INTRODUCTION
« Il vous faut, Messieurs, une force habituelle, toujours agissante, toujours requise, et dont la fonction particulière soit de prêter main-forte aux exécuteurs des lois. (...)
La France possède cette force prête et toute organisée, soumise à une discipline très exacte, ennemie sévère des perturbateurs du repos public, accoutumée à les signaler, à les connaître, à les découvrir et à les poursuivre, et dont le nom seul inspire la terreur aux malfaiteurs et aux brigands : c'est la maréchaussée. (...)
Vos comités proposeront donc, Messieurs, de conserver, ils vous proposeront même d'augmenter la maréchaussée. C'est déjà le voeu des peuples ; les circonstances vous en font une loi ».
Rapport sur l'organisation de la force publique fait par Jean-Paul Rabaut Saint-Etienne au nom du comité de constitution et du comité militaire le 21 novembre 1790 1 ( * ) .
Mesdames, Messieurs,
Annoncée par le Président de la République, lors de son intervention du 29 novembre 2007 devant 1600 gendarmes et policiers réunis à la Grande Arche de la Défense, l'élaboration d'une loi sur la gendarmerie nationale peut être qualifiée d'« historique ».
En effet, depuis la loi du 28 Germinal An VI, soit 1798, aucune loi n'avait été adoptée sur l'organisation et les missions de la gendarmerie nationale. Les règles régissant le statut et les missions de la gendarmerie reposent actuellement sur un simple décret datant de 1903.
Au-delà de son caractère « historique », ce projet de loi, dont le Sénat est saisi en premier, comporte des innovations majeures .
En effet, ce projet de loi, définit le statut et les missions de la gendarmerie nationale. Il organise également le transfert du rattachement organique de la gendarmerie nationale du ministre de la Défense au ministre de l'Intérieur, qui devrait intervenir à compter du 1 er janvier 2009, tout en préservant son statut militaire, conformément à la volonté exprimée par le Président de la République dans son discours du 29 novembre 2007.
Avant même l'annonce de cette réforme, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées du Sénat avait décidé de constituer en son sein un groupe de travail chargé de réfléchir à l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie.
Présidé par votre Rapporteur, ce groupe de travail était composé de Mme Michèle Demessine et de MM. Hubert Haenel, Philippe Madrelle, Charles Pasqua, Yves Pozzo di Borgo et André Rouvière.
De décembre 2007 à mars 2008, le groupe de travail a procédé à de nombreuses auditions de différentes personnalités et à plusieurs déplacements sur le terrain.
A l'issue de ses travaux, le groupe de travail a présenté dix-sept recommandations, qui ont été adoptées à l'unanimité par la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, et reprises dans un rapport d'information, publié le 10 avril dernier 2 ( * ) .
Parmi ces recommandations figurait notamment l'élaboration d'une loi sur la gendarmerie nationale qui réaffirmerait son statut militaire.
Votre commission se félicite donc de la présentation par le gouvernement de ce projet de loi, qui, compte tenu du statut militaire de la gendarmerie, a justifié sa saisine au fond, la commission des Lois se saisissant pour avis de ce texte étant donné le rôle important joué par la gendarmerie en matière de sécurité intérieure et de police judiciaire.
Ce projet de loi comporte deux principaux volets.
Il définit, d'abord, le statut et les missions de la gendarmerie nationale.
Partie intégrante des forces armées, qui, dans les cérémonies militaires, prend rang à droite des autres troupes, la gendarmerie nationale est essentiellement une force militaire, par son statut, son organisation, ses missions et ses valeurs.
Elle n'est toutefois pas considérée comme une « armée », car elle a pour vocation première de veiller à l'exécution des lois et d'assurer la sécurité publique et le maintien de l'ordre sur le territoire.
Dans ce cadre, la gendarmerie assure seule la sécurité sur 95 % du territoire au profit de 50 % de la population, principalement dans les zones rurales et périurbaines.
Elle joue aussi un rôle très important dans le domaine de la police judiciaire en raison de sa dispersion sur le territoire, de sa connaissance des lieux et des populations et de l'importance de ses moyens.
Enfin, en sa qualité de « force armée », la gendarmerie nationale est investie de missions militaires, qu'elle exerce tant sur le territoire national, que sur les théâtres d'opérations extérieures.
En même temps qu'il rappelle le statut et les missions de la gendarmerie nationale, le projet de loi organise le transfert de son rattachement organique du ministre de la Défense au ministre de l'Intérieur.
Comme l'a indiqué le ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, lors de son audition devant la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées et la commission des Lois du Sénat, le 16 octobre dernier, cette réforme constitue moins une « rupture », que l'aboutissement d'un processus commencé en 2002.
En effet, à la suite de l'élection présidentielle de mai 2002, la gendarmerie a été placée pour emploi auprès du ministre de l'Intérieur pour l'exercice des missions de sécurité intérieure.
Plus récemment, en 2007, a été établie une responsabilité conjointe du ministère de la Défense et du ministère de l'Intérieur s'agissant de la définition des moyens budgétaires attribués à la gendarmerie et de son suivi.
La gendarmerie reste cependant encore aujourd'hui placée sous l'autorité du ministère de la Défense pour ses missions militaires, son budget et les questions de personnels.
En prévoyant le transfert organique de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur, le projet de loi constitue donc, en quelque sorte, l'aboutissement de ce processus.
Ce rattachement devrait, en effet, permettre de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la délinquance et d'améliorer ainsi la protection des Français.
Il s'accompagne du rattachement budgétaire de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur à partir du 1er janvier 2009, prévu par le projet de loi de finances pour 2009, qui devrait permettre de développer les mutualisations et les synergies de moyens entre les deux forces.
Ce rattachement soulève toutefois la question du « dualisme policier », c'est-à-dire de la coexistence de deux forces de sécurité, l'une à statut civil, l'autre à statut militaire, et de la préservation du statut militaire de la gendarmerie nationale, auxquels votre commission est particulièrement attachée.
En plaçant la gendarmerie nationale sous la même autorité que la police nationale, ne risque-t-on pas, en effet, de porter atteinte au « dualisme policier » ?
Qu'en sera-t-il, par exemple, de l'exercice de la police judiciaire et du principe du libre choix du service enquêteur par l'autorité judiciaire ?
Et quelles seront les conséquences de ce rattachement sur la préservation du statut militaire, dès lors que les gendarmes et les policiers coexisteront au sein d'un même ministère ?
Ne risque-t-on pas d'assister à des revendications accrues, tant de la part des syndicats de policiers, que de la part des gendarmes, conduisant à terme à un alignement progressif de leurs statuts, voire à une fusion de la police et de la gendarmerie ?
L'existence dans notre pays de deux forces de sécurité, l'une à statut civil, l'autre à statut militaire, n'est pas seulement un héritage historique mais une garantie pour l'Etat républicain et les citoyens.
Le « dualisme policier » apparaît, en effet, comme un moyen pour le gouvernement de se prémunir contre tout mouvement de contestation de l'une ou l'autre force de police, voire contre toute dérive séditieuse de la part de la police ou de la gendarmerie.
La dualité des forces de sécurité constitue aussi une garantie fondamentale d'indépendance pour l'autorité judiciaire. Le dualisme de la police judiciaire, conjugué avec le principe du libre choix du service enquêteur par les magistrats permet, en effet, à ces derniers de ne pas dépendre d'une seule force pour la réalisation des enquêtes.
Comme le relève un commentateur autorisé 3 ( * ) , au regard des critères dégagés par le Conseil constitutionnel pour reconnaître un principe fondamental reconnu par les lois de la République, le principe de la dualité des forces de police pourrait même constituer un principe à valeur constitutionnelle.
Ce principe n'est cependant pas remis en cause par ce projet de loi.
Comme l'a affirmé le Président de la République dans son intervention du 29 novembre 2007 :
« Le principe de l'existence de deux forces de sécurité dans notre pays, l'une à statut militaire, l'autre à statut civil, est et sera maintenu (...).
(...) la France ne peut faire l'économie d'une force de sécurité à statut militaire, car on en a besoin pour de multiples missions de défense, en métropole, en outre-mer et sur les théâtres d'opérations extérieures. (...)
Police et gendarmerie sont deux institutions qui ont leur culture, leur histoire, leur identité, leurs succès et leurs drames. Tout ce qui forge et soude une communauté ».
Et il a ajouté plus loin :
« Ce statut militaire est la reconnaissance d'un état et non pas d'un métier.
Choisir de servir sous statut militaire est un engagement spécifique. Quelle que soit l'arme dans laquelle on sert, on accepte une disponibilité, un mode de vie et d'exercice de son métier. C'est un choix personnel. Mais, lorsque l'on décide de devenir gendarme, c'est que l'on opte, avec détermination pour ces valeurs et non seulement pour un métier ».
Comme l'a indiqué le Chef de l'Etat :
« Il faut donc trouver ce juste point d'équilibre entre le statut militaire et ses éléments qui préservent le rattachement à la communauté militaire et d'autre part la mission de sécurité qui est principale et qui doit s'exercer en totale cohérence et sans redondance avec la police nationale ».
Animé du souci exprimé par le Président de la République et par votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées de trouver le juste équilibre entre la nécessité de renforcer l'efficacité de l'action de la police et de la gendarmerie nationale dans la lutte contre la criminalité et la préservation indispensable du statut militaire de la gendarmerie, votre rapporteur s'est attaché à examiner sans a priori les différentes dispositions de ce projet de loi.
Afin d'avoir une vue aussi précise que complète de ces dispositions, votre rapporteur a souhaité entendre de nombreuses et différentes personnalités 4 ( * ) .
Il s'est aussi appuyé sur le rapport d'information du groupe de travail qu'il présidait et sur les dix-sept recommandations de votre commission.
Enfin, s'inspirant d'une phrase figurant dans le préambule du décret du 20 mai 1903, « il a cherché également à bien définir la part d'action que chaque département ministériel peut exercer sur la gendarmerie, afin de sauvegarder cette arme contre les exigences qui ne pouvaient trouver leur prétexte que dans l'élasticité ou l'obscurité de quelques articles (...) ».
Avant de présenter le contenu du projet de loi et les conclusions auxquelles sont parvenus les membres de votre commission, votre rapporteur a jugé utile au préalable de rappeler brièvement les principales caractéristiques actuelles de la gendarmerie au regard notamment des évolutions de cette institution depuis 2002.
* 1 Imprimerie nationale, bibliothèque du Sénat-Assemblée constituante, pièces diverses, armées, 1789-1792, t. 2.
* 2 Rapport d'information n°271 (2007-2008) intitulé « Quel avenir pour la gendarmerie ? », fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées par le groupe de travail chargé d'une réflexion sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie présidé par M. Jean Faure.
* 3 Marc Guillaume, « Droit, existence et action de la gendarmerie », Revue de la gendarmerie nationale, 3 ème trimestre 2000, n°196, p.71-76.
* 4 La liste des personnalités entendues figure en annexe au présent rapport