Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2009 : Examen des articles

N° 83

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

Tome VII :

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About , président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :

1157 , 1211 , 1212 et T.A. 202

Sénat : 80 et 84 (2008-2009)

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2007

Article premier Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2007

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2007, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 :

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du A du I)

Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ;

En application de ces dispositions, le présent article prévoit :

1°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau fait apparaître un déficit global de 9,1 milliards d'euros , au lieu de 7,8 milliards d'euros en 2006, soit une aggravation de plus de 16 % en un an.

L'essentiel du déficit est imputable à la branche maladie qui enregistre un résultat négatif de 5 milliards d'euros (au lieu de 5,9 milliards d'euros en 2006), auquel s'ajoutent le déficit désormais élevé de la branche vieillesse, soit 3,9 milliards (au lieu de 1 milliard en 2006), et celui de la branche accidents du travail-maladies professionnelles, soit 400 millions d'euros (au lieu de 100 millions en 2006). En revanche, pour la première fois depuis 2004, la branche famille enregistre un excédent, à hauteur de 200 millions d'euros, au lieu d'un déficit de 800 millions en 2006.

En dehors du régime général, il convient de noter la mauvaise situation du régime des exploitants agricoles, avec un résultat négatif qui continue de se creuser à 2,4 milliards d'euros (1,6 milliard en 2006). A l'inverse, d'autres régimes affichent des résultats excédentaires, principalement la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), pour 465 millions d'euros.

De la loi de financement initiale pour 2007 au présent projet de loi de financement, les soldes prévus ont été sensiblement modifiés, en raison principalement de l'accélération des dépenses des branches vieillesse, maladie et accidents du travail-maladies professionnelles. Au total, par rapport à la loi de financement pour 2007, le déficit s'est accru de 1,6 milliard d'euros.

En revanche, par rapport aux montants révisés de la loi de financement pour 2008, adoptés il y a un an, les résultats sont meilleurs, du fait notamment d'une progression particulièrement dynamique des recettes.

Le tableau ci-après permet de retracer cette évolution.

Evolution du tableau d'équilibre 2007 de l'ensemble des régimes obligatoires
(en milliards d'euros)
	LFSS pour 2007	LFSS pour 2008	PLFSS pour 2009
Maladie	- 4,0	- 6,6	- 5,0
Vieillesse	- 2,9	- 4,0	- 3,9
Famille	- 0,7	- 0,5	0,2
AT/MP	0,1	- 0,3	- 0,4
Total	- 7,5	- 11,4	- 9,1

2°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, du régime général de la sécurité sociale

Pour le régime général, les résultats sont très similaires, compte tenu de la part du régime général dans l'ensemble des régimes obligatoires de base, soit près des trois quarts.

Ce régime affiche un déficit global de 9,5 milliards d'euros en 2007, au lieu de 8,7 milliards en 2006, soit une dégradation de 800 millions d'euros.

• Une grande partie de ce déficit provient toujours de la branche maladie, dont le solde négatif atteint 4,6 milliards d'euros . Mais celle-ci amorce un réel redressement par rapport à 2004 lorsqu'elle affichait un déficit de 11,6 milliards d'euros, son plus haut niveau historique, et 2005, année au cours de laquelle le déficit s'est établi à 8 milliards d'euros. En 2006, le déficit avait déjà été réduit à 5,9 milliards d'euros. Cette amélioration est la conséquence, d'une part, de la mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004 de réforme de l'assurance maladie comportant à la fois des hausses de recettes et une modération des dépenses, particulièrement marquée pour les soins de ville grâce aux diverses mesures de « maîtrise médicalisée » des dépenses, d'autre part, des diverses mesures d'économies adoptées à la suite de l' « alerte » du printemps 2007.

• La branche vieillesse, qui était excédentaire en 2004 à hauteur de 0,25 milliard, est devenue déficitaire en 2005, avec un solde négatif de 1,9 milliard, déficit à nouveau constaté en 2006. En 2007, le déséquilibre de la branche se creuse , avec un résultat définitif de - 4,6 milliards d'euros. Cette dégradation provient de la montée en charge des retraites anticipées au titre du dispositif « carrières longues », de l'impact du « papy-boom » et d'un changement de comportement des salariés qui ont, dans une proportion supérieure à ce qui était prévu, anticipé leur départ en retraite.

• La branche famille enregistre un excédent de 200 millions d'euros, en net redressement par rapport aux déficits des trois années précédentes (0,4 milliard en 2004, 1,3 milliard en 2005 et 0,9 milliard en 2006) ainsi que par rapport à la loi de financement initiale pour 2007 qui avait prévu un déficit de 800 millions d'euros. Ce bon résultat est lié à une moindre progression des dépenses de la branche.

• La branche accidents du travail-maladies professionnelles voit son déficit accru de 400 millions d'euros par rapport à 2006 ; il atteint 0,5 milliard d'euros, en net accroissement par rapport aux prévisions initiales puisque la loi de financement pour 2007 tablait sur un excédent de 100 millions d'euros.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des soldes initialement prévus il y a deux ans, révisés il y a un an et finalement réalisés.

Evolution du tableau d'équilibre 2007 du régime général
(en milliards d'euros)
	LFSS pour 2007	LFSS pour 2008	PLFSS pour 2009
Maladie	- 3,9	- 6,2	- 4,6
Vieillesse	- 3,5	- 4,6	- 4,6
Famille	- 0,8	- 0,5	0,2
AT/MP	0,1	- 0,4	- 0,5
Total	- 8,0	- 11,7	- 9,5

Le désaccord entre le Gouvernement et la Cour des comptes sur le montant du déficit général en 2007

Les comptes à partir desquels ont été établis les tableaux d'équilibre qui figurent dans cet article sont ceux qui ont été soumis à la Cour des comptes au printemps dernier, en vue de leur certification, conformément à l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières.

Au terme de ses vérifications, la Cour a adopté trois séries de positions :

- elle a refusé de certifier les comptes de la « branche » recouvrement et de l'Acoss :

- elle a jugé à nouveau impossible de certifier les comptes de la branche famille et de la Cnaf ;

- elle a certifié avec réserves les comptes des branches maladie, AT-MP et retraite et des caisses nationales correspondantes.

Le refus de certifier les comptes du recouvrement et de l'Acoss résulte de « trois désaccords avec l'Acoss et sa tutelle » dont l'impact total sur le résultat du régime général est évalué à 980 millions d'euros par la Cour. La Cour estime en effet que 640 millions d'euros (490 millions de CSG sur les revenus de placement et 150 millions de compensation des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires) ont été comptabilisés en 2007 alors qu'ils auraient dû figurer dans les comptes 2008. Par ailleurs, la correction comptable d'erreurs du passé aurait dû entraîner un accroissement du déficit du régime général de 340 millions d'euros.

Au total, la Cour estime que si les écritures comptables avaient été régulières, le déficit du régime général aurait dû s'établir à 10,5 milliards d'euros en 2007, soit 1 milliard de plus que les 9,5 milliards d'euros présentés par le Gouvernement.

Dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, le Gouvernement indique qu'il « a pris note des observations de la Cour » . Mais il considère que ces observations « sont fondées non sur des irrégularités mais essentiellement sur des divergences d'interprétation des normes applicables en ce qui concerne le rattachement ou non à l'exercice 2007 de certains produits non contestés par ailleurs » . Aussi, le Gouvernement estime que « les comptes tels qu'ils ont été arrêtés donnent une image fidèle de la situation des régimes et il n'a donc pas demandé qu'ils soient rectifiés » . Enfin, il est précisé que le Gouvernement s'est engagé à ce que soient clarifiées pour l'avenir les règles sur lesquelles ont pu naître ces désaccords.

3°) l'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau concerne deux organismes en 2007 : le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa).

• Le FSV affiche un solde positif de 200 millions d'euros , après les déficits de 1,3 milliard en 2006 et 2 milliards en 2005. Dans la prévision initiale, le fonds devait encore enregistrer un déficit en 2007, à hauteur de 300 millions d'euros.

Ce très net redressement de la situation du fonds résulte essentiellement de l'amélioration de la conjoncture à laquelle les recettes et les dépenses, et donc le résultat du FSV, sont très sensibles.

Les produits du FSV ont ainsi progressé de 7 % pour atteindre 14,5 milliards d'euros, principalement sous l'effet d'une hausse de la CSG qui représente près de 80 % des produits et d'une très forte progression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).

Les charges du fonds ont diminué de 3 %, pour atteindre 14,4 milliards d'euros, en raison principalement de l'amélioration du marché de l'emploi qui entraîne une baisse des cotisations prises en charge au titre du chômage.

Malgré ces bons résultats, à la fin de 2007, le déficit cumulé du FSV reste encore élevé : il atteint près de 4,8 milliards d'euros .

• Le Ffipsa, créé par l'article 40 de la loi de finances pour 2004 pour succéder au Bapsa à compter du 1 ^er janvier 2005, connaît un déficit de 2,2 milliards d'euros , au lieu de 1,3 milliard d'euros en 2006 et de 1,4 milliard d'euros en 2005. Ce montant est largement conforme aux prévisions présentées dans la loi de financement pour 2007.

L'écart entre l'évolution des charges (+ 1,6 %) et celle des produits (- 4,5 %) s'aggrave donc en 2007, ce qui creuse le déficit du régime qui, de plus, une nouvelle fois, ne bénéficie pas de subvention d'équilibre en provenance du budget de l'Etat.

4°) l'approbation des dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) avait été fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 à 144,8 milliards d'euros. L'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a porté cet objectif à 147,7 milliards d'euros.

Le présent article établit le montant des dépenses constatées en 2007 à un niveau encore légèrement supérieur, soit 147,8 milliards d'euros .

L'Ondam réalisé pour 2007 est donc supérieur de 3 milliards d'euros à l'objectif initial, ce qui représente le plus important dépassement constaté depuis 2002. Celui-ci est pour l'essentiel imputable à sa sous-estimation initiale qui n'avait pas suffisamment tenu compte du caractère encore très dynamique de la progression des dépenses de soins de ville. Ce dépassement a d'ailleurs justifié l'intervention du comité d'alerte au mois de mai 2007.

Si le dépassement de l'objectif est donc plus ample que lors des quatre années précédentes, il convient aussi de souligner qu'il confirme la tendance à un certain ralentissement des dépenses sous Ondam, passées de 7,1 % en 2002 à 6,4 % en 2003, 4,9 % en 2004, 4 % en 2005, 3,1 % en 2006 et enfin 4,1 % en 2007.

5°) l'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites

Le montant de la dotation affectée au fonds de réserve pour les retraites (FRR) en 2007 est fixé par cet article à 1,8 milliard d'euros , soit à un montant légèrement supérieur à celui de 1,5 milliard d'euros présenté en 2006 et 2005.

Ce montant correspond cette année presque exclusivement au produit de la fraction du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital qui est due au FRR. En effet, la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) n'ayant pas enregistré d'excédent en 2006, aucun versement n'a pu être effectué à ce titre.

Au 31 décembre 2007, les réserves hors plus-values latentes du FRR atteignaient 29,4 milliards d'euros .

6°) l'approbation du montant de la dette amortie par la caisse d'amortissement de la dette sociale

Ce paragraphe propose d'approuver le montant de la dette amortie par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en 2007, soit 2,6 milliards d'euros , au lieu de 2,8 milliards d'euros en 2006.

Cette somme correspond à la différence entre le produit de la CRDS enregistré en 2007, soit 5,7 milliards d'euros, augmenté de quelques produits annexes, et la charge d'intérêt de la dette portée par la Cades (3,3 milliards).

La légère diminution du montant de la dette amortie en 2007 est liée à une faible décrue du rendement de la CRDS du fait, notamment, du contrecoup de la « mesure PEL » de 2006.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Après les déficits record du régime général, de plus de 11 milliards d'euros en 2004 et 2005, et la légère décrue de 2006, avec un déficit ramené à 8,7 milliards d'euros, 2007 a connu un nouveau dérapage des comptes , le déficit du régime général s'établissant finalement à 9,5 milliards d'euros.

Cette situation est d'autant plus préoccupante que l'exercice 2007 a bénéficié d'une progression particulièrement dynamique des recettes. Pour le régime général, on a en effet enregistré un taux d'augmentation des recettes de 4,4 %, à comparer avec celui de la croissance du Pib, soit 2,2 % en 2007.

Or, en l'absence de ce niveau élevé de recettes, le déficit aurait été nettement supérieur à 10 milliards d'euros en 2007.

En effet, dans le sens de la dégradation des comptes, on a constaté à la fois une progression supérieure à 6 % des prestations de la branche vieillesse et un dépassement de plus de 3 milliards d'euros de l'Ondam.

La prise de conscience de ce tendanciel est importante car celui-ci explique, pour une grande partie, les difficultés actuelles et justifie l'ampleur des efforts qu'il faut accomplir pour revenir à l'équilibre.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2 Approbation du rapport figurant en annexe A et décrivant les modalités d'affectation des excédents et de couverture des déficits constatés pour l'exercice 2007

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement et qui décrit les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture des déficits constatés en 2007, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 :

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du A du I)

Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;

Les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2007, présentés à l'article premier, font apparaître des déficits pour trois des quatre branches de la sécurité sociale, que ce soit pour les régimes obligatoires de base ou le régime général, ainsi que pour le Ffipsa.

Le rapport de l'annexe A a pour objet de décrire les modalités de couverture de l'ensemble de ces déficits mais également les modalités d'affectation des excédents constatés cette année pour la branche famille et le FSV.

Ce rapport se divise en deux parties relatives, pour la première, au régime général, pour la seconde, aux organismes concourant au financement des régimes.

1°) Le régime général

Le rapport rappelle que les soldes négatifs enregistrés par les trois branches déficitaires en 2007 sont, respectivement, de 4,63 milliards d'euros pour la maladie, de 4,57 milliards d'euros pour la vieillesse et de 0,46 milliard d'euros pour la branche AT-MP.

Ces déficits ont été couverts par les emprunts de trésorerie que peut conclure l'Acoss auprès de la Caisse des dépôts et des consignations ainsi que par les billets de trésorerie que l'Acoss peut émettre sur le marché financier, le tout dans la limite du plafond fixé par la loi de financement de la sécurité sociale, soit 28 milliards pour 2007.

Le rapport précise que, au titre de ces emprunts et émissions, les charges financières de l'Acoss, nettes des produits financiers, se sont élevées à 648 millions d'euros en 2007.

Ce montant est en nette augmentation par rapport aux charges de 270 millions d'euros payées en 2006, principalement sous l'effet d'un accroissement des déficits cumulés de l'ordre de 10 milliards d'euros puisque, en 2007, aucune reprise de dette par la Cades n'est intervenue.

L'excédent de la branche famille, soit 0,16 milliard d'euros, est resté acquis à la branche.

2°) Les organismes concourant au financement des régimes

Pour 2007, deux organismes sont mentionnés dans cette annexe : le fonds de financement de la protection sociale agricole (Ffipsa) et le fonds de solidarité vieillesse (FSV).

• Couverture du déficit du fonds de financement de la protection sociale agricole (Ffipsa)

Le Ffipsa s'est substitué au budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) le 1 ^er janvier 2005. Il a hérité du Bapsa sa dette qui s'élevait, à la clôture de l'exercice 2004, à 3,2 milliards d'euros.

Cette dette a été partiellement apurée par un versement de 2,5 milliards d'euros de l'agence France Trésor en janvier 2006, laissant ainsi une dette résiduelle de 660 millions d'euros à financer.

En 2007, le Ffipsa a enregistré un déficit de 2,2 milliards d'euros, après 1,3 milliard d'euros de solde négatif en 2006 et 1,4 milliard en 2005. Le déficit cumulé du fonds a donc été porté à 4,8 milliards d'euros à la fin de 2007.

Comme en 2005 et 2006, ce déficit, ainsi que le reliquat de dette du Bapsa, ont été financés par les emprunts de trésorerie que peut conclure la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA), sur délégation du Ffipsa, auprès du consortium Calyon, dans la limite du plafond fixé par la loi de financement de la sécurité sociale, soit 7,1 milliards pour 2007.

• Affectation de l'excédent du fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Le résultat du FSV pour l'exercice 2007 est excédentaire à hauteur de 0,15 milliard d'euros.

Il a permis de légèrement réduire le déficit cumulé du fonds qui s'élevait à 5 milliards d'euros au 31 décembre 2006.

Le fonds reste néanmoins largement débiteur vis-à-vis de la Cnav, à hauteur de 5,3 milliards d'euros au 31 décembre 2007, et, de façon moindre auprès de la CCMSA, pour 0,1 milliard d'euros à la même date.

Ces montants sont financés par les emprunts de trésorerie de l'Acoss, dans les mêmes conditions que les autres déficits de la Cnav, et, plus marginalement, par les emprunts de la CCMSA.

Le déficit cumulé du FSV, qui s'élève à 4,8 milliards d'euros au 31 décembre 2007, est inscrit au bilan de l'organisme en fonds de roulement négatif.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision portant sur le texte de l'annexe A.

III - La position de votre commission

Bien qu'elle ne puisse se satisfaire d'une situation qui consiste à laisser s'accumuler les déficits en les couvrant par des emprunts de trésorerie, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification .