Projet de loi relatif aux archives

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

A. CONFORTER L'EFFORT D'ACCESSIBILITÉ DES DOCUMENTS RELATIFS À LA VIE PUBLIQUE

1. Approuver le raccourcissement des délais de communication et la consécration des protocoles politiques

a) Le raccourcissement des délais de communication

Votre commission approuve le raccourcissement des délais de communication proposé par les projets de loi s'agissant des documents relatifs à la vie publique : procès-verbaux des délibérations du Conseil constitutionnel, délibérations du Gouvernement, conduite des relations extérieures, secret de la défense nationale, sûreté publique...

Il s'agit en effet d'avancées importantes en matière de transparence de la vie publique réclamée par les citoyens.

b) La consécration des protocoles politiques

De même, votre commission se réjouit de la consécration des protocoles politiques dépourvus jusque là de base légale . En donnant aux signataires un libre accès à leurs archives, ces protocoles constituent une puissante incitation au versement d'archives qui autrement pourraient être détruites ou conservées par les intéressés.

2. Permettre la mise en ligne des documents dès l'expiration des délais de communication

Le projet de loi pose le principe de libre communicabilité des documents, sous réserve des délais de l'article L. 213-2 du code du patrimoine, à « toute personne qui en fait la demande » .

Cette rédaction paraît subordonner la communication des documents à l'existence d'une demande préalable et donc exclure toute communication générale et « proactive », en particulier sur Internet. Telle est en tout cas la position de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), qui a conduit les départements à ne diffuser largement leurs archives qu'après un délai variable de vingt ou quarante ans après l'expiration des délais de communication, délais qui semblent avoir été fixés de manière très arbitraire selon les départements, en fonction de l'interprétation faite de la position de la CNIL. Autrement dit, les départements ne communiquent aujourd'hui certains documents tombés dans le domaine public qu'aux personnes qui en font expressément la demande et s'interdisent toute diffusion générale sur Internet avant un délai de vingt ou quarante ans.

Votre rapporteur vous propose de supprimer l'expression « toute personne qui en fait la demande » afin de permettre aux personnes en charge d'archives publiques de mettre en ligne, si elles le souhaitent, des documents communicables dignes d'intérêt.

Il n'a certes pas échappé à votre commission que la diffusion d'un document sur Internet réalise un changement d'échelle considérable, non seulement eu égard au caractère universel de la diffusion, mais également compte tenu des incidences d'un tel mode de mise à disposition. Ainsi il suffit d'interroger un moteur de recherche sur le nom d'une personne pour obtenir l'ensemble des informations la concernant diffusées sur Internet, à partir de sites géographiquement épars ou de nature différente, sans que l'utilisateur n'ait spécifiquement recherché une information de nature particulière.

Toutefois, votre commission estime nécessaire de mettre à disposition du plus grand nombre les archives publiques susceptibles d'améliorer la connaissance par le citoyen de l'histoire politique et administrative de son pays. Rappelons, à cet égard, que dans sa lettre de mission adressée le 1 ^er août 2007 à Mme Christine Albanel, Ministre de la Culture et de la communication, M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, soutient que l'Etat « doit encourager la mise à disposition gratuite, sur Internet, du patrimoine public ».

Au surplus, l'amendement proposé par votre commission ne fait qu'ouvrir la possibilité pour les collectivités territoriales de mettre en ligne leurs archives dès l'expiration des délais de communication, si elles estiment que les documents présentent un intérêt historique et qu'elles disposent des moyens humains et matériels propres à en assurer la numérisation. L'amendement n'implique ni obligation ni interdiction d'une telle diffusion.

3. Ouvrir plus largement les archives judiciaires audiovisuelles

Votre commission vous propose d'assouplir le régime de communication des archives judiciaires audiovisuelles institué par la loi n° 85-699 du 11 juillet 1985 relative à l'enregistrement audiovisuel ou sonore des audiences des juridictions.

Cette loi, dont les dispositions ont été codifiées aux articles L. 221-1 à L. 222-3 du code du patrimoine, prévoit que les « audiences publiques devant les juridictions de l'ordre administratif ou judiciaire peuvent faire l'objet d'un enregistrement audiovisuel ou sonore (...) lorsque cet enregistrement présente un intérêt pour la constitution d'archives historiques de la justice. »

La décision d'enregistrement est prise :

- pour les juridictions de l'ordre administratif, par le vice-président pour le Conseil d'Etat et, pour toute autre juridiction, le président de celle-ci ;

- pour les juridictions de l'ordre judiciaire, par le premier président pour la Cour de cassation ; pour la cour d'appel et pour toute autre juridiction de son ressort, par le premier président de la cour d'appel.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi, une telle décision n'a été prise qu'à quatre reprises , pour les procès « Barbie », « Touvier », « Papon » ainsi que pour le procès du sang contaminé ^{2 ( * )} .

En 1985, le législateur a entendu créer un régime de communication relativement sévère puisqu'alors même que les audiences étaient publiques, il a souhaité subordonner la consultation de l'enregistrement, fût-elle à des fins historiques ou scientifiques, à l'accord de l'autorité administrative pendant les vingt ans qui suivent la clôture du procès.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, la très grande majorité des demandes de consultation a été acceptée.

Votre commission vous propose donc un amendement afin de prévoir une communication immédiate des archives judiciaires audiovisuelles sollicitée dans le cadre de recherches historiques, et ce dans un souci de transparence .

B. PROTÉGER LE DROIT À LA VIE PRIVÉE DU VIVANT DES PERSONNES

Si votre commission salue la démarche du projet de loi d'ouvrir plus rapidement les archives relatives à la vie publique et au fonctionnement administratif , il regrette cette même évolution pour les documents touchant directement la vie privée, le secret des familles, des affaires et des entreprises, pour lesquels la demande de transparence est beaucoup moins légitime, et ce eu égard à l'importance du droit à la vie privée et à l'allongement de l'espérance de vie.

1. Le droit à la vie privée, un droit revendiqué par les citoyens et juridiquement consacré

Le droit à la vie privée est un droit moderne qui fait son apparition au XIX ^ème siècle. Ainsi Benjamin Constant distinguait-il la liberté des anciens , reposant sur les droits dans la Cité (égalité de temps de parole, égalité devant la loi...) et la liberté des modernes fondée davantage sur le respect par l'Etat et les citoyens d'une sphère individuelle privée qui relève de l'intimité de l'individu.

Ce droit, qui constitue deux siècles plus tard, une exigence fondamentale des citoyens , a été consacré tant par les textes que par la jurisprudence :

- la Déclaration universelle de 1948 énonce les droits de l'individu et, parmi ceux-ci, le droit à la protection de la vie privée ;

- en France, le code civil, en son article 9, dispose que « Chacun a droit au respect de sa vie privée ». Le Conseil constitutionnel a consacré ce droit au rang des principes à valeur constitutionnelle en le rattachant à la liberté individuelle, énoncée à l'article 2 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen (voir les décisions du 12 janvier 1977 [Fouille des véhicules] et du 18 janvier 1995 [Vidéosurveillance]).

S'il n'existe aucune définition légale ou jurisprudentielle de la notion de vie privée, on peut estimer qu'elle recouvre la sphère de chaque existence dans laquelle nul ne peut s'immiscer sans y être invité. A titre d'exemple, on considère comme relevant de la vie privée ce qui touche à la santé personnelle, aux convictions religieuses, morales, philosophiques, politiques, à la vie familiale et affective, à la correspondance ou encore au domicile.

2. Un raccourcissement des délais en contradiction avec l'allongement de l'espérance de vie

Le raccourcissement des délais proposé par le texte apparaît non seulement en contradiction avec le droit à la vie privée mais également avec l'allongement de la durée de la vie. Depuis le vote de la loi sur les archives en 1979, l'espérance de vie moyenne des Français a en effet progressé d'environ sept ans, soit près d' un trimestre par an.

Or, alors que le code du patrimoine prévoit aujourd'hui un délai de communication de cent ans applicable aux documents susceptibles de porter atteinte au droit à la vie privée, le projet de loi fixe ce délai à cinquante ans , ou, s'il est plus bref, à vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l'intéressé ^{3 ( * )} .

Sont en particulier visés les documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions (à l'exception des jugements rendus en audience publique) et les actes authentiques établis par les notaires .

Ces derniers produisent bien des archives publiques eu égard au fait qu'ils ont reçu une forme de « délégation de signature » de la puissance publique pour authentifier des actes très importants pour la vie quotidienne des citoyens. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle ils ont le statut d' « officiers publics » ou d' « officiers ministériels ». Ces archives, qui constituent une source documentaire très riche, permettent de réaliser des recherches approfondies sur l'histoire économique, professionnelle, industrielle, sociologique ou encore des recherches généalogiques.

Elles ne traitent pas moins d'affaires relevant de la stricte vie privée : mariage, filiation, succession et patrimoine.

Entendus par votre rapporteur, les représentants du Conseil supérieur du notariat ont fait valoir que « les actes authentiques renferment les secrets des personnes et des familles. Le notariat a reçu pour mission de l'Etat de garantir ce secret qui constitue un droit fondamental des individus et participe d'une société de droit. Il doit pouvoir continuer à la remplir. »

Ils ont pris l'exemple d'un contrat de mariage établi par une personne âgée de vingt-cinq ans qui, en application des délais proposés par le texte, tomberait dans le domaine public, dès son 75 ^ème anniversaire, alors qu'elle serait toujours en vie ^{4 ( * )} . De même, un testament authentique, établi par une personne âgée de trente ans, pourrait être communiqué cinquante ans plus tard, bien que les parties concernées par son contenu soient encore vivantes.

Des difficultés analogues se posent en matière d' archives judiciaires que le projet de loi propose d'ouvrir à l'expiration d'un délai de cinquante ans. Si les jugements, rendus au nom du peuple français, sont publics, les dossiers judiciaires, qui comportent notamment, en matière criminelle, les dossiers d'instruction, sont couverts par le secret en raison de leur contenu souvent très sensible : photos, témoignages, déclarations, expertises... concernant les parties au procès comme les témoins.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur ne juge pas opportun d'abaisser de cent à cinquante ans le délai de communication des documents susceptibles de porter atteinte à la protection de la vie privée.

Il vous propose un amendement tendant à le fixer à soixante-quinze ans. En revanche, votre commission maintient le délai le délai de vint-cinq ans à compter de la date du décès de l'intéressé, comme en matière de secret médical.

Exemple d'un contrat de mariage signé en 1950
par une personne née en 1925

	Application du projet de loi	Proposition de votre commission
Si la personne est toujours vivante	Contrat de mariage communicable en 2000 (délai de 50 ans)	Contrat de mariage communicable en 2025 (délai de 75 ans)
Personne décédée à l'âge de 55 ans en 1980	Contrat de mariage communicable en 2005 (25 ans après le décès)	Contrat de mariage communicable en 1990 (10 ans après le décès)

Enfin, votre rapporteur approuve le délai de cent ans prévu pour les documents touchant à la vie privée qui se rapportent à une personne mineure. Il vous propose, par parallélisme, de prévoir que ce délai peut être de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de la personne.

3. Aligner le régime de communication de l'état civil sur celui des documents portant atteinte à la protection de la vie privée

Actuellement, les actes d'état civil, comme les registres de mariage, ne sont communicables qu'à l'expiration d'un délai de cent ans à compter de leur édiction.

Le projet de loi maintient ce délai pour les naissances et fixe un délai de cinquante ans pour les mariages, ce qui pose certaines difficultés :

§ S'agissant des naissances, le délai de cent ans n'apparaît pas cohérent avec celui de cinquante ans, proposé par le texte, applicables aux actes authentiques. En effet, un contrat de mariage ou un acte de vente immobilière comportent obligatoirement la date et le lieu de naissance des personnes , ce qu'ont rappelé les représentants du Conseil supérieur du notariat lors de leur audition.

§ S'agissant des mariages, votre rapporteur a longuement examiné la question de la pertinence du délai fixé par le texte. Pourquoi faudrait-il attendre cinquante ans pour pouvoir consulter un acte de mariage, alors que tout ce qui est inscrit dans cet acte est lu à haute voix le jour du mariage et que la loi impose la publication des bans et l'ouverture des portes de la salle des mariages pour que quiconque puisse assister à la célébration ? Interrogé par votre rapporteur sur l'opportunité de prévoir une communication immédiate des registres de mariage, Mme Martine de Boisdeffre, directrice des archives de France, a indiqué que de tels documents relevaient de la vie privée des individus concernés. Elle a fait valoir, d'une part, que la publicité du mariage, très circonscrite dans le temps et l'espace, visait avant tout à éviter tout mariage ou remariage clandestin, d'autre part que la communication immédiate des actes de mariage présenterait de très nombreuses difficultés pratiques tenant à l'impossibilité de dissocier ces documents des « mentions marginales » (divorce, remariage, reconnaissance de paternité...) figurant sur l'acte de mariage.

En conséquence, votre rapporteur vous propose de prévoir le même délai pour les actes de naissance et de mariage.

Il vous soumet un amendement tendant à fixer un délai de soixante-quinze ans, en cohérence avec le délai proposé relatif aux documents portant sur la vie privée (voir supra).

C. RÉAFFIRMER LE PRINCIPE D'AUTONOMIE DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES GARANT D'UNE MEILLEURE ACCESSIBILITÉ DE LEURS ARCHIVES

Le projet de loi prévoit, en son article 2 relatif à la définition des archives publiques, de soumettre au droit commun du code du patrimoine les archives des « pouvoirs publics constitutionnels », notion qui inclut les assemblées parlementaires. Ces dernières seraient donc soumises au contrôle scientifique et technique de l'administration des archives et tenues de lui verser l'ensemble de leurs archives définitives ^{5 ( * )} .

Votre rapporteur juge nécessaire, au contraire, de réaffirmer le principe d'autonomie des assemblées, garant d'une meilleure accessibilité de leur fond d'archives.

1. Le respect par le projet de loi de la tradition d'autonomie de certains ministères ou institutions

Le projet de loi fait le choix de respecter l'autonomie de certains services d'archives relevant de l'exécutif.

En particulier, est maintenu le régime d'autonomie des ministères des Affaires étrangères et de la Défense . Cette autonomie, qui tire ses racines de l'Ancien régime, se traduit par la conservation des archives dans des services dédiés appartenant aux ministères ainsi que par l'absence de contrôle scientifique et technique exercé par la direction des archives de France.

D'autres archives sont gérées de manière autonome, mais sous le contrôle de l'administration des archives. C'est le cas en particulier du ministère des Finances qui a créé en 1972 un service des archives économiques et financières qui dispose d'importants moyens humains et matériels.

Dans les années récentes, de nombreuses institutions ont par ailleurs signé des conventions d'autonomie avec la direction des archives de France (la Caisse des dépôts et consignations, l'Etablissement public du Musée de Versailles, l'Institut national de l'audiovisuel, le Commissariat à l'énergie atomique, Radio-France, Aéroports de Paris, prochainement l'Institut national de la Propriété intellectuelle...).

Le rapport précité sur les archives de France de 1996 présente cette évolution comme « sans doute inévitable et irréversible en raison de la croissance des fonds » et de la « saturation des archives nationales ».

2. L'autonomie des assemblées : un principe constitutionnel qui n'exclut pas des relations partenariales avec l'administration des archives

Il est pour le moins paradoxal que tout en maintenant les spécificités des archives de certains services importants relevant de l'exécutif, le projet de loi cherche à soumettre, dans ce domaine, les assemblées au droit commun.

a) Le principe constitutionnel de l'autonomie des assemblées

Les assemblées parlementaires sont régies par un principe d' autonomie en vertu duquel elles définissent elles-mêmes les règles qui leur sont applicables, et ce afin de protéger les parlementaires de pressions de l'exécutif susceptibles de mettre à mal la séparation des pouvoirs, garante de l'exercice de leurs prérogatives constitutionnelles d'élaboration de la loi et de contrôle du gouvernement.

Ce principe connaît de nombreuses illustrations .

Ainsi les assemblées adoptent elles-mêmes leur règlement , sous le seul contrôle du Conseil constitutionnel, ainsi que leur Instruction générale du Bureau (IGB). Le règlement détermine les règles de la procédure parlementaire et définit l'organisation interne de chaque assemblée, éventuellement précisée par l'IGB. Par ailleurs, un texte spécifique, l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, définit les modalités de fonctionnement du Parlement. Elle a d'ailleurs été modifiée par des lois d'initiative parlementaire à plusieurs reprises, notamment pour préciser et diversifier les pouvoirs de contrôle des assemblées.

De même, les assemblées ont un statut financier particulier . Leurs crédits sont fixés par une commission commune présidée par un membre de la Cour des comptes et composée de parlementaires, et sont inscrits automatiquement au budget de l'État. Elles jouissent d'une autonomie complète de gestion, leur budget étant exécuté par les questeurs (trois parlementaires de chaque assemblée élus à cet effet) et contrôlés par une commission spéciale. Le Conseil constitutionnel a récemment confirmé le principe d'autonomie financière des assemblées, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs ^{6 ( * )} .

Au titre de l' autonomie administrative , chaque assemblée dispose de ses corps de fonctionnaires, recrutés par concours, qui assurent en toute indépendance le fonctionnement administratif et assistent les parlementaires dans l'exercice de leurs fonctions.

Enfin, les présidents des assemblées assurent souverainement le maintien de l'ordre et peuvent requérir les forces de l'ordre. Le Palais du Luxembourg et le Palais Bourbon sont ainsi surveillés par des gardes républicains mis à leur disposition.

Cette autonomie des assemblées a pleine valeur constitutionnelle au regard des principes d'exercice de la souveraineté nationale par ses représentants ( article 3 de la Constitution ) et de séparation des pouvoirs ( article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ).

b) Une gestion autonome qui n'exclut pas une coopération avec l'administration des archives

Appliqué à la politique d'archivage des assemblées, le principe d'autonomie ainsi décrit s'oppose à ce que, d'une part, s'établisse entre l'administration des archives de France, service relevant de l'exécutif, et les assemblées une relation de contrôleur à contrôlé, d'autre part soit prévu un versement systématique et obligatoire des archives parlementaires à une structure extérieure.

En revanche, l'autonomie de gestion des archives des assemblées n'exclut pas des actions de coopération ou de partenariat avec le ministère de la culture sous forme de conventions (versement de certaines « archives définitives » selon des modalités définies par les assemblées, réflexion méthodologique sur la sélection des documents...).

A cet égard, il importe de relever, d'une part, que les actions entreprises par le service des archives du Sénat depuis 2002 résultent en partie des conclusions d'un rapport d'audit rédigé, à la demande du Sénat, par la direction des Archives de France, d'autre part que le service des archives du Sénat entretient depuis plusieurs années des contacts réguliers avec des conservateurs des archives nationales afin d'enrichir, par un regard extérieur, la qualité des procédures archivistiques suivies.

3. La politique documentaire et archivistique du Sénat : autonomie et performance au service des citoyens

a) Une forte professionnalisation de la gestion des archives du Sénat

Le Sénat a engagé depuis la fin des années 1990 un vaste chantier de modernisation de sa politique d'archivage.

Le service des archives de notre institution est chargé d'exercer les missions d'un véritable service public d'archives, à savoir la collecte, le classement, la conservation et la communication des archives de tous les services et de la Présidence du Sénat. Il en résulte une harmonisation des pratiques entre les services et une approche globale et cohérente des archives du Sénat.

Le service est composé, d'une part, de fonctionnaires , d'autre part, d' archivistes contractuels . Cet « échevinage » présente le double avantage, d'une part, de faire traiter les archives du Sénat par des fonctionnaires parlementaires qui, familiers des rouages du Sénat, comprennent parfaitement l'organisation de ses fonds, d'autre part, de bénéficier, grâce à la présence de professionnels des archives, de compétences dont ne disposent pas toujours les fonctionnaires (respect des bonnes pratiques professionnelles, supervision de l'activité archivistique dans les services, relations avec le fournisseur du logiciel d'archives, classement, rédaction d'inventaires...).

a. Collecte : les services, dotés d'un « correspondant archives », disposent tous d'un tableau de gestion qui fixe les règles de sélection des documents et de versement des archives dites « définitives », les archives courantes et intermédiaires demeurant, elles, dans les services.

b. Classement : les versements au service des archives donnent lieu à l'établissement de bordereaux détaillés qui alimentent un logiciel documentaire performant et évolutif, dénommé CINDOC, interrogeable à partir de mots clé ^{7 ( * )} .

c. Conservation : les archives sont conservées dans trois locaux (Palais du Luxembourg, 6, rue Garancière et 3, boulevard Ney ^{8 ( * )} ), dans des conditions de sécurité et de conservation conformes aux pratiques professionnelles.

Cette mission de conservation est complétée par un important travail de numérisation engagé par notre institution. Ainsi, les tables nominatives depuis le début de la III ^ème République et les dictionnaires des parlementaires français ont-ils été numérisés, comme devraient par exemple l'être prochainement les règlements de la Chambre Haute depuis 1814.

Au total, la modernisation de la politique d'archivage du Sénat apparaît au travers des recommandations formulées par un récent rapport d'audit sur les archives ^{9 ( * )} , qui sont d'ores et déjà prises en compte pour l'essentiel par notre institution (mise en oeuvre de l'archivage électronique, mise en place de tableaux de gestion et de correspondants archives dans les services, rôle de conseil et d'expertise exercé par le service des archives...)

Pour notre assemblée, la professionnalisation du service des archives, conjuguée à son autonomie de gestion, permet d'offrir un service rapide et de qualité aux usagers internes qui ont la particularité d'avoir fréquemment besoin d'accéder, dans des délais très brefs, à des documents parfois très anciens.

b) Un souci d'ouverture et d'efficacité

Autonomie ne signifie pas opacité , tant s'en faut.

La publicité du travail parlementaire est l'essence même de notre institution qui a, très tôt, engagé une politique d'ouverture ambitieuse afin de faire connaître au plus grand nombre son rôle et le sens de son action.

Elle est ainsi reconnue comme une des premières institutions à avoir créé, dès 1995, un site internet au service des citoyens, qui a été, depuis, considérablement étoffé (comptes-rendus des commissions, amendements...), démontrant ainsi que le Sénat est un lieu ouvert sur la démocratie, transparent, accessible et tourné vers l'avenir.

Quelques illustrations de la politique d'ouverture menée par le Sénat

- Un site internet au service des citoyens

Régulièrement salué par les professionnels pour son caractère intuitif et convivial, le site internet du Sénat www.senat.fr regroupe aujourd'hui :

- près de 270.000 fichiers html ;

- 3.500 rapports parlementaires ;

- 6.000 dossiers législatifs ^{10 ( * )} .

Par ailleurs, le site compte parmi les sites institutionnels les plus fréquentés : plus de 6 millions de pages Internet sont ainsi consultées chaque mois, autant par le grand public que les professionnels qui y trouvent une riche documentation politique et juridique.

- La mise en ligne depuis 1998 des comptes-rendus des commissions

Si les réunions des commissions du Sénat ne sont pas, en règle générale, ouvertes au public, elles font l'objet d'un compte-rendu, dénommé « bulletin », disponible sur internet dès le samedi qui suit la réunion ^{11 ( * )} .

- La diffusion de l'intégralité des débats en séance publique

Outre, les comptes rendus intégraux et analytiques des débats, le Sénat retransmet sur Internet l'intégralité des débats vidéos en séance publique depuis mars 1998.

Cette diffusion a été complétée par la création, par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999, de Public Sénat, chaîne de télévision parlementaire et civique , qui partage le temps d'antenne avec son homologue de l'Assemblée nationale, LCP/AN, en parité et en alternance.

Public Sénat, qui établit sa propre programmation, retransmet de nombreux travaux parlementaires (séances publiques, auditions, colloques) et produit des émissions variées (parmi lesquelles « portrait de sénateurs », « un sénateur, un jour », « le journal du Sénat », « Face à la presse »...). La chaine est disponible gratuitement sur toutes les offres des opérateurs satellites et des câblo-opérateurs.

- Un système d'amendements en ligne très performant

Le Sénat a mis en place en octobre 2001 un système d'amendements en ligne, dit « AMELI », dont l'objet est non seulement de favoriser l'exercice du droit d'amendement par les sénateurs mais également de contribuer à une plus grande transparence de la procédure d'élaboration de la loi. Grâce à ce projet novateur, le public peut accéder non seulement aux textes déposés au Sénat ou aux rapports des commissions, mais aussi à l'intégralité des amendements déposés sur chaque texte, dont l'adoption ou le rejet sont indiqués en temps réel par toute personne qui suit les travaux du Sénat.

- Un espace d'information du public

Le Sénat met à la disposition du public un centre de documentation et de consultation de l'actualité parlementaire et législative, situé au 20, rue de Vaugirard (en face du Palais du Luxembourg) et dont l'accès indépendant permet l'entrée libre et permanente à tous ceux qui le souhaitent.

Cet Espace propose :

- la vente, sur place et par correspondance, des documents parlementaires ou relatifs aux travaux du Sénat, ainsi que d'ouvrages sur le Parlement, le Palais et le Jardin du Luxembourg ;

- la consultation des documents et débats parlementaires, des études sur le Parlement ainsi que du site Internet du Sénat.

Cette politique d'ouverture et de transparence s'est traduite, en premier lieu, par le souci de traiter efficacement et rapidement les demandes des chercheurs tendant à la consultation des archives du Sénat .

Ces dernières, historiquement réservées essentiellement aux parlementaires, sont aujourd'hui largement ouvertes aux historiens. Modifiée en 1971, le chapitre XIX de l'Instruction générale du Bureau consacre le principe d'ouverture des archives du Sénat à l'expiration d'un délai de trente ans (c'est-à-dire le délai de droit commun prévu à l'article 213-1 du code du patrimoine) et ouvre la possibilité d'une consultation anticipée sur autorisation du secrétaire général de la Présidence du Sénat ^{12 ( * )} . Notre institution fournit par ailleurs des renseignements sollicités par téléphone, courrier ou courriel (plus de 300 demandes par an) relatifs à certaines archives communicables (rapports parlementaires non disponibles sur internet, procès-verbaux de commissions, dossiers de séance, dossiers d'élections sénatoriales, portraits de sénateurs...).

Le Sénat s'efforce, en second lieu, de valoriser ses fonds à destination du grand public , comme en témoigne la mise en ligne de plus de quarante dossiers d'histoire ^{13 ( * )} (en 2007 : « Les médailles commémoratives de la salle des séances » ; « 1957 : le Traité de Rome au Conseil de la République » ; « Il y a 30 ans, le Sénat invente les autorités administratives indépendantes »).

4. La nécessité de renvoyer au Bureau de chaque assemblée le soin de définir les modalités de gestion de leurs archives

a) Des règles nécessairement autonomes

Comme il l'a été précédemment indiqué, l'autonomie des assemblées est une condition de la réalisation effective du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.

En conséquence, votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui regroupe les dispositions donnant un contenu concret au principe d'autonomie, un article de principe consacrant explicitement la compétence des assemblées dans la définition des modalités de collecte, classement, conservation et communication de leurs archives respectives.

Votre commission vous propose plusieurs amendements de coordination ou de conséquence, visant, en particulier, à confirmer l'exclusion du champ de compétence de la Commission d'Accès aux Documents Administratifs (CADA) des actes et documents élaborés ou détenus par les assemblées.

b) Des règles publiques, transparentes et inspirées du code du patrimoine

Il appartiendra à chacune des deux assemblées, après le vote de la loi, de définir les règles de gestion de ses archives et de les rendre publiques.

D'ores et déjà, votre commission vous propose de modifier les dispositions de l'ordonnance de 1958 précitée qui sanctionnent pénalement la divulgation avant un délai de trente ans des travaux non publics des commissions d'enquête. Elle vous soumet un amendement tendant à substituer au délai de trente ans un délai plus bref, vingt-cinq ans , sous réserve des délais plus longs prévus dans le code du patrimoine (atteinte à la vie privée, au secret de la défense nationale, à des affaires judiciaires...).

D. DONNER UN STATUT AUX ARCHIVES DES GROUPEMENTS DE COLLECTIVITES TERRITORIALES

L'essor de l'intercommunalité depuis la loi de 1979 pose avec une particulière acuité la question du régime juridique des archives des groupements de collectivités territoriales, en particulier des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Rappelons que cette dernière notion recouvre, depuis la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale :

- les communautés urbaines pour les grands ensembles urbains d'au moins 500.000 habitants ;

- les communautés d'agglomération pour les territoires urbains d'au moins 50.000 habitants ;

- les communautés de communes pour les autres territoires, en particulier les territoires ruraux.

Or, les archives des groupements de collectivités territoriales font figure d'« archives oubliées », alors que certaines structures intercommunales ont, en pratique, d'ores et déjà créé leur service d'archives et que certaines, telles la communauté d'agglomération d'Elbeuf, construisent des bâtiments pour y accueillir leurs archives.

Votre commission vous propose donc de combler ce vide juridique en distinguant les archives appartenant aux communes membres des archives produites par les groupements de collectivités territoriales eux-mêmes.

1. La conservation par les groupements de collectivités territoriales des archives de leurs communes membres

Il semble que de nombreuses communes versent aujourd'hui leurs archives au groupement dont elles sont membres, sur une base juridique pour le moins fragile.

A l'heure actuelle, le seul régime prévu concerne les archives des communes :

- les communes de moins de 2.000 habitants sont tenues de déposer leurs archives anciennes dans les dépôts départementaux, sous réserve de dérogation accordée par le préfet, en vertu d'une loi de 1970 codifiée aujourd'hui à l'article L. 212-11 du code du patrimoine.

- les autres communes en ont simplement la faculté , sur simple délibération du conseil municipal et sans que le conseil général puisse s'y opposer, étant précisé que le préfet peut imposer un tel versement lorsque la conservation des fonds n'est pas convenablement assurée (article L. 212-12 du code du patrimoine).

Votre commission vous propose donc de prévoir que les plus grandes communes puissent désormais décider de faire conserver leurs archives par les groupements dont elles sont membres.

2. La conservation par les groupements de collectivités territoriales de leurs propres archives

Votre commission vous propose également de conférer un statut légal aux archives produites par les groupements de collectivités territoriales eux-mêmes.

S'il n'est pas douteux qu'eu égard à leur statut d'établissement public, ces groupements sont des autorités publiques productrices d'archives publiques, ni la loi sur les archives de 1979 ni les lois de décentralisation de 1982-1983 n'ont défini de régime de conservation.

Après consultation de l'Assemblée des communautés de France (ADCF), votre commission vous propose de prévoir que le groupement de collectivités territoriales peut décider :

- soit de verser ses archives dans une commune membre du groupement qu'il détermine ;

- soit de les verser dans un service intercommunal dédié ;

- soit de les verser aux archives départementales.

Cette liberté de choix donnée aux groupements de collectivités territoriales quant à la conservation de leurs archives est cohérente avec le fait que ces structures intercommunales sont assimilables à des grandes communes et ne sauraient être tenues, comme les communes rurales, de verser leurs archives au département.

E. RAPPROCHER LES RÉGIMES DE 1978 SUR LES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET DE 1979 SUR LES ARCHIVES

1. Une nécessaire harmonisation

Votre commission vous propose de conforter l'objectif, poursuivi par le projet de loi, d'harmoniser le régime de la loi du 17 juillet 1978 relative à l'accès aux documents administratifs et celui issu de la loi du 3 janvier 1979 relative aux archives.

Cette démarche est conforme aux recommandations du rapport Braibant sur les archives de France, qui soulignait que, bien que contemporaines, les lois de 1978 et 1979 posent de « singulières difficultés d'articulation qui tiennent pour partie à ce que leur élaboration a suivi des cheminements indépendants » . Le rapport constate que certains documents, communicables lorsqu'ils étaient conservés par l'administration, cessent paradoxalement d'être accessibles au moment de leur versement aux archives, et ce jusqu'à l'expiration des délais fixés dans la loi de 1979, alors même qu'une archive se définit comme tout document produit par une personne investie d'une mission de service public, sans distinction de date ou de lieu de conservation.

Le rapport déplore en outre une différence culturelle entre les administrations qui ignorent généralement la loi sur les archives et les archivistes qui connaissent mal la loi sur l'accès aux documents administratifs.

Si, d'après la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) entendue par votre rapporteur, cette différence culturelle a eu tendance à s'estomper ces dernières années, il reste que les régimes de 1978 et 1979 présentent des différences de rédaction injustifiées, qui se traduisent, au mieux, par des redondances , au pire, par des contradictions . La CADA a ainsi expliqué à votre rapporteur que selon que les usagers demandent communication d'un document sur le fondement du régime de 1978 ou de 1979, les réponses apportées sont différentes ...

En conséquence, ayant relevé plusieurs difficultés d'articulation (cf tableau ci-dessous), votre commission vous propose d'harmoniser les rédactions, tantôt en modifiant le régime de 1978, tantôt celui de 1979.

Quelques exemples de redondances ou de contradictions
entre le régime de 1978 et celui de 1979

1. Un acte administratif est un document « élaboré ou détenu » par l'administration (régime de 1978), tandis qu'une archive publique est un document « produit ou reçu » (régime de 1979). La suite des définitions, figurant respectivement à l'article premier de la loi de 1978 et à l'article L. 211-1 du code du patrimoine, ne correspondent pas davantage.

2. La CADA est compétente en matière d'archives publiques mais pas pour certains documents administratifs. Par exemple, si une personne demande la communication d'un avis du Conseil d'Etat sur le fondement du régime de 1978, la CADA ne sera pas compétente. Elle le sera si la personne le demande sur le fondement du régime de 1979.

3. Le régime de 1978 évoque des documents dont la communication porterait atteinte « au secret de la vie privée et des dossiers personnels », alors que le régime de 1979 ne mentionne que la « protection de la vie privée ».

4. La notion générique « un des secrets protégés par la loi », qui figure à l'article 6 de la loi de 1978, n'apparaît pas dans le régime de 1979.

2. Vers une grande loi d'accès aux données publiques ?

Si votre commission vous soumet plusieurs amendements d'harmonisation, elle estime nécessaire d'engager dans les plus brefs délais une réforme encore plus ambitieuse consistant en la réécriture complète de la loi du 17 juillet 1978 afin de clarifier les régimes d'accès aux documents administratifs et archives publiques.

La coexistence de deux régimes distincts, source de complexité, est d'autant moins justifiée que le projet de loi aligne les régimes de communication des documents administratifs et des archives publiques (communicabilité immédiate de droit, assortie de dérogations).

Comme l'a opportunément relevé, lors de son audition, Mme Martine Cliquennois, professeur de droit administratif à l'Institut d'Etudes politiques de Lille, l'usager se trouve en présence de documents à « double visage », qu'on pourrait qualifier de « Janus administratifs ». Elle a ainsi regretté que « le gouvernement n'ait pas cru bon profiter de la refonte du régime de communicabilité et de conservation des archives pour revoir l'articulation avec la loi de 1978 ».

Votre rapporteur juge qu'une telle démarche eût été pleinement conforme à l'objectif constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

Rappelons, à cet égard, que votre commission des Lois préconise de poursuivre, en toutes matières, le mouvement de simplification de notre corpus juridique, considérant qu'il répond à une attente forte à la fois de nos concitoyens, déroutés par l'abondance et la complexité des normes, de nos entreprises, freinées dans leurs initiatives par la multiplicité des démarches administratives à accomplir, et des administrations publiques elles-mêmes, conscientes que l'inflation des textes et leur insuffisante clarté nuisent à l'efficacité de l'action des pouvoirs publics et en augmentent sensiblement le coût ^{14 ( * )} .

Une clarification de l'articulation entre le régime de 1978 et celui de 1979 permettrait, sans aucun doute, de ne pas aborder les archives uniquement sous l'angle patrimonial ou historique, écueil fréquent que de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur ont dénoncé.

En effet, comme l'indique l'article L. 211-2 du code du patrimoine, non modifié par le projet de loi, « la conservation des archives est organisée dans l'intérêt public tant pour les besoins de la gestion et de la justification des droits des personnes (...), que pour la documentation historique de la recherche ».

C'est d'ailleurs parce que les archives sont rattachées aux droits et libertés des citoyens qu'elles ressortissent au domaine législatif, l'article 34 de la Constitution réservant à la loi le pouvoir de fixer « les droits civiques et les garanties fondamentales accordées au citoyen pour l'exercice des libertés publiques ».

Au-delà de la clarification des régimes relatifs aux documents administratifs et aux archives publiques, votre rapporteur juge souhaitable de réfléchir à l'opportunité de conserver les notions d'« informations publiques » et de « données publiques », inscrites dans la loi de 1978, qui ajoutent à la confusion d'ensemble.

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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter :

- le projet de loi relatif aux archives ainsi modifié ;

- le projet de loi organique relatif aux archives du Conseil constitutionnel sans modification.

* ² Enregistrement audiovisuel pour les trois premiers, enregistrement sonore pour le dernier.

* ³ Le projet de loi maintient toutefois, à juste titre, une exception pour les documents dont la communication porte atteinte au secret médical. Le délai est de cent vingt ans à compter de la naissance ou vingt-cinq ans à compter du décès de l'intéressé si la date du décès est connue.

* ⁴ Rappelons que les contrats de mariage, régis par le principe de liberté conventionnelle, peuvent comporter des clauses très variées.

* ⁵ Sauf dérogation dans les conditions fixées par décret

* ⁶ Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 : Loi organique relative aux lois de finances.

* ⁷ Le service des archives établit lui-même les inventaires des différents fonds versés avant la mise en place des tableaux de gestion.

* ⁸ Rappelons que les archives du Sénat ont définitivement quitté Versailles en juin 2006, cf rapport n° 314 (2004-2005) de M. René GARREC , fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 mai 2005, sur la proposition de loi tendant à mettre à disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles (dossier disponible sur Internet : http://www.senat.fr/dossierleg/ppl04-288.html )

* ⁹ Audit de modernisation relatif à l'archivage rendu public en avril 2007 : « faire de l'information archivée une ressource immatérielle stratégique ».

* ¹⁰ Les dossiers législatifs comprennent l'ensemble des travaux parlementaires relatifs à un texte depuis son dépôt jusqu'à sa promulgation. Y figurent notamment les amendements déposés au moyen du système AMELI décrit plus loin.

* ¹¹ A titre d'exemple, les comptes-rendus des réunions de la commission des lois du Sénat sont accessibles sur la page http://www.senat.fr/commission/loi/travaux.html .

* ¹² L'instruction générale du Bureau peut être consultée sur Internet : http://www.senat.fr/reglement/reglement53.html#toc214

* ¹³ Les dossiers d'histoire sont disponibles sur Internet : http://www.senat.fr/histoire/dossiers.html

* ¹⁴ Voir rapport n° 36 (2007-2008) de M. Bernard SAUGEY , fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 octobre 2007, disponible sur internet http://www.senat.fr/rap/l07-036/l07-036.html .