C. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »
Le programme « Aide à l'accès au logement » regroupe l'ensemble des aides à la personne accordées directement ou indirectement aux ménages les plus modestes pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir durablement.
1. Une place prédominante en termes de crédits dans l'ensemble de la mission
Les crédits du programme représentent 65 % de l'ensemble des crédits de la mission « Ville et logement », soit 4,945 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ils sont en diminution de 1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008 et sont constitués exclusivement de dépenses d'intervention.
Deux dépenses fiscales représentant un montant stable de 36 millions d'euros sont rattachées au programme : l'exonération d'impôt sur le revenu de l'allocation logement et de l'aide personnalisée au logement et le crédit d'impôt lié à la prime d'assurance contre les impayés de loyers.
Le programme «Aide à l'accès au logement » comprend deux actions, l'une consacrée aux aides personnelles et l'autre aux subventions pour les associations agissant dans le domaine du logement.
Crédits demandés et évolution pour
les actions du programme
« Aide à l'accès au
logement »
(en euros)
|
Action |
CP 2008 |
CP 2009 |
En % du programme |
Evolution 2009/2008 |
|
Aides personnelles |
4.985.900.000 |
4.937.000.000 |
99,8 % |
- 0,98 % |
|
Accompagnement des publics en difficulté |
8.042.500 |
8.300.000 |
0,02 % |
+ 3,20 % |
Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances pour 2009
a) La progression des subventions aux associations
Les crédits de l'action « Accompagnement des publics en difficulté » comprennent la dotation à l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et aux 75 agences départementales (ADIL) et des crédits de subvention à destination d'autres associations 14 ( * ) .
Le montant total des dotations à l'ANIL et aux ADIL progresse de 6,047 millions d'euros en exécution 2007 à 6,820 millions d'euros pour 2009 soit une hausse de 12,8 % en deux ans. Cette augmentation est liée à celle du nombre des ADIL passé dans le même temps de 71 en 2007 à 75 en 2008 et qui doit être porté à 78 en 2009 15 ( * ) .
Votre rapporteur spécial note par ailleurs que la subvention au GIP HIS (groupement d'intérêt public « habitat et interventions sociales ») 16 ( * ) a été reportée sur le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logements ».
b) Le pari risqué d'une diminution de la subvention d'équilibre versée au FNAL
Les crédits de l' action « Aides personnelles » correspondent, pour leur totalité, soit 4.937 millions d'euros , à la contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement (FNAL) .
Cette dotation est en diminution de 49,8 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008.
Les ressources et les charges du FNAL
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
Evolution |
|
|
Ressources |
|||
|
Contribution des régimes sociaux |
3.654 |
3.722 |
1,9 % |
|
Cotisations employeurs |
2.425,1 |
2.527 |
4,2 % |
|
Affectation d'une partie de la taxe sur les tabacs |
140 |
140 |
0 % |
|
Contribution de l'Etat |
4.985,9 |
4.937 |
- 1 % |
|
Total |
11.205 |
11.325 |
1,1 % |
|
Charges |
|||
|
Prestations APL |
6.410 |
6.463 |
0,8 % |
|
Prestations ALS |
4.575 |
4.639 |
1,4 % |
|
Frais de gestion |
220 |
222 |
0,9 % |
|
Total |
11.205 |
11.325 |
1,1 % |
Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances pour 2009
Les dotations budgétaires de l'Etat au FNAL sont calculées à partir des prévisions faites sur l'évolution des dépenses d'aides personnelles au logement, sur les recettes des cotisations employeurs et sur l'affectation le cas échéant de recettes exceptionnelles. Elles reposent en conséquence sur des hypothèses d'évolution du revenu et du chômage.
Or les hypothèses qui fondent les estimations des besoins en crédits budgétaires de l'Etat au titre de la subvention d'équilibre du FNAL pour l'exercice 2009 comme pour les exercices 2010 et 2011, paraissent très optimistes compte tenu des perspectives économiques et de l'impact prévisionnel de la crise financière.
Ces hypothèses économiques ont notamment retenu une diminution du nombre de chômeurs de 100.000 en 2009, une évolution des revenus des bénéficiaires des aides personnelles au logement sur la base de la tendance relevée en 2007 par rapport à 2006 et une augmentation des recettes provenant des cotisations et des contributions des employeurs de 4 %, soit un surplus de cotisations de 102 millions d'euros pour le FNAL.
Estimation de la subvention d'équilibre de l'Etat au FNAL
(en millions d'euros)
|
LFI 2008 |
4.986 |
|
PLF 2009 |
4.937 (- 0,1 %) |
|
PLF 2010 |
4.961 (+ 0,5 %) |
|
PLF 2011 |
4.989 (+ 0,6 %) |
|
Source : ministère du logement |
|
Les dépenses du FNAL devraient plutôt continuer d'enregistrer une nette augmentation du fait de la dégradation annoncée de la situation des ménages et des entreprises, de l'évolution tendancielle des prestations liée à l'indexation annuelle des barèmes sur l'évolution de l'indice de référence des loyers, et de l'effet de mesures nouvelles comme la revalorisation du forfait de charges dans les DOM.
Au vu des informations transmises à votre rapporteur spécial, la sous-dotation de l'action « Aides personnelles », compte tenu de l'évolution des variables économiques, pourrait être de l'ordre de 150 millions d'euros sur l'exercice 2009. Cette sous-budgétisation, non prévisible au moment de l'élaboration du projet de budget, est d'autant plus regrettable qu'existe une dette de l'Etat envers le FNAL, de l'ordre de 127 millions d'euros, constituée depuis 2007 et qu'il sera donc impossible de résorber sur les exercices 2008 et 2009.
En outre, la subvention de l'Etat a été réduite, comme dans le budget 2008, grâce à une augmentation sensible du « terme constant » représentant la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement. Celui-ci était passé de 30 à 31 euros en 2008, ce qui représentait une « économie » de 33 millions d'euros. Interrogé sur son évolution prévisible en 2009, le ministère du logement a précisé à votre rapporteur spécial que l'augmentation envisagée serait de 2 euros, soit une contribution complémentaire estimée de 68 millions d'euros à la charge des bénéficiaires des aides au logement.
Tout en admettant la nécessité d'une progression du « reste à payer » par les locataires, votre rapporteur spécial souligne cependant que cette hausse atteint 10 % en deux ans.
Il considère sur ce point, qu' il serait pour l'avenir préférable, plutôt que de procéder à des augmentations ponctuelles, d'achever le processus d'indexation des différents éléments concourant au calcul des aides au logement en incluant dans cette indexation la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement. C'est d'ailleurs cette logique de l'indexation globale qui conduit le gouvernement à indexer en 2009 le plancher de ressources des étudiants éligibles aux aides personnelles sur l'indice de référence des loyers (IRL), pour un bénéfice attendu de 45 millions d'euros.
Comme l'année précédente, votre commission des finances vous propose donc, en ce sens, un amendement portant article additionnel après l'article 82.
2. Une logique de guichet
Le programme 109 comprend trois objectifs de performances :
- aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement ;
- favoriser l'insertion par le logement des personnes en grande difficulté ;
- veiller à une bonne information du public dans le domaine du logement.
Les résultats de ces objectifs sont mesurés par quatre indicateurs dont les ambitions modestes visent surtout à une stabilisation de la situation moyenne des ménages face aux difficultés rencontrées . Ces indicateurs sont les suivants :
- taux d'effort nets moyens des ménages en locatif avec charges ;
- pourcentage d'assignations en justice conduisant à une décision d'expulsion ;
- pourcentage des personnes, sortant des centres d'hébergement et de réinsertion sociale, ayant accédé à un logement social ;
- taux de satisfaction des usagers ayant consulté une ADIL.
Les résultats de l'indicateur relatif aux expulsions sont les plus positifs. Ils témoignent de l'effort consenti pour la mise en place d'une véritable politique de prévention des expulsions , associant l'ensemble des acteurs concernés et fondée notamment sur la généralisation des commissions départementales de prévention des expulsions 17 ( * ) .
Il n'en est pas de même de l'indicateur des taux d'effort des ménages , dont les résultats sont peu encourageants et illustrent la baisse de l'effet solvabilisateur des aides personnelles . Selon le projet annuel de performances, les évolutions attendues pour 2008 varient selon les catégories de bénéficiaires et prévoient un maintien du taux d'effort des bénéficiaires des minima sociaux, une légère baisse du taux d'effort net des salariés et une légère hausse du taux d'effort des étudiants.
|
Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 109 - Les dépenses du FNAL devraient poursuivre leur progression, sans doute amplifiée par les effets de la crise économique ; - l'Etat réduit pourtant sa contribution à l'équilibre du fonds et prend le risque d'une sous-budgétisation ; - les dépenses « incompressibles » des aides personnelles au logement représentent plus de 65 % des crédits de la mission « Ville et logement ». |
* 14 Associations d'aide à l'insertion par le logement, d'aide au logement des handicapés et associations de défense des droits des locataires.
* 15 La subvention moyenne versée à chaque ADIL est de 80.000 euros.
* 16 La subvention versée au GIP HIS s'est élevée en 2008 à 1,5 million d'euros. Elle devrait être maintenue au même montant pour l'exercice 2009.
* 17 Créées par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.