II. PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »
Les crédits du programme 156 « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » représentent 8.320,3 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 8.334,4 millions d'euros de crédits de paiement, dont 6.884,1 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 124.255. Ce programme est, de loin, le premier programme de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
Au titre des dépenses fiscales sont inscrits quatre dispositifs , dont les plus coûteux pour les finances publiques sont la réduction d'impôt pour frais de comptabilité et d'adhésion à un centre de gestion ou une association agréés (30 millions d'euros estimés en 2009) et la réduction d'impôt pour télédéclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique , créée à l'initiative de votre commission des finances, par l'article 36 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, dont le montant a été porté à 20 euros par l'article 4 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 (estimation de 20 millions d'euros pour 2009). Cette réduction d'impôt a été modifiée en loi de finances pour 2008 : elle est désormais réservée aux seuls primotélédéclarants , afin d'éviter un supposé effet d'aubaine.
Par ailleurs, les crédits des fonds de concours rattachés au programme 156 font l'objet d'une prévision de 7,8 millions d'euros.
A. LES FINALITÉS DU PROGRAMME
Le programme 156 « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » a pour principal objet le calcul de l'assiette, le recouvrement et le contrôle des recettes de l'Etat, des collectivités territoriales ou de celles versées à l'Union européenne, le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics . Il est mis en oeuvre, au sein du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, par la direction générale des finances publiques (DGFiP), la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et le service des pensions. Ce dernier service figure, avec ses 1.102 ETPT, au sein du présent programme, avec comme objectif « d'optimiser par l'accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pension ». Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, la réforme de la chaîne des pensions serait de nature à réduire les effectifs dans ce domaine de l'ordre de 1.200 équivalents temps plein, dont 300 au sein des services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
Comme l'indique le projet annuel de performances pour 2009, « la création de la direction générale des finances publiques constitue en elle-même la principale réforme du programme ». Par cohérence, le responsable du programme 156 est donc le directeur général des finances publiques, M. Philippe Parini.
Cette direction met par ailleurs également en oeuvre d'autres programmes, notamment ceux des missions « remboursements et dégrèvements », « pensions », « avances aux collectivités territoriales » et « prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ». En outre, le service « France Domaine » assume les responsabilités de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », ainsi que celle du nouveau programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la présente mission.
Les contrats pluriannuels de performance de la direction arrivant à son terme, un nouveau document définira pour la direction générale des finances publiques ses orientations stratégiques, ses objectifs et ses indicateurs.
B. PRÉSENTATION DES ACTIONS ET DES CRÉDITS
Les crédits relevant du présent programme sont à 82,6 % des crédits de personnel. Ceux-ci représentent, selon la justification au premier euro, 6.884,1 millions d'euros.
Au sein de la « masse salariale », les crédits dévolus au paiement de la contribution employeur au titre des pensions (dont le taux passe de 55.71 % en 2008 à 60,44 % en 2009) sont estimés à 2.437millions d'euros.
La diminution des effectifs résulte de la révision générale des politiques publiques et de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique au sein de la direction générale des finances publiques, qui conduisent à la suppression de 2.434 emplois en ETPT 3 ( * ) . Elle se décompose entre :
- l'effet en année pleine des suppressions intervenues en 2008, soit - 822 ETPT ;
- la suppression de 4.417 ETP, soit 1.519 ETPT, à mettre en perspective avec les 4.355 départs à la retraite et les 303 autres départs définitifs de 2009 ;
- la création de 26 ETP, soit 21 ETPT ;
- des transferts d'emploi en provenance du présent programme, soit - 114 ETPT.
Le programme est structuré en neuf actions. Les actions 1 à 4 sont relatives à la fiscalité. Elles privilégient une approche fondée sur les catégories d'usagers. Chaque action intègre dans ces finalités la nécessité d'une gestion « au meilleur coût ».
Les actions 5 à 8 concernent la gestion financière et comptable. L'action 9 est une action soutien, consacrée notamment à l'investissement informatique à commencer par le projet COPERNIC.
Une ventilation analytique des crédits , prenant en compte les crédits de soutien, fait apparaître trois postes principaux de coût : la fiscalité des PME (31,5 % du total du programme), la fiscalité des particuliers et la fiscalité directe locale (33,1 % du total du programme) et la gestion financière du secteur public local, hors fiscalité (22,8 % du total du programme).
Action n° 1 : fiscalité des grandes entreprises (59,3 millions d'euros)
Cette action vise à assurer l'assiette et le recouvrement, au meilleur coût, des principaux impôts d'Etat et impositions locales dus par les grandes entreprises en leur proposant un interlocuteur fiscal unique , la direction des grandes entreprises (environ 300 agents). Celle-ci est l'interlocuteur unique des entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 400 millions d'euros. Au 1 er février 2008, la direction avait ainsi en charge 32.000 entreprises. Elle recouvre 36,7 % de la TVA, 49,8 % de l'impôt sur les sociétés et 31,5 % de la taxe sur les salaires . L'action recouvre également les crédits dédiés au contrôle fiscal des grandes entreprises opéré par la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI, 500 agents) : le montant des droits redressés est de l'ordre de 2,4 milliards d'euros de droits nets rectifiés.
Action n° 2 : fiscalité des petites et moyennes entreprises (1.721 millions d'euros)
Cette action a pour finalité la réalisation de l'assiette et le recouvrement des impôts d'Etat et des impôts locaux dus par les PME, au meilleur coût, et la facilitation des démarches de celles-ci. Depuis le 1 er janvier 2006, toutes les PME disposent d'un interlocuteur unique, dénommé « service des impôts aux entreprises » (SIE) qui gère les affaires fiscales courantes des PME, de l'établissement au recouvrement des impôts professionnels (TVA, impôt sur les sociétés et taxe sur les salaires). Ce service s'est vu transférer à compter de 2008 le recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle et de la taxe professionnelle. Le contrôle fiscal dédié à ces entreprises est intégré à cette action.
Action n° 3 : fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale (1.816,5 millions d'euros)
Cette action vise à réaliser l'assiette, le recouvrement et le contrôle des impôts dus par les particuliers, tout en favorisant leurs démarches, et en optimisant les coûts de gestion des impôts.
La création de la direction générale des finances publiques doit se traduire par la mise en oeuvre du guichet fiscal unifié des particuliers qui serait composé du service des impôts des particuliers (SIP), des trésoreries de proximité (TDP) et des pôles de recouvrement complexe. Les SIP devraient être constituées des actuelles trésoreries et des centres des impôts localisés dans la même commune. Les trésoreries de proximité offriront un accueil fiscal dans les localités qui ne disposent pas de centre des impôts.
Action n° 4 : fiscalité des marchandises et des moyens de transport (49,3 millions d'euros)
Cette action a pour finalité le recouvrement des droits et taxes (62,07 milliards d'euros en 2007) perçus par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) pour le compte de l'Etat (11 % des recettes budgétaires de l'Etat), de l'Union européenne et des collectivités territoriales (produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers affecté aux départements notamment). Seule une part minoritaire des crédits de la DGDDI est retracée dans cette action, correspondant à ses missions fiscales, l'autre part relevant du programme « Facilitation et sécurisation des échanges ».
Action n° 5 : gestion financière de l'Etat hors fiscalité (494,1 millions d'euros)
Cette action correspond au rôle du Trésor public dans le recouvrement des recettes non fiscales de l'Etat (exemple des amendes et condamnations pécuniaires), dans le paiement des dépenses de l'Etat et dans l'établissement de sa comptabilité. Elle comprend les crédits affectés à France Domaine placé qui est chargé de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat.
Elle regroupe en outre les moyens dévolus à l'établissement du bilan et du compte de résultat, ainsi que la mise en oeuvre des audits comptables et financiers pour permettre la certification des comptes par la Cour des comptes.
Action n° 6 : gestion des pensions (72,4 millions d'euros)
Cette action constitue une action spécifique, liée au paiement d'une dépense spécifique de l'Etat : les pensions. Elle regroupe les crédits du service des pensions et des centres régionaux des pensions et connaîtrait une réforme en profondeur dans le cadre des décisions prises par le conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007. L'action regroupe 1.102 ETPT dont 520 au titre des centres régionaux des pensions, 124 dans les autres structures de la DGFiP et 458 dans le service des pensions.
Action n° 7 : gestion financière du secteur public local hors fiscalité (1.434,3 millions d'euros)
Cette action regroupe les moyens du réseau de la direction générale de la comptabilité publique qui tiennent les comptes de 110.000 collectivités territoriales et établissements publics locaux et accomplissent leurs missions dans 2.793 trésoreries, dont 610 spécialisées sur le secteur public local. La modernisation de leur métier est liée à la mise en oeuvre du système d'information Hélios, déployé progressivement depuis 2005. Fin 2007, 1.356 trésoreries étaient équipées et géraient avec cette application près de 72.000 budgets.
Action n° 8 : gestion des fonds déposés (74,4 millions d'euros)
Cette action est consacrée à la gestion des fonds des organismes soumis à une obligation de dépôts de fonds au Trésor et à la clientèle de la Caisse des dépôts et consignations.
Action n° 9 : soutien (2.613,2 millions d'euros)
Cette action comporte tout d'abord les crédits correspondant à des dépenses transversales. Elle inclut ainsi le programme COPERNIC et s'appliquant aux trois premières actions fiscales du présent programme. Elle regroupe en outre les dépenses indivises mises en oeuvre dans les réseaux de la DGFiP sur les titres 3 et 5 liées aux locaux, au fonctionnement des services, aux frais de justice ou aux dépenses informatiques.
Les crédits de paiement dévolus au programme informatique COPERNIC représentent 18 millions d'euros en 2009. Les autorisations d'engagement représentent 8,4 millions d'euros. COPERNIC est le vecteur d'un système d'information fiscale unifié. Pour certains de ses développements, ce projet a pris du retard, ce qui pourrait demander l'ouverture de crédits complémentaires. Selon un référé de la Cour des comptes de l'année 2008, les coûts complets du projet avoisineraient pourtant 1,8 milliard d'euros. La Cour des comptes considère « l'administration fiscale ne tire pas suffisamment parti de COPERNIC pour réorganiser ses tâches et ses services et donc pour dégager les gains de productivité importants qui, au même titre que l'amélioration du service rendu, constituent le retour sur investissement du programme ». Votre rapporteur spécial regrette que le retour sur investissement de COPERNIC ne soit pas présenté dans le projet annuel de performances, comme le permet pourtant la méthode MAREVA d'évaluation des projets informatiques qu'ont utilisé d'autres responsables de programme de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Votre rapporteur spécial a donc demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF, une enquête sur la conduite de ce projet.
C. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME
Le programme 156 présente neuf objectifs , liés à quatre grandes finalités d'intérêt général.
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Les quatre finalités d'intérêt général du programme La première est de réussir la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts au sein de la direction générale des finances publiques. La deuxième vise à promouvoir le civisme fiscal et à renforcer la lutte contre la fraude . Elle se traduit par trois objectifs complémentaires: - favoriser le civisme fiscal par l'accomplissement volontaire des obligations fiscales par les usagers (objectif 1) ; - faciliter l'impôt par la mise en oeuvre d'une série d'engagements de qualité de service précis et mesurables et le développement de procédures dématérialisées (objectif 2) ; - renforcer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes (objectif 3). La troisième vise à rendre les services au meilleur coût et améliorer la qualité comptable. Elle se traduit par deux objectifs. - maîtriser les coûts de gestion des administrations financières (objectif 4) ; - améliorer la qualité comptable (objectif 5). La quatrième consiste enfin à améliorer la qualité des services rendus aux bénéficiaires et partenaires de l'action des services. Elle se traduit par trois objectifs : - réduire les délais de paiement des dépenses publiques (objectif 6) ; - renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local (objectif 7) ; - optimiser, par l'accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pensions (objectif 8). |
Votre rapporteur spécial rappelle le caractère vertueux des indicateurs de performance proposé puisqu'ils sont issus de l'exercice désormais anciens des contrats d'objectifs et de moyens auxquels ont succédé les contrats pluriannuel de performance signés par les directions à réseau et la direction du budget. Ces contrats ont créé des indicateurs disponibles sur des séries temporelles longues , ce qui facilite les comparaisons, et les rend crédibles aux yeux du Parlement .
Comme l'an passé, votre rapporteur spécial ne souhaite pas commenter chaque objectif et chaque indicateur, mais formuler quelques remarques :
- objectif 1 :
Votre rapporteur spécial se félicite de l'introduction spécifique liée à la réussite de la fusion de l'ex-DGI et de l'ex-DGCP qui permettra au Parlement de mesurer le rythme de déploiement des nouvelles structures liées à la création de la nouvelle direction générale des finances publiques.
Au 1 er janvier 2008, le réseau de la direction générale des finances publiques comptait 3.300 implantations, dont 3.081 trésoreries. Mais la restructuration des services fiscaux, autour de la mise en place d'un point d'entrée unique pour l'ensemble des démarches des contribuables, a conduit, à maillage territorial constant, à la constitution de seulement 1.991 structures : 560 centres des impôts, 549 services des impôts des entreprises, 216 centres des impôts - services des impôts aux entreprises, 311 centres des impôts fonciers et 355 conservations des hypothèques.
Trois indicateurs sont présentés dans le projet annuel de performances : le déploiement du guichet fiscal unifié, le nombre de directions locales des finances publiques et l'amélioration des services rendus aux collectivités territoriales. Les indicateurs proposent un calendrier de déploiement des nouveaux services des impôts aux particuliers (SIP) et des directions locales des finances publiques dont 30 % devraient être réalisés chaque année en 2009, 2010 et 2011, et le solde en 2012.
Votre rapporteur spécial considère ce calendrier comme opportun, car il permet un déploiement progressif de la réforme. Mieux vaut en effet avancer prudemment et non forcer la marche. 20 départements devraient être concernés dès janvier 2009 : leurs services financiers seraient réunis sous l'autorité d'un administrateur général des finances publiques au lieu du binôme trésorier payeur général - directeur des services fiscaux actuel.
La réforme doit aussi se traduire par une amélioration du service offert aux collectivités territoriales. En 2009, la moyenne du taux de communication des bases simulées de taxe professionnelle aux collectivités territoriales les plus importantes avant le 10 septembre de l'année n-1, et du taux de communication à l'ensemble des collectivités territoriales des bases prévisionnelles en matière d'impôts directs locaux avant le 20 février de l'année n, serait de 55 %.
- objectif 2 :
Les indicateurs, liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels, montrent le bon niveau déjà atteint par les administrations fiscales dans « l'encouragement » au civisme fiscal. Ce bon niveau est assurément lié à des améliorations significatives de la qualité de service et à l'investissement considérable réalisé en matière de nouvelles technologies. Mais, aujourd'hui, les objectifs fixés apparaissent remplis : de l'ordre de 98 % des impôts professionnels sont acquittés spontanément à la DGFiP. 98 % des particuliers respectent leurs obligations en matière d'impôt sur le revenu. Selon le projet annuel de performances, la DGFiP n'entend pas aller plus loin : on donc s'interroger pour savoir s'il ne conviendrait pas de se fixer de nouveaux objectifs en matière de civisme fiscal.
Le prochain contrat de performance de la direction générale des finances publiques pourrait déboucher sur de nouveaux objectifs, encore plus ambitieux, et de nouveaux indicateurs.
- objectif 3 :
L'indicateur n° 2 « niveau de développement des procédures dématérialisées, commun à la DGFiP » souligne d'une part que la part des recettes de TVA, d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires acquittées par des usagers professionnels ayant adhéré à une téléprocédure pour leur règlement atteint en 2008 70 %, pour un objectif cible en 2011 de 76 %.
En revanche, le nombre de télédéclarations à l'impôt sur le revenu stagne : comme en 2007, l'objectif fixé en 2008 (10 millions de télédéclarations) ne sera pas atteint. Leur nombre reste stable, au niveau de 2007, avec 7.400.000 télédéclarations en 2008 4 ( * ) . L'objectif fixé pour 2009 est désormais plus modeste, puisqu'on attend 8.500.000 télédéclarations en 2009, et 11,5 millions d'euros en 2011. En l'espèce, la DGFiP a donc atteint un palier qu'il lui est difficile de dépasser. Elle reconnaît que le service offert aux particuliers doit être amélioré sur un plan technique en faisant notamment évoluer le certificat de sécurité : la télédéclaration devrait pouvoir être effectuée de n'importe quel poste informatique .
Enfin, le taux de paiement dématérialisé des impôts des particuliers atteint 49 %, avec un objectif de 60 % : il y a donc là un réel potentiel d'amélioration du recouvrement de l'impôt, facteur d'économies pour l'administration.
- objectif 4 :
La lutte contre la fraude fiscale constitue un élément indispensable pour la cohésion sociale et le consentement à l'impôt. Le pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus graves devraient passer de 15 % en 2008 à 19 % en 2011. Ce ciblage du contrôle fiscal doit s'accompagner d'instruments nouveaux pour pouvoir lutter contre la fraude complexe : dans ce domaine, par rapport à l'Allemagne, à la Grande-Bretagne ou aux Etats-Unis, la France apparaît en retard. Il convient donc de doter la direction générale des finances publiques de moyens de police judiciaire, sous le contrôle du juge.
La constitution de la direction générale des finances publiques doit par ailleurs permettre un meilleur recouvrement des créances de contrôle fiscal : la coordination actuelle entre services n'apparaît pas en effet comme l'organisation optimale dans ce domaine.
* 3 Un équivalent temps plein travaillé (ETPT) correspond à une personne employée à temps plein sur l'année pleine. Un équivalent temps plein correspond à une personne employée à temps plein, mais du fait de son embauche ou de son année en cours d'année, ne correspond pas nécessairement à un emploi en année pleine.
* 4 La DGFiP note un écart entre le nombre de télédéclarations et le nombre de télédéclarants de l'ordre de 10 %. Le nombre de télédéclarants était de 5,2 millions en 2006, de 6,7 millions en 2007 et de 6,8 millions en 2008.