EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 juillet 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 429 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007 .
M. Jean Arthuis, président , a tout d'abord salué la présence de M. Soumaré Oumar Silly, président de la commission des finances du Sénat de Mauritanie.
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est, à titre préliminaire, félicité du changement d'intitulé décidé par le gouvernement qui, reprenant une proposition faite par la commission en 2007, avait intitulé le présent texte comme un projet de loi portant à la fois « règlement des comptes et rapport de gestion pour 2007 ». Il a également rappelé que la Cour des comptes avait certifié les comptes de l'Etat avec douze réserves, contre treize en 2006, dont neuf substantielles, contre treize en 2006.
Ce projet de loi affiche un déficit de 34,7 milliards d'euros, en baisse de 4,3 milliards d'euros par rapport à 2006 et de 7,3 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Ce solde reflète, certes, une évolution favorable, mais il fait tenir compte de facteurs de relativisation. A ce titre, il a souligné l'incidence de la modification du calendrier de versement des pensions des agents de l'Etat en 2006, dont l'impact a majoré de 3,3 milliards d'euros les dépenses de 2007, ou l'inclusion, dans le solde de l'exercice 2007, du produit des cessions de titres « EDF », à hauteur de 3,7 milliards d'euros.
Par ailleurs, il a mis en évidence le décalage observé entre, d'une part, l'amélioration du solde de l'Etat et, d'autre part, la détérioration du solde des administrations publiques au sens du traité de Maastricht.
Puis il a souligné la relativement bonne tenue de l'activité économique en 2007, confortant les prévisions du Gouvernement, pour signaler que, paradoxalement, cela suscitait des inquiétudes quant à la poursuite de cette tendance en 2008.
Il a ensuite indiqué que, depuis 2006, le budget de l'Etat présentait, un excédent primaire, résultat appréciable mais fragile parce que, d'une part, il pouvait être corrigé afin de tenir compte de certaines charges actuellement ignorées et, d'autre part, la hausse des taux d'intérêt et de l'inflation devaient accroître le service de la dette.
Il a précisé que le taux de couverture des dépenses par les recettes était passé de 80 % en 2003 à 86 % en 2007. Au total, les recettes de l'Etat ont été supérieures de 4 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2007, cette amélioration résultant de deux évolutions contraires :
- une plus-value de 7 milliards d'euros, conséquence de recettes d'impôt sur les sociétés et de recettes non fiscales plus importantes que prévues, ainsi que de moindres prélèvements sur recettes ;
- une moins-value de 3 milliards d'euros, résultant de moindres recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et d'impôt sur le revenu.
Il a rappelé qu'en 2006, le déficit avait été égal au déficit dit « stabilisant », permettant de maintenir au même niveau le ratio dette/produit intérieur brut (PIB), grâce à d'importantes cessions d'actifs et à des mesures d'optimisation de trésorerie notamment. En 2007, la situation apparaissait donc logiquement en voie de dégradation, en raison de moindres cessions d'actifs et du faible impact des mesures relatives à la trésorerie. Ainsi, la dette brute consolidée des administrations publiques a crû de 60 milliards d'euros, soit une augmentation de 5,2 %, pour atteindre 1.210 milliards d'euros, soit 19.000 euros par habitant et 47.000 euros par actif. Le ratio d'endettement a augmenté de 3 points, pour atteindre 63,9 % du PIB à la fin 2007.
Après avoir précisé les causes des différences de chiffrage pouvant être observées entre, d'une part, le solde d'exécution de la loi de finances (- 34,7 milliards d'euros) et, d'autre part, le besoin de financement de l'Etat en comptabilité nationale (39,2 milliards d'euros), il a indiqué que le besoin de financement global des administrations publiques (Etat, organismes divers d'administration centrale, collectivités territoriales et administrations de la sécurité sociale) s'élevait à 50,6 milliards d'euros.
L'écart observé entre la prévision de déficit budgétaire et sa réalisation, contrairement à certaines annonces du Gouvernement, résulte à parts égales de l'Etat et des collectivités territoriales.
A la demande de M. Jean Arthuis, président , il a précisé que sa présentation de l'exécution budgétaire en 2007 ne tenait pas compte de l'absence de certification, par la Cour des comptes, de l'activité de recouvrement et de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), la Cour des comptes ayant jugé que le déficit du régime général de la sécurité sociale était sous-estimé d'un milliard d'euros.
Abordant les conditions de l'exécution en 2007, il a insisté sur le respect seulement « formel » de la norme de dépense. En effet, si la règle du « -1 volume » a été respectée, deux éléments ont permis le contournement de cette norme :
- l'apurement des dettes de l'Etat envers le régime général de la sécurité sociale, pour un montant de 5,1 milliards d'euros, par le recours à la caisse de la dette publique ;
- le financement d'une partie des primes d'épargne logement, à concurrence de 623 millions d'euros, par une autorisation de découvert souscrite auprès du Crédit foncier de France (CFF).
M. Jean Arthuis, président , a signalé deux autres opérations non imputées sur la norme de dépense : le transfert d'une créance de l'Etat sur l'UNEDIC, pour un montant de 769 millions d'euros, et la reprise de dettes de la SNCF, par l'intermédiaire de la caisse de la dette publique, au titre du service annexe d'amortissement de la dette publique (SAAD).
M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé que la norme de dépense pour 2007 ne représentait que 50 % des dépenses brutes. Il a souligné la nécessité d'étendre cette norme aux dépenses des comptes d'affectation spéciale, aux remboursements et dégrèvements dès lors qu'ils concourent à une politique publique déterminée, ainsi qu'aux affectations de recettes au profit des opérateurs de l'Etat. Il a plaidé, également, en faveur de la mise en place d'une norme spécifique pour les dépenses fiscales.
Présentant, ensuite, la répartition des dépenses de l'Etat en 2007, il a en particulier relevé l'écart de 25.757 équivalents temps plein travaillé (ETPT) par rapport au plafond voté en loi de finances initiale. Cette différence, pour une part, correspond à un écart entre la prévision et la réalisation plus qu'à de réelles suppressions. La diminution véritable des effectifs s'établit ainsi à 15.479 ETPT, soit un niveau très proche des réductions prévues en loi de finances initiale.
Prenant l'exemple des opérateurs du ministère de la culture, dont le nombre d'ETPT en 2007 s'est révélé plus important que la prévision en loi de finances initiale, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'écart pouvait s'expliquer par une intégration des vacataires dans le plafond d'emploi des opérateurs. Telle était, du moins, l'explication avancée par le ministre de la culture et de la communication, lors de son audition par la commission.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a insisté sur le risque que faisaient peser, sur le budget de l'Etat, d'importants reports de charges, concernant l'ensemble des engagements pris par l'Etat qui auraient dû donner lieu à des paiements au cours de l'année mais qui, en raison de défaut de disponibilités suffisantes en crédits de paiement, n'ont pu être couverts. Il a indiqué qu'il s'agissait bien d'une dette de l'Etat.
Puis il s'est attaché à la démarche de performance réalisée en 2007, estimant que les résultats, en ce domaine, étaient décevants. Certes, dans les rapports annuels de performances des missions annexés au projet de loi de règlement des comptes, 80 % des indicateurs ont été renseignés. Néanmoins, leur pertinence et leur ambition s'avèrent souvent discutables.
Il a fait valoir que la mesure de la performance devrait être associée à un contrôle de gestion, restant à mettre en place : les services de l'Etat, aujourd'hui, ne sont pas pilotés en fonction des objectifs de performance retenus pour les missions, ni évalués selon les résultats. S'appuyant sur les observations formulées par les rapporteurs spéciaux et recensées de façon spécifique au sein du tome II de son rapport, il a toutefois signalé que ce modèle de gestion avait été approché pour les missions « Défense », « Engagements financiers de l'Etat », « Gestion et contrôle des finances publiques », ainsi que « Sécurité civile ». Parmi les missions apparues comme les moins satisfaisantes, il a mentionné les missions « Action extérieure de l'Etat », « Aide publique au développement », « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », et « Outre-mer ».
Il a conclu en formulant trois préconisations, visant à améliorer le contrôle de l'action de l'Etat et justifiant que la LOLF soit « remise sur le métier » :
- la mise en place d'un nouveau référentiel comptable, qui encadrerait notamment les reprises de dettes, par l'Etat, d'autres personnes publiques ;
- l'adaptation du plafond d'endettement voté, en application de la LOLF, par le Parlement, afin de tenir compte de l'importance des émissions à court terme, que ce plafond, actuellement, n'intègre pas ;
- l'introduction d'une norme spécifique pour les « niches » fiscales.
M. Jean Arthuis, président, a souligné l'ampleur de la tâche. Il a recommandé que le nouveau référentiel comptable envisagé retrace les cessions d'actifs de l'Etat.
Un débat s'est alors instauré.
M. Eric Doligé a souligné que, si en 2007, l'augmentation du besoin de financement des collectivités territoriales avait été plus rapide que celle du déficit de l'Etat, cette évolution devait être relativisée, eu égard aux montants respectifs.
Mme Nicole Bricq a fait observer l'importance des recettes non fiscales de l'Etat constatées en 2007. Elle s'est interrogée sur le caractère reconductible de ce niveau de recettes.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que les recettes non fiscales de l'Etat restaient à peu près constantes, en pratique, d'un exercice à l'autre, tout en agrégeant des ressources d'origines très diverses et variables dans le temps. La prévisibilité, à cet égard, s'avère donc difficile. Il a cependant reconnu que ces recettes n'étaient pas « inépuisables ».
M. Jean Arthuis, président , a estimé que les recettes non fiscales étaient souvent une « variable d'ajustement », dont l'ampleur mesurait la difficulté d'un Gouvernement à équilibrer le budget de l'Etat avec les recettes fiscales disponibles.
M. Michel Mercier est revenu sur les aspects qu'il a qualifiés de « négatifs » du bilan dressé, pour l'exécution en 2007, par le rapporteur général. Il a souhaité connaître les perspectives pour 2008.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé les termes de sa présentation qu'il a voulu objective et indiqué que l'exercice 2008 serait, à tout le moins, « difficile », notamment en raison d'un contexte économique marqué par la crise financière et, de fait, d'une grande incertitude des marchés. Ces éléments, en effet, conduisent à des tensions préjudiciables aux finances publiques, particulièrement sensibles à l'évolution de la charge des intérêts de la dette.
M. Paul Girod a rappelé les observations formulées, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, quant à la non-prise en compte, par le plafond d'endettement soumis au vote du Parlement, des émissions de titres de court terme, c'est-à-dire inférieures à un an.
La commission a alors procédé à l'examen des articles. Elle a proposé d'adopter sans modification les articles 1 à 7 .
Puis sur la proposition de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux de la mission « Défense » , la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l' article 7 , afin de prévoir l'actualisation annuelle de l'information donnée au Parlement sur le coût et l'échéancier de réalisation des programmes d'armement, en application de l'article 104 de la loi de finances pour 2006.
Ensuite elle a adopté les articles 8 et 9 sans modification, ainsi qu'un amendement portant article additionnel après l'article 9 qui tend à réduire à un mois, contre trois mois actuellement, le délai de transmission des référés de la Cour des comptes aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Après les interventions de M. Jean Arthuis, président , de Mme Nicole Bricq et de M. Michel Mercier , la commission a adopté un amendement visant à supprimer l' article 10 ( nouveau ), qui tend à joindre une annexe, d'une part, aux projets de loi de finances et, d'autre part, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. Cette annexe récapitule les dépenses fiscales et exonérations sociales adoptées depuis le 1er janvier de l'année. Pour le rapporteur général, ce dispositif, bien qu'« allant dans le bon sens », constitue une variante moins vertueuse en termes de gouvernance que l'amendement au projet de loi constitutionnelle voté par le Sénat et il se heurte à la jurisprudence du Conseil constitutionnel issue de sa décision n° 2003-489 du 29 décembre 2003 relative à la loi de finances pour 2004, qui protège le domaine des lois organiques.
A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.