RAPPORT
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en première lecture la proposition de loi n° 182 (2007-2008), adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 29 janvier 2008, visant à renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale par la mise en conformité du code général des collectivités territoriales avec le règlement communautaire relatif à un groupement européen de coopération territoriale.
Cette proposition de loi constitue la reprise, sous réserve d'un aménagement et d'un complément, de dispositions adoptées par le Sénat le 24 janvier 2007 dans le cadre d'un amendement au projet de loi relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens, présenté par votre rapporteur au nom de votre commission des lois.
Ces dispositions avaient pour objet de rénover les instruments de la coopération entre les collectivités territoriales françaises et étrangères, plus communément appelée coopération décentralisée 1 ( * ) :
- en mettant fin à la possibilité de créer un groupement d'intérêt public pour les besoins de cette coopération, sous réserve du maintien jusqu'à leur terme des groupements existants, afin d'éviter un empilement inutile de structures ;
- en autorisant l'adhésion des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements à des organismes de droit public étranger et leur participation au capital de personnes morales de droit étranger en dehors du seul cadre transfrontalier, afin de mettre notre droit en conformité avec le deuxième protocole additionnel à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, dite convention de Madrid ;
- en introduisant dans le code général des collectivités territoriales les dispositions nécessaires à la création de groupements européens de coopération territoriale, prévue par un règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT).
Le projet de loi relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens n'ayant jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et n'ayant pas même été retransmis à son bureau après les élections législatives de juin 2007, M. Marc-Philippe Daubresse et plusieurs de ses collègues ont pris l'initiative de reprendre les dispositions introduites par le Sénat sous la forme d'une proposition de loi qu'ils ont déposée le 24 octobre 2007.
Son adoption complèterait utilement les nombreuses réformes opérées depuis quelques années en matière de coopération décentralisée, déjà à l'initiative du Sénat, qu'il s'agisse de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui, à l'initiative de notre collègue M. Pierre Mauroy, a prévu la création de districts européens, de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, adoptée à l'initiative de notre ancien collègue M. Jacques Oudin, ou de la loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, adoptée à l'initiative de notre collègue M. Michel Thiollière.
Après avoir rappelé le contenu du texte adopté par le Sénat au mois de janvier 2007 et présenté les quelques modifications que l'Assemblée nationale y a opportunément apportées un an plus tard, votre rapporteur évoquera brièvement la question restée en suspens de la décentralisation de la gestion des fonds structurels.
1. La suppression du groupement d'intérêt public comme instrument de la coopération décentralisée, sous réserve du maintien jusqu'à leur terme des groupements existants
Le code général des collectivités territoriales offre aux collectivités territoriales françaises et à leurs groupements une large panoplie d'instruments juridiques de droit français pour les besoins de la coopération décentralisée : groupement d'intérêt public (articles L. 1115-2 et L. 1115-3), société d'économie mixte locale (article L. 1522-1), groupement local de coopération transfrontalière dénommé district européen (article L. 1114-4-1 2 ( * ) ).
La création de groupements d'intérêt public et de sociétés d'économie mixte locales a été autorisée par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation pour l'administration territoriale de la République, celle de districts européens par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 3 ( * ) .
Mérite également d'être mentionnée, en raison de son originalité, la création, le 26 janvier 2007, de l'Eurodistrict trinational de Bâle, sous la forme d'une association régie par le droit local des associations du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, dont le siège est situé à Village-Neuf (Haut-Rhin) et dont sont membres les trois communautés de communes du Pays de Saint-Louis (Haut-Rhin), pour la France, le canton de Bâle Ville, le canton de Bâle Campagne, et les communes du Fricktal Regio Planungsverband (canton d'Argovie), de Bättwil et de Witterswil (canton de Soleure), pour la Suisse, ainsi que le Landkreis Lörrach pour l'Allemagne.
Une large part de l'action extérieure des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements se déroule toutefois dans le cadre de simples conventions, conformément à l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, sans qu'il soit besoin de créer une structure juridique ad hoc . Au total, près de 3.250 collectivités territoriales françaises et près de 6.000 liens de coopération avec des collectivités de 115 pays ont été répertoriés par la Commission nationale de la coopération décentralisée.
Lors de l'examen du projet de loi relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens, le Sénat avait décidé, à l'initiative de votre commission des lois, de mettre fin à la possibilité de créer un groupement d'intérêt public , sous réserve du maintien jusqu'à leur terme des groupements existants , en raison, d'une part, du faible succès rencontré par cette formule, d'autre part, de l'existence d'autres instruments plus adaptés.
Rappelons qu'un groupement d'intérêt public peut être créé, avec des collectivités territoriales appartenant à des États membres de l'Union européenne, soit « pour mettre en oeuvre et gérer ensemble, pendant une durée déterminée, toutes les actions requises par les projets et programmes de coopération interrégionale et transfrontalière intéressant des collectivités locales appartenant à des États membres de l'Union européenne 4 ( * ) », soit « pour exercer, pendant une durée déterminée, des activités contribuant à l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques concertées de développement social urbain 5 ( * ) ».
Seuls trois groupements d'intérêt public ont été institués jusqu'à présent :
- le GIP Transalpes, créé le 15 janvier 1996 pour une durée de quatre ans, dans le cadre du projet de liaisons ferroviaires voyageurs et fret Lyon-Turin et sillon alpin, aujourd'hui dissous ;
- le GIP Autorités d'Interreg III (A) Saarland-Moselle-Westpfalz, créé le 9 novembre 2004 pour une durée de cinq ans entre l'État français, le département de la Moselle, le Land de Rhénanie-Palatinat et le Land de Sarre pour assumer les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement du programme Interreg III (A) Saarland-Moselle-Westpfalz sur le territoire de ses membres, toujours en activité et dont la prolongation jusqu'en 2015 est en cours ;
- le GIP « RESACOOP » ou réseau Rhône-Alpes d'appui à la coopération, créé le 14 novembre 2005 pour une durée de cinq ans entre l'État, la région Rhône-Alpes, la ville de Chambéry, la ville de Grenoble, la communauté urbaine de Lyon, la ville de Romans, l'université Pierre Mendès France, les hospices civils de Lyon, le Centre international pour le développement local et plusieurs associations, afin de contribuer au développement et à l'amélioration qualitative des actions de coopération internationale conduites en Rhône-Alpes, dans le domaine de la coopération décentralisée, non gouvernementale ou autre, toujours en activité.
Les raisons de cet échec tiennent sans doute aux lourdeurs inhérentes à la création d'une telle structure (exigence d'un arrêté conjoint des ministres de l'intérieur et du budget), à la situation inégalitaire faite aux collectivités locales étrangères 6 ( * ) , aux nombreux contrôles administratifs et à la présence d'un commissaire du Gouvernement ainsi que d'un contrôleur financier en cas d'adhésion de l'État français 7 ( * ) .
En outre, dans la mesure où la coopération territoriale financée par les fonds structurels aura désormais pour instrument privilégié le groupement européen de coopération territoriale , mais pourra également faire appel au district européen, votre commission avait jugé préférable d'éviter un empilement de structures.
Le dispositif adopté par le Sénat en janvier 2007 a été repris à l'identique par l'Assemblée nationale : le 1° du premier paragraphe (I) de l'article unique de la proposition de loi prévoit l'abrogation des articles L. 1115-2 et L. 1115-3 du code général des collectivités territoriales, tandis qu'un second paragraphe (II) permet aux groupements d'intérêt public existants de poursuivre leurs activités jusqu'au terme de leur mission.
2. L'adaptation des règles relatives à la participation de collectivités territoriales françaises à des structures de coopération décentralisée de droit étranger
Depuis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le code général des collectivités territoriales permet aux collectivités territoriales françaises et à leurs groupements, dans le seul cadre de la coopération transfrontalière, d'« adhérer à un organisme public de droit étranger » ou de « participer au capital d'une personne morale de droit étranger », auquel adhère ou participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un État européen frontalier ou d'un État membre de l'Union européenne (article L. 1115-4).
A l'origine, cet organisme ou cette personne morale ne pouvait avoir pour objet social que l'exploitation d'un service public ou la réalisation d'un équipement local. Cette restriction a disparu avec la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement durable du territoire.
A l'origine également, l'adhésion ou la participation de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales était subordonnée à une autorisation donnée par décret en Conseil d'État. Cette formalité alourdissait considérablement la procédure. Aussi l'article 137 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales lui a-t-il substitué, à compter du 1 er janvier 2005, une autorisation délivrée par arrêté du préfet de région.
Les autres conditions prévues par la loi du 4 février 1995 demeurent :
- une convention doit être signée avec l'ensemble des partenaires pour déterminer la durée, les conditions, les modalités financières et de contrôle de cette adhésion ou de cette participation ;
- le total de la participation au capital ou aux charges d'une même personne morale de droit étranger des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements ne peut être supérieur à 50 % de ce capital ou de ces charges ;
- les comptes, certifiés par un commissaire aux comptes, ainsi que le rapport d'activité de la personne morale ou de l'organisme public de droit étranger doivent être chaque année annexés au budget de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales, cette annexe précisant le montant de sa participation.
Les collectivités territoriales françaises et leurs groupements participent ainsi à de nombreuses structures de coopération décentralisée de droit étranger dans le cadre d'accords internationaux conclus par la France avec l'Italie (1993), l'Espagne (1995), l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse (1996), ainsi que la Belgique (2002).
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Liste des structures de coopération décentralisée de droit étranger auxquelles participent des collectivités territoriales françaises Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT) Wissembourg - Bad- Bergzabern. Créé le 28 mars 2001. Siège : Bad-Bergzabern (Rhénanie-Palatinat). Membres : commune de Wissembourg (Bas-Rhin) et plusieurs collectivités territoriales de Rhénanie-Palatinat. GLCT Institut pour la coopération transfrontalière/Euro-Institut. Créé le 3 janvier 2003. Siège : Kehl (Bade-Wurtemberg). Membres : région Alsace, département du Bas-Rhin, communauté urbaine de Strasbourg et plusieurs collectivités territoriales du Bade-Wurtemberg. GLCT Eurozone Sarrebruck-Forbach. Créé le 24 juin 2003 (toutefois, les structures ne sont toujours pas opérationnelles). Siège : Sarrebruck (Sarre). Membres : département de la Moselle, commune de Forbach et plusieurs collectivités territoriales de la Sarre. Fondation franco-suisse pour la recherche et la technologie. Créée le 22 septembre 2006. Siège : Genève. Membres : régions Alsace, Franche-Comté et Rhône-Alpes, cantons de Berne, Fribourg, Genève, Neufchâtel, Valais, Vaud, université de Bâle. Conférence des Alpes franco-italiennes. Créée le 10 juillet 2000 (association de droit italien). Siège : Turin. Membres : départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes-Maritimes, des Hautes-Alpes, de l'Isère, de la Savoie, de la Haute-Savoie, région autonome d'Aoste, provinces de Cunéo, Impéria et Turin. Consorcio transfrontalier Bidasoa-Txingudi. Créé le 30 juillet 1999. Siège : Fontarrabie (Pays basque espagnol). Membres : communes d'Hendaye, de Fontarrabie et d'Irun. Consorcio Bourg-Madame/Puigcerda. Créé le 21 mars 2005. Siège : Puigcerda (Catalogne). Membres : communes de Bourg-Madame (Pyrénées-Orientales) et de Puigcerda (Catalogne). Consorcio de la Communauté de Travail des Pyrénées (CTP). Créé le 22 novembre 2005. Siège : Jaca (Aragon). Membres : régions Aquitaine, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, communautés autonomes du Pays basque, de Navarre, d'Aragon et de Catalogne. Source : ministère des affaires étrangères. |
La convention de Madrid 8 ( * ) , signée le 20 mai 1980 sous l'égide du Conseil de l'Europe, a tracé un cadre plus large mais moins contraignant pour la coopération décentralisée, proposant en annexe des modèles d'accords entre collectivités. Deux protocoles additionnels ont été conclus pour permettre la création de structures dotées de la personnalité morale, le premier en matière de coopération transfrontalière (9 novembre 1995), le second en matière de coopération interterritoriale (5 mai 1998). Le Conseil de l'Europe s'est également engagé dans l'élaboration d'un troisième protocole additionnel afin de permettre la création d'organismes transfrontaliers sur toutes les frontières de ses États membres.
La mise en oeuvre du deuxième protocole additionnel, qui a été ratifié par la France le 7 mai 2007 et est entré en vigueur sur notre territoire le 8 août 2007, suppose l'adaptation de notre droit interne qui ne permet aux collectivités territoriales françaises et à leurs groupements de participer à des structures de coopération décentralisée de droit étranger que dans le cadre de la coopération transfrontalière et non dans celui de la coopération interterritoriale.
Tel est l'objet du 3° du premier paragraphe de l'article unique de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, qui leur ouvre la possibilité, dans le respect des engagements internationaux de la France et dans la limite de leurs compétences, d'adhérer à un organisme public de droit étranger ou de participer au capital d'une personne morale de droit étranger auquel adhère ou participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un État membre de l'Union européenne ou d'un État membre du Conseil de l'Europe -cette expression étant substituée à celle d'État européen frontalier.
Les dispositions des a) et b) du 3° reprennent à l'identique celles adoptées par le Sénat au mois de janvier 2007, tandis que le c) complète les références aux articles du code général des collectivités territoriales relatifs au contrôle de légalité dans le troisième alinéa de l'article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales .
3. La définition des règles nationales relatives au groupement européen de coopération territoriale
Depuis 1988, la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne finance des programmes d'initiative communautaire de coopération transfrontalière.
Au cours de la période 2000-2006, ces programmes dits « Interreg III » ont également financé des projets de coopération interrégionale et transnationale, pour un montant total de 4,9 milliards d'euros dont 397 millions alloués à la France.
La coopération territoriale est devenue l'un des trois objectifs prioritaires assignés à la politique de cohésion économique et sociale pour la période 2007-2013. Toujours déclinée en trois volets consacrés à la coopération transfrontalière, interrégionale et transnationale, elle devrait bénéficier au total de 7,5 milliards d'euros, versés par le Fonds européen de développement régional, dont 773 millions d'euros pour la France.
Le règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT), entré en vigueur le 1 er août 2007, l'a dotée d'un instrument commun à tous les États membres de l'Union européenne afin d'améliorer son efficacité.
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Les règles communautaires relatives au groupement européen de coopération territoriale Le groupement européen de coopération territoriale (GECT) a pour objectif de faciliter et promouvoir la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale entre ses membres. Il peut se voir confier aussi bien la gestion des programmes communautaires que la mise en oeuvre de projets de coopération entre ses membres bénéficiant ou non d'un financement communautaire. Doté de la personnalité morale et soumis au droit de l'État dans lequel son siège est établi, il peut regrouper des collectivités régionales ou locales, des États membres de l'Union européenne ainsi que des organismes de droit public au sens de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services. Ses membres doivent provenir d'au moins deux États membres. La convention constitutive, conclue à l'unanimité des membres, doit préciser leur liste, la durée d'existence du groupement, ses conditions de modification ou de dissolution, son nom ainsi que le lieu de son siège. Sur la base de cette convention, des statuts, également adoptés à l'unanimité des membres, doivent préciser le nombre de représentants dans les organes de direction, les modalités de fonctionnement de ces organes, leurs compétences, les procédures de décision, les langues de travail, les modalités de gestion du personnel, de contribution financière des membres, les règles budgétaires, financières et comptables applicables, la responsabilité de chacun des membres. Le GECT doit comprendre au moins une assemblée composée des représentants de ses membres ainsi qu'un directeur qui le représente et agit en son nom et pour son compte. Il peut acquérir ou aliéner des biens mobiliers ou immobiliers, employer du personnel, ester en justice. Il doit faire adopter par son assemblée un budget annuel. Ses comptes sont établis selon les règles de l'État où son siège est établi. Cette même législation s'applique en matière de liquidation, d'insolvabilité, de cessation de paiement et de responsabilité. La responsabilité de tout ou partie des membres d'un GECT peut être limitée. Dans cette hypothèse, un État membre peut interdire l'enregistrement sur son territoire d'un tel groupement à responsabilité limitée. |
Un règlement communautaire n° 2137/85 du Conseil du 25 juillet 1985 et les articles L. 252-1 à L. 252-13 du code de commerce avaient prévu la création d'un groupement européen de coopération économique mais cette structure s'est révélée peu adaptée à la gestion des programmes d'initiative communautaire 9 ( * ) .
Si le règlement du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale est d'application directe, à l'instar de tout règlement communautaire, son article 16 invite les États membres de l'Union européenne à prendre les dispositions appropriées pour garantir son application effective.
Tel est l'objet du 4° du premier paragraphe de l'article unique de la proposition de loi qui, reprenant sous réserve de deux modifications substantielles les dispositions adoptées par le Sénat au mois de janvier 2007 , tend à insérer un article L. 1115-4-2 dans le code général des collectivités territoriales afin de prévoir les règles nationales relatives au groupement européen de coopération territoriale .
Pour ce qui concerne les groupements ayant leur siège en France et donc soumis au droit français , les règles proposées constituent le décalque de celles prévues pour les districts européens de droit français : subordination de la création du groupement à l'autorisation préalable du préfet de région, acquisition de la personnalité morale de droit public dès la date d'entrée en vigueur de la décision de création et application des règles relatives aux syndicats mixtes ouverts subsidiairement à celles du règlement du 5 juillet 2006.
Ainsi, le contrôle de légalité des actes du groupement européen de coopération territoriale sera effectué dans les mêmes conditions que le contrôle des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements ; son comptable sera un comptable public soumis aux mêmes dispositions que les comptables des collectivités territoriales ; le contrôle budgétaire sera assuré par la chambre régionale des comptes (article L. 5721-4 du code général des collectivités territoriales). Toute personne pourra demander communication des procès-verbaux, des budgets et des comptes (article L. 5721-6 du code général des collectivités territoriales)...
Les règles proposées se distinguent toutefois de celles relatives au district européen sur deux points concernant la liste des membres et la possibilité de dissoudre le groupement européen de coopération territoriale .
En premier lieu, alors que le district européen n'est ouvert qu'aux collectivités territoriales et aux groupements de collectivités territoriales français et étrangers dont les territoires sont contigus, le groupement européen de coopération territoriale pourra être composé :
- de collectivités territoriales et de groupements de collectivités territoriales d'États membres de l'Union européenne ;
- d'organismes de droit public d'États membres de l'Union européenne au sens de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services 10 ( * ) ;
- d'États membres de l'Union européenne, y compris et sans qu'il soit besoin de le préciser l'État français ;
- ainsi que d'États frontaliers membres du Conseil de l'Europe.
Cette liste reprend celle de l'article 3 du règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006, sous réserve de l'ajout des États frontaliers membres du Conseil de l'Europe dont la participation à un GECT n'est ni prévue ni prohibée par le règlement communautaire. Le seizième considérant de ce règlement invite toutefois les États membres à ne « pas exclure la possibilité, pour les entités de pays tiers, de participer à un GECT constitué conformément au présent règlement, lorsque la législation d'un pays tiers ou des accords entre États membres et pays tiers le permettent . »
En second lieu, alors que les règles de dissolution du district européen obéissent au droit commun des syndicats mixtes ouverts, le Gouvernement aura la possibilité de dissoudre un groupement européen de coopération territoriale de droit français, par décret motivé pris en Conseil des ministres et publié au Journal officiel.
Cette dissolution pourra intervenir lorsque l'activité du groupement ne sera pas conforme à son objet ou à ses missions, ainsi que le prévoit l'article 14 du règlement précité. En outre, et conformément à l'article 13 de ce même règlement, l'État français pourra interdire un groupement exerçant une activité contraire à l'ordre public ou à l'intérêt public.
Pour ce qui concerne les groupements ayant leur siège dans un autre État membre de l'Union européenne , par dérogation à l'article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales relatif à l'adhésion des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements à un organisme de droit public étranger et à leur participation au capital d'une personne morale de droit étranger, la proposition de loi autorise l'adhésion de tout organisme de droit public français, sous réserve de l'accord de son autorité de tutelle, et subordonne celle des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements à la seule exigence d'une autorisation préalable du préfet de région, en sus du nécessaire respect des engagements internationaux de la France et de la limite de leurs compétences -ainsi, leur participation aux charges du groupement n'est pas plafonnée.
En conséquence, le 5° du premier paragraphe de l'article unique de la proposition de loi tend à réécrire l'article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir une dérogation à l'interdiction faite aux collectivités territoriales de passer des conventions avec des États étrangers dans la seule hypothèse de création d'un groupement européen de coopération territoriale .
Votre rapporteur ne reviendra ni sur les fondements constitutionnels de l'interdiction faite aux collectivités territoriales françaises et à leurs groupements de passer des conventions avec des États étrangers, ni sur les difficultés pratiques qu'elle soulève ni même sur les autres évolutions envisageables, car notre collègue M. Charles Guené les a largement évoqués dans son rapport sur la loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales, adoptée à l'initiative de notre collègue M. Michel Thiollière 11 ( * ) .
Elle rappelle simplement que la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'État diffère d'un pays à l'autre . Certaines compétences des collectivités françaises sont, à l'étranger, exercées par l'État. Bien plus, il n'existe pas ou peu de collectivités locales dans les petits États tels que le Luxembourg, Monaco ou Andorre. Ce problème se pose par exemple dans le cadre des relations entre la région Lorraine et le Luxembourg, dès lors que cet État ne dispose pas d'autres niveaux d'administration que ses communes.
Elle observe en outre que la dérogation proposée est sans doute conforme à la Constitution dans la mesure où elle résulte directement d'un règlement communautaire. En effet, dans des décisions récentes, le Conseil constitutionnel a précisé que la transposition en droit interne d'une directive communautaire résultait d'une exigence constitutionnelle posée par l'article 88-1 de la loi fondamentale, à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition, expresse et spécifique, contraire de la Constitution 12 ( * ) . Cette jurisprudence vaut a fortiori pour des adaptations de la législation rendues nécessaires par l'entrée en vigueur d'un règlement communautaire, dont les dispositions sont directement applicables en droit interne. En l'espèce, la Constitution ne semble pas comporter de disposition expresse et spécifique prohibant la conclusion d'une convention entre une collectivité territoriale française et un État étranger.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale le 29 janvier 2008 se distingue de celui adopté par le Sénat un an plus tôt sur deux points principaux .
Alors que le Sénat avait autorisé les seuls établissements publics administratifs français , par exemple un service départemental d'incendie et de secours ou un centre d'action sociale, à devenir membres d'un groupement européen de coopération territoriale, l'Assemblée nationale a préféré , à l'initiative de sa commission des lois, viser l'ensemble des organismes de droit public au sens de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services .
Pour être inhabituelle, cette référence dans un texte de loi à une directive communautaire n'est pas non plus inédite 13 ( * ) . Elle présente l'avantage déterminant d'être strictement conforme au règlement du 5 juillet 2006, alors que la Commission européenne aurait fait savoir au Gouvernement français que la rédaction retenue par le Sénat était trop restrictive. Toutefois, la définition des organismes de droit public retenue par la directive du 31 mars 2004 est loin d'être claire et ne manquera pas de susciter de nombreuses interrogations qu'une circulaire devra tenter de lever.
De la même manière, alors que le Sénat avait permis à des « établissements publics » des États membres de l'Union européenne de devenir membres d'un groupement européen de coopération territoriale de droit français 14 ( * ) , l'Assemblée nationale a substitué à cette expression celle d'« organismes de droit public ».
En outre, à l'initiative de M. Jean-Claude Guibal et avec l'accord tant de sa commission des lois que du Gouvernement, les députés ont permis aux États frontaliers membres du Conseil de l'Europe , et pas seulement aux États membres de l'Union européenne, d'adhérer à un groupement européen de coopération territoriale de droit français .
Ces dispositions doivent notamment permettre à des collectivités territoriales françaises du sud de la France et à leurs groupements de créer un groupement européen de coopération territoriale avec Monaco. Toutefois, comme l'a souligné en séance publique Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le droit interne des États membres du Conseil de l'Europe, en l'occurrence Monaco, devra être préalablement adapté pour intégrer ce nouveau statut. En outre, le groupement européen de coopération territoriale devra comprendre des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales d'au moins un autre État membre de l'Union européenne que la France, en l'espèce l'Italie.
Il est à noter qu' un groupement européen de coopération territoriale de droit français a d'ores et déjà été créé , à la fin du mois de janvier 2008. Il s'agit de l'« Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai », dont le siège est établi à Lille, dont les services opérationnels sont installés à Courtrai et dont les membres sont l'État français, la région Nord-Pas-de-Calais, le département du Nord, la communauté urbaine de Lille-Métropole, pour la France, l'État fédéral belge, la région flamande, la région wallonne, la communauté française, les provinces de Flandre occidentale et du Hainaut ainsi que plusieurs structures intercommunales flamandes et wallonnes, pour la Belgique. L'objectif de l'Eurométropole est d'intensifier les liens entre les différentes agglomérations, notamment dans les domaines de l'emploi, des transports, de l'aménagement du territoire, de l'assainissement et de la culture. Sa création a pu intervenir, malgré l'absence de modification du code général des collectivités territoriales, car l'accord franco-belge du 16 septembre 2002 autorise, dans son article 17, les collectivités territoriales françaises à conclure des conventions avec l'État fédéral belge.
4. La question restée en suspens de la décentralisation de la gestion des fonds structurels européens
La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale ne comporte aucune disposition relative à la décentralisation de la gestion des fonds structurels européens pour la période 2007-2013 . Tel n'est d'ailleurs pas son objet, alors que tel était l'objet principal du projet de loi examiné par le Sénat en janvier 2007.
Plusieurs collectivités territoriales n'en ont pas moins été désignées autorités de gestion de programmes opérationnels :
- la région Alsace pour le programme opérationnel financé par le FEDER dans le cadre de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » de la politique de cohésion économique et sociale, pour le programme de coopération transfrontalière « Rhin supérieur » financé par le FEDER dans le cadre de l'objectif « coopération territoriale européenne » de cette même politique de cohésion, ainsi que pour le programme opérationnel de développement rural financé par le FEADER dans le cadre de la nouvelle politique agricole commune ;
- la collectivité territoriale de Corse , pour le programme opérationnel de développement rural financé par le FEADER dans le cadre de la nouvelle politique agricole commune ;
- la région Nord-Pas-de-Calais pour le programme de coopération transfrontalière « Mer du Nord », pour un programme de coopération interrégionale couvrant l'ensemble du territoire de l'Union européenne et pour le programme de coopération transnationale « Nord-ouest européen » financés par le FEDER dans le cadre de l'objectif « coopération territoriale européenne » de la politique de cohésion économique et sociale ;
- la région Haute-Normandie pour le programme de coopération transfrontalière « Manche » financé par le FEDER dans le cadre de l'objectif « coopération territoriale européenne » de la politique de cohésion économique et sociale ;
- la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur , conjointement avec la Sardaigne, pour un programme de coopération transnationale « Espace méditerranéen » financé par le FEDER dans le cadre de l'objectif « coopération territoriale européenne » de la politique de cohésion économique et sociale ;
- la région Guyane pour le programme de coopération transfrontalière « Amazonie » financé par le FEDER dans le cadre de l'objectif « coopération territoriale européenne » de la politique de cohésion économique et sociale ;
- la région Réunion pour deux programmes de coopération transfrontalière et de coopération transnationale « Océan indien » financés par le FEDER dans le cadre de l'objectif « coopération territoriale européenne » de la politique de cohésion économique et sociale ;
- la région Guadeloupe pour deux programmes de coopération transfrontalière et de coopération transnationale « Caraïbes » financés par le FEDER dans le cadre de l'objectif « coopération territoriale européenne » de la politique de cohésion économique et sociale.
Le Gouvernement de M. Dominique de Villepin avait jugé nécessaire de recourir à la loi pour autoriser cette décentralisation, expressément prévue par les règlements communautaires 15 ( * ) , car la compétence des préfets de région repose sur une base légale : ainsi, l'article 5 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation pour l'administration territoriale de la République a complété l'article 21-1 de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions, afin de prévoir que le préfet de région « met en oeuvre les politiques nationale et communautaire concernant le développement économique et social et l'aménagement du territoire . »
Toutefois, l'article 131 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a mis fin à ce rôle exclusif en confiant au représentant de l'État la mise en oeuvre des seules politiques communautaires qui relèvent de la compétence de l'État.
Dans son rapport au nom de votre commission des lois préalable à l'examen en première lecture de ce texte, notre ancien collègue M. Jean-Pierre Schosteck estimait que cette nouvelle rédaction devait permettre, à l'avenir, de confier aux collectivités territoriales en toute sécurité juridique les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de la nouvelle génération de fonds structurels. La reprise des dispositions conflictuelles du projet de loi relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens ne constitue donc sans doute pas une nécessité.
Enfin, il est à noter que d'importantes subventions globales ont été consenties à de nombreuses collectivités territoriales pour la mise en oeuvre des programmes opérationnels financés par le FEDER et le FSE dans le cadre de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » de la politique de cohésion économique et sociale. A titre d'exemples, les crédits du programme opérationnel régional financé par le FEDER seront gérés par le conseil régional à hauteur de 44,64 % en Aquitaine, 44,2 % en Auvergne, 40,8 % en Basse-Normandie, 38,8 % en Bretagne, 40,68 % dans la région Centre, 40 % en Bourgogne, 38,6 % en Champagne-Ardenne, 39,7 % en Poitou-Charentes, 40,1 % dans la région Limousin ou encore 45 % dans la région Pays de Loire.
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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi visant à renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale par la mise en conformité du code général des collectivités territoriales avec le règlement communautaire relatif à un groupement européen de coopération territoriale .
* 1 Au sein de la coopération décentralisée, on distingue la coopération transfrontalière, qui associe des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales dont le territoire est contigu, la coopération interrrégionale ou interterritoriale, qui associe des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales dont le territoire n'est pas contigu, et la coopération transnationale, qui associe soit des Etats entre eux soit des Etats ainsi que des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales.
* 2 Il s'agit d'une erreur de numérotation tenant au fait que le chapitre du code général des collectivités territoriales relatif à la coopération décentralisée a été renuméroté par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 sur l'autonomie financière des collectivités territoriales très peu de temps avant l'adoption de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. A l'instar de l'amendement au projet de loi relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens adopté par le Sénat, la proposition de loi corrige cette erreur en substituant de surcroît les termes de « personnalité morale » à ceux de « personnalité juridique » dans un objectif d'harmonisation rédactionnelle (3° du premier paragraphe de l'article unique de la proposition de loi).
* 3 Avant la loi du 13 août 2004, plusieurs groupements locaux de coopération transfrontalière avaient déjà pu être créés sur le fondement de l'accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996, qui lie la France à l'Allemagne, au Luxembourg et à la Suisse, et de l'accord signé avec la Belgique le 16 septembre 2002 à Bruxelles. Ceux dont le siège est situé en France ont généralement adopté le statut de syndicat mixte ouvert.
* 4 Article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales.
* 5 Article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales.
* 6 L'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France prévoit que les personnes morales de droit public, les entreprises nationales et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public doivent disposer ensemble de la majorité des voix dans l'assemblée du groupement et dans le conseil d'administration qu'elles désignent.
* 7 Les règles d'organisation et de fonctionnement de ces groupements d'intérêt public sont fixées aux articles D. 1115-1 à D. 1115-7 du code général des collectivités territoriales, et précisées par une circulaire du 16 juin 1994.
* 8 Depuis sa ratification par la Principauté de Monaco le 18 septembre 2007, cette convention est entrée en vigueur dans tous les États ayant des frontières communes avec la France métropolitaine, à l'exception de la Principauté d'Andorre.
* 9 Le GEIE, organisme de droit privé, doit avoir pour objet de faciliter ou de développer les activités économiques de ses membres par la mise en commun de ressources, d'activités et de compétences. Il peut être constitué par des sociétés de droit privé et toute personne morale de droit public. Sa vocation essentiellement économique ne correspond pas tout à fait aux objectifs traditionnels de la coopération décentralisée : programmes d'intérêt public, politique d'aménagement du territoire ou toute autre action qui relèverait par nature de la compétence de collectivités territoriales. En outre, le GEIE implique une responsabilité financière illimitée de ses membres. Ces caractéristiques expliquent la réticence de l'administration à le considérer comme un instrument de coopération transfrontalière.
* 10 Le paragraphe 9 de l'article premier de cette directive définit comme organisme public « tout organisme créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial ; doté de la personnalité juridique, et dont soit l'activité est financée majoritairement par l'État, les collectivités territoriales ou d'autres organismes de droit public, soit la gestion est soumise à un contrôle par ces derniers, soit l'organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l'État, les collectivités territoriales ou d'autres organismes de droit public ».
* 11 Rapport n° 29 (Sénat, 2005-2006) sur la proposition de loi n° 224 (Sénat, 2004-2005).
* 12 Décisions n°s 2004-496 DC du 10 juin 2004, 2004-497 DC du 1 er juillet 2004 et 2004-498 DC du 29 juillet 2004.
* 13 Un autre texte communautaire est ainsi visé à l'article L. 2213-5 du code général des collectivités territoriales.
* 14 Il était inutile de préciser qu'il devait s'agir d'établissements publics administratifs car, d'une part, la distinction qu'opère le droit français entre les établissements publics administratifs et les établissement publics à caractère industriel et commercial ne se retrouve pas nécessairement dans toutes les législations des Etats membres de l'Union européenne, d'autre part, la directive communautaire du 31 mars 2004 exclut les organismes créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère industriel ou commercial.
* 15 Le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 dispose que : « chaque programme opérationnel est établi par l'Etat membre ou toute autorité désignée par celui-ci » (article 32), l'autorité de gestion pouvant être « une autorité publique ou un organisme public ou privé national, régional ou local désigné par l'Etat membre » et l'autorité de certification « une autorité ou un organisme public national, régional ou local désigné par l'Etat membre » (article 59).