vigilance particulière s'imposera sur les résultats de l'évaluation qui sera conduite en 2008.

d) Les suites des contrôles exercés par la Cour des comptes et le nouveau Plan d'orientation stratégique

La quatrième chambre de la Cour des comptes a réalisé en 2005 et 2006 un contrôle approfondi des comptes et de la gestion de l'AFD pour les exercices 2000 à 2004, qui a mis en avant cinq principaux thèmes de réflexion : le métier futur de l'Agence et son orientation stratégique (en particulier la diversification géographique et sectorielle), l'avenir de Proparco, l'adaptation de l'AFD à la concurrence croissante du privé et des autres bailleurs de fonds, la relation avec l'Etat (partage de compétences, degré d'autonomie...), et l'avenir de la politique d'aide au développement tant en volume qu'en nature.

Le projet d'orientation stratégique 2007-2011 de l'AFD (POS II), élaboré en concertation avec les tutelles, a permis de revoir les relations entre l'AFD et l'Etat (convention cadre et contrats d'objectifs) et de moderniser les procédures de l'Agence. Plusieurs objectifs y sont affirmés :

- le partage des activités de l'Agence en trois tiers (un projet pouvant cumuler plusieurs objectifs) : 40 % à la lutte contre la pauvreté, 40 % pour les biens publics mondiaux (y compris la responsabilité sociale et environnementale des entreprises) et 40 % pour la promotion de la croissance ;

- la priorité à l'Afrique subsaharienne , à laquelle sont consacrées 60 % des ressources budgétaires de l'AFD. Plus largement, le document identifie trois sous-ensembles d'intervention aux logiques différentes : Afrique-Méditerranée, pays émergents et outre-mer ;

- l'harmonisation concrète de l'aide et les partenariats, notamment avec le FMI et la Banque africaine de développement ;

- la recherche d'innovations financières (IFFIm, financements en monnaie locale, prêts contracycliques, etc ) et de nouveaux partenaires non souverains ;

- un fort accent sur la production intellectuelle : 42 millions d'euros en 2011, soit un doublement par rapport aux 21 millions d'euros de 2005, l'AFD prenant pour modèle la Banque mondiale dans ce domaine ;

Cette réflexion prend en compte les principales observations formulées par la Cour des comptes. 17 plans d'action viennent également décliner les objectifs du POS II. Les principaux points concernent :

- les ressources humaines : recrutement de 50 personnes par an pour remplacer les départs en retraite ; renforcement des compétences des agences par du personnel local ;

- l'architecture financière : optimisation de la tarification des frais généraux, des produits non souverains (passage aux normes IFRS et révision du provisionnement) et des produits souverains (développement des émissions en monnaie locale et couverture du risque). Le montant des fonds propres est identifié comme une contrainte limitative pour l'activité souveraine , d'où l'évocation d'une nouvelle émission subordonnée (dette assimilable à des fonds propres) de 600 millions d'euros ;

- la stratégie non-souveraine : développement des synergies entre l'AFD et Proparco, nouveaux outils de couverture des risques ;

- l'assistance technique au renforcement des capacités : pour faire suite à l'ambition affichée de la Banque mondiale d'augmenter le recours aux assistants techniques (AT), l'AFD entend établir un diagnostic des finalités et missions d'AT pour se doter d'outils de suivi et d'indicateurs d'atteinte des objectifs de renforcement des capacités en coordination avec les autres bailleurs de fonds ;

- le plan d'action pour l'animation sectorielle et l'appui à la définition des politiques publiques en coordination avec les SCAC, notamment le conseil aux autres acteurs français de développement (ONG en particulier) dans les 7 secteurs identifiés par le CICID.

Conformément aux recommandations formulées par la Cour des comptes à l'issue de son contrôle de Proparco, cette filiale devrait prochainement faire l'objet d'une augmentation de capital de 300 millions d'euros , qui serait notamment souscrite par l'AFD.

Le plan d'affaires de Proparco est aujourd'hui fondé sur 6 priorités stratégiques que votre rapporteur spécial juge pertinentes : confirmer la primauté du continent africain, promouvoir les biens publics mondiaux dans les grands pays émergents, inscrire le développement durable dans chaque secteur d'intervention, être plus subsidiaire et élargir la palette des instruments financiers en fonds propres, accroître l'effet de levier des interventions, et inscrire la mesure des impacts au coeur de l'action de Proparco.

e) Considérer l'AFD comme un opérateur au sens de la LOLF ?

Dans ses audits des programmes 110 et 209, le CIAP pose clairement la question du statut de l'AFD au regard de la LOLF et rappelle que ni le Parlement, ni la Cour des comptes, ni le MAEE ne partagent la position du MINEFE consistant à ne pas considérer l'AFD comme un « opérateur LOLF » , au motif que son activité marchande ne lui permettrait pas de remplir les quatre critères de qualification d'un tel opérateur, bien qu'elle satisfasse aux trois autres ^{44 ( * )} .

Il apparaît logique, dans une certaine mesure, d'exciper le caractère marchand de l'activité de l'AFD de son double statut d'EPIC et d'établissement de crédit. La Cour des comptes a néanmoins considéré ^{45 ( * )} que son activité commerciale était nettement minoritaire et que sa mission première, l'APD, était bien de nature non marchande. En outre, le critère du financement ^{46 ( * )} retenu par le règlement communautaire CE n° 2223/96 du 25 juin 1996 peut conduire à considérer l'Agence comme un établissement du secteur non marchand, le produit de ses ventes issu des engagements actuels couvrant 23 % ou 34 % des frais de production, selon que l'on prend ou non en compte les dons . Les arguments existent donc pour inclure l'AFD dans le secteur non marchand.

Au surplus, l'AFD satisfait les 3 critères cumulatifs ^{47 ( * )} emportant présomption d'appartenance au périmètre des opérateurs de l'Etat , tels qu'ils sont présentés dans le fascicule relatif aux opérateurs de l'Etat annexé au projet de loi de finances.

Indépendamment de ces critères, votre rapporteur spécial estime qu'il serait pertinent d'inclure l'AFD dans le champ des opérateurs , solution que tend également à privilégier le CIAP, afin d'assurer une information plus complète sur les missions, les emplois et l'utilisation des crédits publics de l'Agence, comme une meilleure cohérence entre ses objectifs et ceux de la mission APD. Il y'a en effet quelque paradoxe à ce que l'opérateur qualifié de « pivot » de l'APD ne soit pas un opérateur LOLF. L'AFD devrait à tout le moins faire l'objet d'une présentation similaire à celle des autres opérateurs.

Le DPT de 2008 innove d'ailleurs en consacrant, dans ses annexes, des développements substantiels à l'activité et aux ressources de l'Agence. Dans les faits, l'AFD est donc traitée comme un quasi-opérateur LOLF (triple tutelle, participation de l'Etat au conseil d'administration, indicateur spécifique dans le programme 110, JPE sur les ressources budgétaires, objet du programme 853...), sans pour autant en revêtir la qualité juridique.

En outre, à l'instar des autres opérateurs, ses relations avec ses trois ministères de tutelle sont désormais définies par une convention-cadre signée le 4 janvier 2007 et par des contrats d'objectifs . La convention-cadre prévoit notamment :

- la formalisation de l'information des ambassadeurs sur les activités et projets des agences locales ^{48 ( * )} ;

- un objectif de porter le montant moyen des dons à 6 millions d'euros, et celui des prêts à au moins 10 millions d'euros ;

- un objectif de renforcement de la présence de l'AFD en matière de recherche et de production intellectuelle, en concertation avec le MAEE et le MINEFE (un programme conjoint a été établi) ;

- des précisions sur le taux forfaitaire de rémunération de l'AFD (versée en 2 tranches) visant à couvrir les coûts réels engagés. Les produits nets de placement de la trésorerie issus du placement des crédits budgétaires viennent naturellement en déduction de la rémunération ;

- la confirmation de l'intervention de l'Agence, à titre expérimental, en Inde, au Brésil, en Indonésie et au Pakistan ;

- l'affirmation d'une plus grande association des ONG aux opérations de l'Agence.

* ³⁹ Dont 780 millions d'euros au titre de la Côte d'Ivoire, risque pays en augmentation puisque l'exposition était de 618 millions d'euros fin 2005 et de 457 millions d'euros fin 2004.

* ⁴⁰ Dont 167 millions d'euros sur la Côte d'Ivoire, 54 millions d'euros sur la Somalie et 53 millions d'euros sur l'Angola.

* ⁴¹ Les réponses fournies par le MINEFE se révèlent toutefois moins précises qu'en 2006.

* ⁴² Soit les projets à risque pour lesquels une action correctrice a été entreprise.

* ⁴³ Rapport d'information n° 374 (2006-2007).

* ⁴⁴ En application d'un arrêté du 21 mai 2004, ces critères sont : être doté de la personnalité morale, mener une activité non marchande, être placé sous le contrôle direct de l'Etat et contribuer à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat dont la traduction se trouve dans la loi de finances.

* ⁴⁵ Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2004.

* ⁴⁶ Une unité institutionnelle de la sphère publique est considérée comme producteur marchand dès lors que « le produit de ses ventes couvre au moins 50 % de ses frais de production ». Le CIAP rappelle qu'en ce qui concerne l'AFD, le produit des ventes recouvre l'ensemble des produits de l'Agence, à l'exception des montants versés par l'Etat et du montant des produits financiers correspondant à la rémunération des fonds propres dont l'Etat a doté l'Agence, qui ne font l'objet de rémunération et ne relèvent pas d'une activité commerciale.

* ⁴⁷ Ces critères sont : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'Etat, et un contrôle direct par l'Etat relevant de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques.

* ⁴⁸ Le cadre d'intervention et la lettre de mission du directeur d'agence lui sont soumis pour avis conforme, et l'ambassadeur cosigne chaque convention de don.