3. Une aide-projet croissante et davantage confiée à l'AFD
a) La finalisation des transferts sectoriels à l'AFD
L'aide-projet bilatérale dans les pays de la ZSP est financée par le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et l'AFD, selon la nouvelle répartition sectorielle initiée en 2005 au profit de l'Agence. Le FSP reste néanmoins conçu comme un instrument privilégié de partenariat avec les collectivités publiques des Etats, de concertation et de cofinancement avec les autres bailleurs de fonds, de lutte contre la pauvreté et d'implication de la société civile, notamment via le Fonds social de développement (FSD).
Sur plus de 480 projets FSP actifs, 55 ont été transférés à l'AFD en 2005 et 2006 , en deux vagues : 26 concernent les secteurs sociaux, 18 le développement rural et l'environnement, 6 les infrastructures et le développement urbain et 5 d'autres secteurs. L'AFD a pris les décisions d'octroi correspondantes pour 90,8 millions d'euros, soit 99,7 % des engagements transférés. A fin juillet 2007, l'AFD avait décaissé 39,55 millions d'euros sur ces projets transférés, soit un taux de décaissement moyen de 43,5 % moins de deux ans après leur octroi en moyenne, ce qui apparaît satisfaisant.
De manière générale, et après une période d'apprentissage des nouvelles procédures, la mise en oeuvre des projets sous maîtrise d'ouvrage des bénéficiaires, et non plus des services de coopération, se déroule correctement : 3 projets sont d'ores et déjà achevés et 42 projets sur 55 notés sont classés A ou B dans l'échelle de notation de l'AFD.
L'AFD, qui s'est engagée à maintenir le potentiel de l'assistance technique résidentielle, a également procédé au recrutement, avec l'aide de FCI, de la majorité des 320 assistants techniques affectés aux projets. Le coût moyen élevé des experts techniques 62 ( * ) n'a apparemment pas constitué un obstacle majeur et les pays partenaires ont fait prévaloir la continuité de l'expertise française.
Ce constat positif ne dispense pas de veiller à ce que l'offre française soit financièrement compétitive. Or aucune étude comparative n'a été conduite sur le coût et le régime juridique de l'expertise publique française par rapport à celle des principaux bailleurs.
b) Des montants en hausse soutenue
L'évolution des AE et CP de l'aide-projet en 2007 et 2008 est la suivante :
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Dotations du MAEE au titre de l'aide-projet du FSP et de l'AFD en 2007 et 2008 (en millions d'euros) |
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AE |
CP |
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Exécution 2006 |
LFI 2007 |
PLF 2008 |
Evolution 2007/2008 |
Exécution 2006 |
LFI 2007 |
PLF 2008 |
Evolution 2007/2008 |
|
|
FSP |
143,4 |
123,5 |
102 |
-17,4 % |
149,5 |
164,1 |
132 |
-19,6 % |
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AFD |
332 |
230 |
320 |
39,1 % |
200 |
163 |
226 |
38,7 % |
|
Total |
475,4 |
353,5 |
422 |
19,4 % |
349,5 |
327,1 |
358 |
9,4 % |
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N.B : les AE et CP du FSP en 2007 intègrent la déduction pour réserve légale. Les CP de l'AFD en 2006 et 2007 incluent les crédits destinés au transfert de l'assistance technique ; ceux de 2008 incluent 31 millions d'euros de ressources non budgétaires prélevées sur le résultat de l'Agence. Source : projet annuel de performances du programme 209 annexé au projet de loi de finances pour 2008 |
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Votre rapporteur spécial constate que l'aide-projet n'est pas « sacrifiée » et s'inscrit même en forte augmentation pour l'AFD , qui détient désormais une compétence sectorielle extensive, le FSP étant essentiellement positionné sur les secteurs de la gouvernance, de la société civile, de la culture et de l'enseignement supérieur. La hausse de près de 20 % des AE en 2008 répond à cette « montée en puissance ». Le plan d'orientation stratégique de l'AFD traduit également cette évolution puisque les montants prévisionnels d'engagement et de versements sont en forte hausse sur 2008-2012. Cette projection impliquera que les dotations budgétaires « suivent » sur la période, dans un contexte global de fortes incertitudes sur le niveau de l'APD française (cf. supra ) et de prélèvement croissant sur le résultat de l'AFD.
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Projection de l'aide-projet de l'AFD en 2008-2012 (hors PRCC) (en millions d'euros) |
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Evolution 2008/2012 |
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Engagements |
400 |
450 |
500 |
550 |
550 |
37,5 % |
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Versements |
252 |
275 |
306 |
341 |
382 |
51,2 % |
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Source : projet annuel de performances du programme 209 annexé au projet de loi de finances pour 2008 |
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Votre rapporteur spécial estime que l'AFD a prouvé sa capacité à piloter efficacement des projets dans des domaines variés, sans toutefois être en mesure de toujours tenir les délais. La gestion des projets est également confortée par un système de notation et de suivi qui, s'il n'est pas exempt de faiblesses et d'incohérences (cf. supra ), n'en est pas moins devenu systématique et harmonisé, à la différence des pratiques hétérogènes des SCAC. L'attribution à l'AFD des secteurs de la santé, de la formation professionnelle et de l'éducation de base constitue cependant un réel défi , parfois considéré comme quasiment insurmontable par les SCAC compte tenu du peu d'expérience de l'Agence dans ces domaines, mais dont votre rapporteur spécial pense qu'elle parviendra à l'assumer, comme le prouve d'ailleurs la bonne qualité d'ensemble des projets FSP transférés (cf. supra ).
c) Un portefeuille de projets FSP qui pourrait être davantage rationalisé
Les crédits attribués au FSP sont désormais inscrits sur la seule action 3 (aide bilatérale) et financent un portefeuille de 295 projets en cours d'exécution 63 ( * ) (contre 320 fin 2006) représentant un montant cumulé d'un peu plus de 600 millions d'euros .
Comme en 2006, le PAP précise que le portefeuille de projets du FSP « a été passé en revue afin de clôturer les projets les plus anciens », sans davantage de précisions. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'essentiel de la revue a été réalisé en 2004 et 55 projets sur 536 projets opérationnels ont été fermés fin 2004 . Dans le même esprit, le contrôle stratégique sur la programmation et les modalités de suivi des projets FSP ont été renforcés avec les postes. Enfin il ne subsiste plus fin 2007 aucun projet en gestion « hors réforme », c'est-à-dire de projets de l'ex-FAC dont le comptable assignataire était l'AFD.
Votre rapporteur spécial n'en a pas moins constaté, lors de ses dernières missions de contrôle, que les SCAC hésitaient encore trop à interrompre les projets anciens , « en panne » ou dont l'appropriation par le pays partenaire était insuffisante.
Au premier semestre 2007, plus de la moitié (53 %) des projets FSP concernaient l'Afrique sub-saharienne, et près de 40 % étaient des projets « tous pays ». La reprise des projets FSP devrait être effective en 2008 en Côte d'Ivoire, au Libéria et au Rwanda. Les 15 projets dans les pays hors ZSP (Afghanistan, Irak, Territoires palestiniens, projets mobilisateurs) représentaient un montant cumulé, au premier semestre de 2007, de 52,5 millions d'euros , un montant élevé ayant été approuvé en 2006 (plus de 30 millions d'euros).
* 62 Estimé fin 2006 à 162.000 euros en moyenne pondérée, dont 148.000 euros pour les experts recrutés par FCI.
* 63 Dont 205 projets pays, 9 projets inter-Etats et 81 projets mobilisateurs.