EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE PREMIER - Objet de la programmation pluriannuelle des finances publiques
Commentaire : le présent article précise que les articles 2 à 10 appliquent l'article 34 de la Constitution.
Le présent article dispose que les articles 2 à 10 ci-après fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009-2012.
On rappelle que l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution dispose, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 que : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».
Les articles 11 à 12, relatifs à l'information du Parlement, ne définissent pas de telles orientations. Ils ne mettent donc pas en oeuvre l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution.
Cet article a été adopté sans modification en première lecture à l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
CHAPITRE 1ER : LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DE FINANCES PUBLIQUES
ARTICLE 2 - Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques
Commentaire : le présent article donne un statut législatif aux objectifs de solde et de dette des administrations publiques pour la période 2009-2012.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES PROGRAMMATIONS DES FINANCES PUBLIQUES EXISTANT ACTUELLEMENT
1. Les programmes de stabilité
Les Etats doivent présenter leurs programmes de stabilité à la Commission européenne au mois de décembre de chaque année.
Les programmes de stabilité ont pour base juridique l'article 103 du traité instituant la Communauté européenne et le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.
2. Les programmations pluriannuelles annexées aux projets de loi de finances
L'article 50 de la LOLF, introduit à l'initiative du Sénat, prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ».
Ainsi, pour la première fois, un exercice de programmation pluriannuelle a été annexé au projet de loi de finances pour 2003.
3. Comparaison des deux types de documents
En règle générale, les programmes de stabilité constituent une version détaillée des programmations pluriannuelles annexées aux projets de lois de finances.
La seule exception est celle du programme de stabilité 2007-2009, qui prévoyait le retour à l'équilibre en 2010, et pour 2009 un déficit public de 1 point de PIB, contre 1,4 point de PIB pour la programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009 annexée au projet de loi de finances pour 2006. Cela s'explique par le fait que le programme de stabilité 2007-2009 cherchait à afficher un objectif aussi ambitieux que celui du rapport Pébereau 38 ( * ) , ce qui était irréaliste, comme votre rapporteur général l'a souligné dans son rapport d'information relatif au programme de stabilité 2007-2009 39 ( * ) .
B. DES PROGRAMMATIONS JAMAIS RESPECTÉES
L'évolution du solde public a été jusqu'à présent largement indépendante des programmations, qui se sont jusqu'à présent contentées de décaler, chaque année ou presque, l'objectif de retour à l'équilibre, comme l'indique le graphique ci-après.
Les programmations successives de solde public
(en points de PIB)
(cf. tableau page suivante)
(cf. graphique page précédente)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Solde public effectif |
-1,8 |
-1,5 |
-1,6 |
-3,2 |
-4,1 |
-3,6 |
-3,0 |
-2,4 |
-2,7 |
|||||
|
PS 2000-2002 (scénario à 2,5 % de croissance) |
-2,3 |
1,2 |
||||||||||||
|
PS 2001-2003 (scénario à 2,5 % de croissance) |
-1,7 |
-0,5 |
||||||||||||
|
PS 2002-2004 (scénario à 2,5 % de croissance) |
-1 |
-0,5 |
||||||||||||
|
PS 2003-2005 (scénario à 2,5 % de croissance) |
-1,4 |
-1,3 |
-0,5 |
0 |
||||||||||
|
PS 2004-2006 (scénario à 2,5 % de croissance) |
-2,6 |
-2,1 |
-1,6 |
-1 |
||||||||||
|
PS 2005-2007 (scénario à 2,5 % de croissance) |
-3,55 |
-2,9 |
-2,2 |
-1,5 |
||||||||||
|
PS 2006-2008 (scénario à 2,5 % de croissance) |
-2,9 |
-2,2 |
-1,6 |
-0,9 |
||||||||||
|
PS 2007-2009 (scénario à 2,25 % de croissance) |
-2,9 |
-2,6 |
-1,9 |
-1 |
||||||||||
|
PS 2008-2010 (scénario à 2,25 % de croissance) |
-2,5 |
-1,8 |
-0,9 |
0 |
||||||||||
|
PS 2009-2012 (scénario à 2,5 % de croissance) |
-2,4 |
-2,3 |
-1,7 |
-1,2 |
-0,6 |
0 |
||||||||
|
Présent projet de loi de programmation des finances publiques |
-2,7 |
-2,7 |
-2 |
-1,2 |
-0,5 |
PS : programme de stabilité.
Sources : Insee, programmes de stabilité, présent projet de loi de programmation des finances publiques
II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose d'inscrire dans la loi, pour la période 2008-2012, les objectifs pluriannuels de solde public et de dette publique, qui l'étaient jusqu'à présent dans les programmes de stabilité et dans les programmations pluriannuelles des finances publiques figurant dans les programmes économiques, sociaux et financiers annexés aux projets de loi de finances.
Ces objectifs sont indiqués dans les tableaux ci-après.
La programmation de solde des administrations publiques proposée par le présent article
(en points de PIB)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Solde des administrations publiques |
-2,7 |
-2,7 |
-2 |
-1,2 |
-0,5 |
|
Solde de l'Etat |
-2,4 |
-2,4 |
-2 |
-1,6 |
-1,2 |
|
Solde des organismes divers d'administration centrale |
0 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,3 |
|
Solde des administrations de sécurité sociale |
0 |
-0,1 |
0 |
0,2 |
0,3 |
|
Solde des administrations publiques locales |
-0,3 |
-0,3 |
-0,2 |
-0,1 |
0 |
La programmation de la dette des administrations publiques proposée par le présent article
(en points de PIB)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Dette publique |
65,3 |
66 |
65,3 |
63,9 |
61,8 |
Source :
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Ces objectifs ont été commentés dans l'exposé général du présent rapport.
On observe que l'objectif de solde public pour 2012 (- 0,5 point de PIB) est moins ambitieux que celui retenu il y a un an, puisqu'il n'est désormais plus question de retour à l'équilibre.
Par ailleurs, on peut s'interroger sur les perspectives de solde des administrations publiques locales. Comme votre rapporteur général l'indique dans l'exposé général du présent rapport, il est déraisonnable de prévoir leur retour à l'équilibre en 2012 40 ( * ) .
Les perspectives de croissance du PIB pour les prochaines années n'incitent par ailleurs pas à l'optimisme. Ainsi, même si la norme de dépenses de l'Etat (article 4) et de l'ONDAM (article 7) est respectée, de même que les dispositions en matière de recettes (articles 8 à 10), il n'est pas exclu que le solde public soit nettement plus dégradé que le prévoit la programmation.
On pourrait donc se demander dans quelle mesure il ne serait pas opportun de supprimer le présent article, qui fixe des objectifs qui ne dépendent que partiellement de la politique du gouvernement.
Votre rapporteur général considère qu'il affirme une orientation politique, et qu'il n'est donc pas souhaitable de le supprimer. L'action du gouvernement devra cependant être jugée moins en fonction de l'évolution du solde public qu'en fonction du respect des règles relatives aux dépenses et aux recettes.
C'est pourquoi votre rapporteur général vous propose deux amendements tendant, respectivement :
- à préciser que ces objectifs de solde public s'entendent sous réserve que les hypothèses de croissance soient vérifiées ;
- à supprimer la ventilation du solde entre catégories d'administrations publiques.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 3 - Approbation du rapport annexé à la présente loi
Commentaire : le présent article prévoit d'approuver le rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques.
Le présent article prévoit qu'« est approuvé le rapport annexé à la présente loi précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période mentionnée à l'article 1 er ».
Le point de vue de votre commission des finances sur le contenu de ce rapport a été présenté en détails dans l'exposé général du présent rapport.
Comme cela a été souligné ci-avant, l'analyse de votre commission des finances s'écarte de celle du gouvernement sur certains points, en particulier les perspectives de retour des administrations publiques locales à l'équilibre en 2012, et sur les perspectives de croissance.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 38 Commission présidée par M. Michel Pébereau, « Des finances publiques au service de notre avenir », rapport au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, décembre 2005.
* 39 Rapport d'information n° 314 (2005-2006).
* 40 L'Assemblée nationale a rejeté un amendement de notre collègue député Jean-Pierre Brard, proposant de programmer pour 2012 un déficit d'encore 0,1 point de PIB pour les administrations publiques locales, la programmation de déficit de l'Etat étant en conséquence réduite à due concurrence.