Projet de loi de finances pour 2008 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux

5. La débudgétisation intégrale des C2D

Les C2D constituent le volet français additionnel à l'initiative PPTE pour l'annulation de créances d'APD . Quatre principaux domaines d'affectation sont privilégiés : l'éducation de base et la formation professionnelle, les soins de santé primaires et la lutte contre les grandes pandémies, les équipements et infrastructures, l'aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles. Pour les pays de la ZSP, l'AFD a un rôle de mise en oeuvre des C2D (instruction et exécution des points d'affectation) sous le pilotage conjoint de la DGCID et de la DGTPE.

Au 1 ^er juin 2007, sur les 22 pays éligibles aux C2D, 13 ont atteint le point d'achèvement et 9 ^{78 ( * )} ont signé leur premier C2D avec la France . Le Mozambique, la Mauritanie, l'Ouganda et la Tanzanie ont signé leur deuxième C2D. Les C2D du Honduras et du Malawi sont par ailleurs en cours d'instruction et devraient être signés fin 2007. Quant au Rwanda , la signature du C2D est reportée sine die , compte tenu de la décision des autorités rwandaises de rompre les relations diplomatiques avec la France.

En juin 2006, le Cameroun a signé son premier C2D pour un montant de 537,6 millions d'euros sur la période avril 2006-mars 2011, ce qui en fait le plus important programme d'APD jamais signé par la France . Les financements de ce C2D sont affectés à 5 secteurs prioritaires : l'éducation de base, la santé et la lutte contre le sida, l'agriculture et la sécurité alimentaire, l'environnement et la biodiversité, les infrastructures routières et urbaines. Un dispositif de pilotage du C2D, associant l'ensemble des partenaires et chargé de veiller au respect des principes de transparence, de contrôle, d'efficacité et de mesure des résultats, a été mis en place. Il comprend un comité d'orientation et de suivi appuyé par un comité technique bilatéral.

Les prévisions de décaissement en 2008 s'élèvent à 184,4 millions d'euros , essentiellement au profit du Cameroun (107,6 millions d'euros), de la République démocratique du Congo (39,7 millions d'euros), du Ghana (7 millions d'euros) et de Madagascar (5,75 millions d'euros).

Compte tenu du décalage persistant entre prévision et exécution, il est probable que cette dotation est sur-calibrée. Les C2D se révèlent en effet plus difficiles à mettre en place que prévu, tant en raison des aléas politiques et économiques des pays concernés que de la complexité de la procédure, de telle sorte que les prévisions annuelles de décaissements sont « glissantes » et systématiquement supérieures aux déboursements effectifs . A titre d'exemple, les décaissements en 2007 devraient être inférieurs de près de 36 millions d'euros aux prévisions établies fin 2006, et les premiers versements prévisionnels afférents à certains contrats de montant élevé (Congo, RDC notamment) ont été décalés de plusieurs années.

Le financement des C2D , qui reposait de manière croissante sur le résultat de l'AFD, est désormais totalement débudgétisé et mobilise deux sources de financement :

- l'autofinancement de l'AFD à hauteur de 113,9 millions d'euros , par prélèvement sur son résultat net et libération de provisions constituées au titre des créances incluses dans les C2D ^{79 ( * )} . Ce prélèvement vient s'ajouter à celui (de 101 millions d'euros) opéré sur le résultat net dans le programme 110 et au complément de 31 millions d'euros destiné à financer les dons projets, soit un prélèvement total de 246 millions d'euros sur les ressources de l'AFD, correspondant à l'intégralité du résultat escompté ;

- 70,5 millions d'euros (50,4 millions d'euros dans le PAP 2007) résultant de la modification des modalités de traitement des créances . Il s'agit des économies réalisées en distinguant les échéances AFD de celles de la Banque de France et de Natexis. Le mécanisme consiste à refinancer par des crédits budgétaires les seules créances portées par l'AFD ^{80 ( * )} . L'opération, qui consiste en un jeu d'écritures, reste neutre pour le pays bénéficiaire et permet d'économiser environ 30 % du coût budgétaire des C2D.

Votre rapporteur spécial, à la suite de la mission de contrôle qu'il a effectuée en Afrique australe en juillet 2006, se montre vigilant sur la prévention des risques de détournement lorsque les C2D utilisent le canal de l'aide budgétaire affectée ou globale , comme c'est le cas dans trois pays (Ghana, Madagascar et Mozambique). Dans le cadre de la concertation avec les autres bailleurs, des missions conjointes de revue de l'exécution budgétaire et de la bonne utilisation des fonds versés sont organisées, et des examens de la situation des finances publiques sont effectués à cette occasion. Par ailleurs, toute rupture des relations avec le FMI remettrait en cause l'aide budgétaire accordée.

Calendrier et estimation des refinancements au titre des C2D de 2006 à 2009 (en millions d'euros)
Pays éligibles	CP ^1 (date effective / anticipée )	Date C2D	Cumul échéances à partir du CP ^1	2006	2007	2008	2009	Commentaires
Ouganda	mai-2000	mars-2002	12,3	0,5	1,2	1,6	1,6	2 C2D : 3,2 M€ et 8 M€
Mozambique	sept-2001	nov-2001	95,7	7,2	6,7	5	3,8	2 ^ème C2D signé 11/2004 (30,3 M€)
Tanzanie	nov-2001	juin-2003	12,7	0,9	0,9	0,9	0,9	2 ^e C2D signé en 2006
Mauritanie	juin-2002	juillet 2003	69,6	4,1	4	3,8	3,7	2 ^e C2D signé 06/2006
Bolivie	juin-2001	mai-2003	20	1,1	1,6	1,4	1,3	2 ^e C2D prévu en 2007
Nicaragua	janv-2004	mars 2005	2,4	1,2	1,2	-	-	C2D unique
Ghana	juil-2004	nov. 2004	56,3	7	7	7	7	2 ^e C2D en 2008
Madagascar	oct-2004	février 2005	49,7	6,5	6,1	5,7	4,6	2 ^e C2D en 2008
Honduras	avril 2005	Reporté	8	-	0,9	0,8	0,8	Regroupement sur C2D unique
Rwanda	avril 2005	Reporté sine die	3,2	-	0	0	0	Rupture des relations diplomatiques
Cameroun	avril 2006	juin 2006	1.498	109,2	113,7	107,6	103,9	C2D le plus élevé
Malawi	août 2006		9	-	0,1	0,1	0,1	Hypothèse C2D unique
Sao Tome	mars 2007		0,3	-	0,1	0,4	0,4	Hypothèse : C2D unique (2007-2009)
Guinée	fin 2008		125	-	-	5,5	9,5
RDC	début 2008		84	-	-	39,7	42	Refinancement d'une seule échéance
Côte d'Ivoire	pas de calendrier		1.140	-	-	-	-
Guinée	fin 2008		125	-	-	5,5	9,5
Haïti	fin 2008		N.D.			0,7	1,4
Burundi	décembre 2007		22,5	-	-	4,6	4,2
Congo	fin 2009		354	-	-	-	-
Soudan	2011		9	-	-	-	-
Liberia	pas de calendrier		2	-	-	-	-
Myanmar	pas de calendrier		6,6	-	-	-	-
Somalie	pas de calendrier		N.D.	-	-	-	-
Total			3.578,3	137,7	143,5	184,6	185
(1) : CP : point d'achèvement de l'initiative PPTE. Les prévisions de décaissements demeurent difficiles dans la mesure où elles sont liées, notamment, aux perspectives d'atteinte du point d'achèvement et de la réunion consécutive du Club de Paris. N.B : pour mémoire, les décaissements furent de 13,1 millions d'euros en 2002, 24,9 millions d'euros en 2003, 15,8 millions d'euros en 2004 et 33,1 millions d'euros en 2005. Source : ministère des affaires étrangères et européennes

* ⁷⁸ Le Mozambique, l'Ouganda, la Tanzanie, la Bolivie, la Mauritanie, le Ghana, Madagascar, le Nicaragua et le Cameroun.

* ⁷⁹ La convention de 2003 sur la gestion des C2D prévoit en effet qu'« en contrepartie de la garantie octroyée par l'Etat, l'AFD reversera à l'Etat un montant correspondant à la totalité des provisions constituées dans ses livres au titre des concours concernés, sur le principal et sur les intérêts ». Les provisions ainsi libérées correspondent à la signature des C2D de la RDC, de la Guinée et de Sao Tomé.

* ⁸⁰ Les échéances remboursées par les autorités du pays co-contractant à la Banque de France et à Natixis - correspondant aux créances portées par l'Etat - sont transférées à l'AFD et directement reversées au pays concerné sans appel de fonds de l'AFD auprès de l'Etat. Les échéances de la Banque de France et de Natixis étant ainsi annulées d'un point de vue comptable, elles sont ensuite transportées aux découverts du Trésor.