Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République

N° 463

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 juillet 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi constitutionnelle , ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, de modernisation des institutions de la V ^e République ,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily , vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour , secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Éliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Jacques Gautier, Mme Jacqueline Gourault, M. Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. François Pillet, Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de  Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 820 , 892 , 881, 883 , 890 et T.A. 150

Deuxième lecture : 993 , 1009 et T.A. 172

Première lecture : 365 , 387 , 388 et T.A. 116 (2007-2008)

Deuxième lecture : 459 (2007-2008)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le jeudi 10 juillet 2008 sous la présidence de M. René Garrec a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, le projet de loi constitutionnelle n° 365 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la V ^e République .

La commission a constaté que l'Assemblée nationale avait, en deuxième lecture, tenu compte, dans une grande mesure, des apports du Sénat. Les députés ont en effet repris le texte issu des travaux de notre assemblée sur trois sujets importants :

- les dispositions relatives au Sénat (art. 9 et 10 du projet de loi constitutionnelle) ;

- l'organisation du Conseil supérieur de la magistrature (art. 28 du projet de loi constitutionnelle) ;

- l'institution du Défenseur des droits (art. 31 du projet de loi constitutionnelle).

Par ailleurs, lorsque des divergences sont apparues en première lecture entre les deux assemblées, les députés n'ont que rarement rétabli, sans le modifier, le texte qu'ils avaient adopté en première lecture.

Ainsi, les députés se sont efforcés de trouver des formules équilibrées pour conforter les droits du Parlement, en intégrant les préoccupations exprimées par le Sénat : avis du Parlement sur les nominations effectuées par le Chef de l'Etat (art. 4), possibilité de voter des résolutions (art. 12), délais entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique (art. 16). Il en a été de même pour le droit de grâce (art. 6).

Votre commission estime par conséquent que le projet de révision comporte des avancées très substantielles, en particulier pour le Parlement : affirmation des fonctions de contrôle et d'évaluation, avis sur les nominations effectuées par le chef de l'État, examen en séance publique sur la base du texte de la commission, reconnaissance de droits spécifiques pour les groupes d'opposition ou minoritaires (avec, notamment, la garantie d'une séance mensuelle réservée à leurs seules initiatives). L'exception d'inconstitutionnalité, l'ouverture de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature aux justiciables et l'institution du Défenseur des droits confortent par ailleurs notre démocratie.

Au bénéfice de ces observations, la commission des lois propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle sans modification.

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi constitutionnelle examiné en deuxième lecture par l'Assemblée nationale les 8 et 9 juillet derniers.

Le projet de loi constitutionnelle a fait l'objet de débats riches et approfondis en première lecture ^{1 ( * )} , au cours desquels chacune des deux assemblées a contribué à compléter et améliorer le texte proposé par le Gouvernement.

L'Assemblée nationale a adopté cent sept amendements (sur six cent sept examinés) ; elle a supprimé trois des trente-cinq articles que comportait initialement le projet de loi constitutionnelle et inséré onze articles additionnels.

Le Sénat s'est pour sa part efforcé de conduire un travail équilibré. Il a d'abord pour une large part approuvé le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale (huit articles et deux suppressions votés conformes). Par ailleurs, fidèle à l'esprit qui anime la révision, il a cherché à conforter les droits du Parlement dans le respect des principes du bicamérisme et à renforcer la garantie des droits et libertés. Il a ainsi adopté quatre vingt quatorze amendements (sur quatre cent quatre vingt douze examinés) : il est revenu sur certains points à une rédaction plus proche du texte initial du projet de révision (ainsi, parmi les sept articles supprimés, cinq sont des articles additionnels introduits par l'Assemblée nationale) et, pour l'essentiel, il a complété ou modifié les articles du projet de loi constitutionnelle, n'introduisant que peu de dispositions nouvelles ^{2 ( * )} .

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a tenu compte, dans une grande mesure, des apports du Sénat ^{3 ( * )} . Elle a en effet repris le texte issu des travaux de notre assemblée sur trois sujets importants :

- les dispositions relatives au Sénat (art. 9 et 10 du projet de loi constitutionnelle) ;

- l'organisation du Conseil supérieur de la magistrature (art. 28 du projet de loi constitutionnelle) ;

- l'institution du Défenseur des droits (art. 31 du projet de loi constitutionnelle).

Par ailleurs, lorsque des divergences sont apparues en première lecture entre les deux assemblées, les députés sont rarement revenus, sans le modifier, au texte qu'ils avaient adopté en première lecture.

Ainsi, les députés se sont efforcés de trouver des formules équilibrées pour conforter les droits du Parlement, en intégrant les préoccupations exprimées par le Sénat : avis du Parlement sur les nominations effectuées par le Chef de l'Etat (art. 4), possibilité de voter des résolutions (art. 12), délais entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique (art. 16). Il en a été de même pour le droit de grâce (art. 6).

Votre commission estime que le Sénat a ainsi eu satisfaction sur les sujets auxquels il attachait une particulière importance. Elle vous invite en conséquence à adopter le texte voté par l'Assemblée nationale sans modification.

*

* *

I. LES POINTS D'ACCORD ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES

A. LES DISPOSITIONS APPROUVÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE DANS LES MÊMES TERMES QUE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, le Sénat a approuvé :

- la suppression de l'article 3 du projet de loi constitutionnelle, qui prévoyait initialement que le nombre maximum de ministres et des autres membres du Gouvernement serait fixé par une loi organique (article 8 de la Constitution) ;

- sous réserve d'une modification rédactionnelle, le principe selon lequel le Président de la République ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs (art. 4 du projet de loi constitutionnelle - art. 6 de la Constitution).

- le contrôle de la durée des pleins pouvoirs dévolus au Président de la République en vertu de l'article 16 de la Constitution en cas de crise d'une extrême gravité (article 5 du projet de loi constitutionnelle - article 16 de la Constitution) ;

- la faculté pour le Président de la République de prendre la parole devant le Congrès (article 7 du projet de loi constitutionnelle - article 18 de la Constitution) ;

- la suppression , par les députés, de l'article 8 du projet de loi constitutionnelle qui tendait à limiter le rôle du Premier ministre en matière de défense nationale à la mise en oeuvre des décisions prises par le Président de la République (article 21 de la Constitution).

- les dispositions imposant une ratification expresse des ordonnances (article 13 bis du projet de loi constitutionnelle - article 38 de la Constitution) ;

- sous réserve d'une modification rédactionnelle, la substitution de la procédure accélérée à la déclaration d'urgence (article 16 et 19 du projet de loi constitutionnelle) ;

- la possibilité pour la Conférence des présidents des deux assemblées de s'opposer conjointement à la déclaration d'urgence (article 19 du projet de loi constitutionnelle - article 45 de la Constitution) ;

- les dispositions précisant les missions de la Cour des comptes : assistance au Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement ; assistance au Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que pour l'évaluation des politiques publiques ; contribution de la Cour des comptes à l'information des citoyens par ces rapports publiés (article 21 du projet de loi constitutionnelle - article 47-2 de la Constitution) ;

- les conditions dans lesquelles la commission compétente de chaque assemblée donne son avis sur les nominations du président de l'Assemblée nationale ou du président du Sénat au Conseil constitutionnel (article 25 du projet de loi constitutionnelle - article 56 de la Constitution) ;

- sous réserve d'une modification rédactionnelle, l'institution d'une exception d'inconstitutionnalité sous la forme d'une motion préjudicielle renvoyée au Conseil constitutionnel (article 26 du projet de loi constitutionnelle - article 61-1 de la Constitution) et les dispositions relatives aux effets d'une déclaration d'inconstitutionnalité d'une mesure législative en vigueur (article 27 du projet de loi constitutionnelle - article 62 de la Constitution).

- les dispositions visant à donner au Conseil économique et social la dénomination de Conseil économique, social et environnemental (CESE), afin de marquer la place des questions relatives à l'environnement dans les travaux de cette assemblée consultative (article 28 bis , 29 et 30 bis du projet de loi constitutionnelle - intitulé du titre XI, articles 69 et 71 de la Constitution) ;

- l'ouverture de la saisine du Conseil économique, social et environnemental par voie de pétition , dans les conditions fixées par une loi organique (article 29 du projet de loi constitutionnelle - article 69 de la Constitution) ;

- la limitation à deux cent trente-trois du nombre des membres du Conseil économique, social et environnemental (article 30 ter du projet de loi constitutionnelle - article 71 de la Constitution).

* ¹ 48 h 50 de séance publique sur sept jours à l'Assemblée nationale et 56 h 20 de séance publique sur six jours au Sénat.

* ² Parmi les neuf articles additionnels, un modifie la place de la disposition introduite par l'Assemblée nationale sur l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales, deux concernent le Conseil constitutionnel -changement de dénomination et possibilité de saisine du Conseil constitutionnel par un groupe parlementaire-, un apporte une reconnaissance constitutionnelle à la francophonie, deux portent sur l'outre-mer.

* ³ L'assemblée nationale a adopté, en deuxième lecture, onze articles sans modification sur 46 encore en discussion.