Projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution

Rapport n° 120 (2008-2009) de M. Patrice GÉLARD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 décembre 2008

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N° 120

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) :

- sur le projet de loi organique , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, après déclaration d'urgence, portant application de l' article 25 de la Constitution ;

- et sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, après déclaration d'urgence, relatif à la commission prévue à l' article 25 de la Constitution et l' élection des députés ,

Par M. Patrice GÉLARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		1110 , 1111, 1146 et T.A. 206 et 207
Sénat :	105 et 106 (2008-2009)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, la commission des lois du Sénat, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, a procédé, le 3 décembre 2008, sur le rapport de M. Patrice Gélard, à l'examen du projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution et du projet de loi relatif à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés adoptés par l'Assemblée nationale le 20 novembre 2008.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que le projet de loi organique tendait à fixer les modalités du remplacement temporaire au Parlement des députés et sénateurs devenus membres du Gouvernement inscrit à l'article 25 de la Constitution. Il a indiqué que le projet de loi ordinaire avait pour principal objet de répondre à une « urgence démocratique » en habilitant le Gouvernement à adapter par ordonnance la délimitation actuelle des circonscriptions législatives, inchangée depuis 1986, et en prévoyant les modalités de fonctionnement de la commission indépendante prévue par le constituant pour donner un avis public sur toute modification de la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.

Il a rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté plusieurs amendements tendant pour l'essentiel à préciser l'habilitation donnée au Gouvernement.

Constatant que les dispositions du projet de loi organique étaient la simple traduction de la révision constitutionnelle de juillet 2008, il a noté que certaines mesures du projet de loi ordinaire encadrant l'actualisation des circonscriptions suscitaient des interrogations. Mais il a estimé que le Sénat, conformément à une tradition républicaine bien établie, ne devait pas remettre en cause le choix des députés relatif à leur régime électoral et a insisté sur la nécessité d'adopter rapidement les textes examinés pour permettre le lancement effectif des opérations de redécoupage.

Votre commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification le projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution et le projet de loi relatif à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture le projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution et le projet de loi relatif à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés adoptés par l'Assemblée nationale le 20 novembre 2008.

Votre rapporteur constate que l'adoption rapide de ces textes répond d'abord à une « urgence démocratique » : la nécessité d'adapter la répartition des sièges de députés. En effet, la délimitation de leurs circonscriptions d'élection fixées en 1985 et 1986 en fonction des résultats du recensement général de la population de 1982, ne tient pas compte des évolutions démographiques ultérieures de notre pays et met par conséquent en cause le principe constitutionnel de l'égalité du suffrage.

Afin de répondre à cette urgence, le projet de loi ordinaire propose d'autoriser le Gouvernement à effectuer cette adaptation par la voie des ordonnances de l'article 38 de la Constitution. Cette procédure, initialement mise en oeuvre en 1986, n'empêchera pas le législateur d'avoir le dernier mot pour fixer les orientations de cette nouvelle délimitation en validant ou non les options choisies par le Gouvernement lors de la ratification des ordonnances ^{1 ( * )} .

Pour s'assurer de la transparence de ces opérations, le projet de loi ordinaire précise l'organisation et le fonctionnement de la commission indépendante, prévue à l'article 25 de la Constitution tel que modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Cinquième République, appelée à émettre un avis public sur le « redécoupage » des circonscriptions législatives et sur toute modification de la répartition des sièges de députés et de sénateurs.

Ces textes soumis à l'examen du Sénat sont nécessaires à l'application d'autres innovations de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, inscrites aux articles 24 et 25 de la Constitution, telles que la création de députés élus par les Français établis hors de France ou le remplacement temporaire au Parlement des députés et sénateurs devenus ministres.

I. LA NÉCESSITÉ DE PROCÉDER AU REDÉCOUPAGE DES CIRCONSCRIPTIONS LÉGISLATIVES ET DE TIRER LES CONSÉQUENCES ÉLECTORALES DE LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE DE JUILLET 2008

A. UNE OBLIGATION CONSTITUTIONNELLE : L'ACTUALISATION DES CIRCONSCRIPTIONS DES ÉLECTIONS LÉGISLATIVES

1. Les députés sont élus dans des circonscriptions instituées pour les seuls besoins de leur élection

Les 577 députés qui siègent à l'Assemblée nationale sont élus pour cinq ans au suffrage universel direct - au scrutin majoritaire uninominal à deux tours ^{2 ( * )} - dans des circonscriptions tracées pour les seuls besoins de leur élection , en fonction de la population .

Ce mode de scrutin, en vigueur depuis 1958, a été brièvement remplacé par la représentation proportionnelle dans le cadre départemental lors des élections de mars 1986 ^{3 ( * )} , puis rétabli par la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986.

Si le nombre de députés est fixé par la loi organique ^{4 ( * )} , conformément à l'article 25 de la Constitution, la délimitation de ces circonscriptions, qui relève du régime électoral de l'Assemblée nationale, est de la compétence du législateur ordinaire.

En pratique aujourd'hui, l'article L. 125 du code électoral prévoit que les circonscriptions sont déterminées conformément au tableau n° 1 annexé au code. En fait, ce tableau fixe les circonscriptions situées dans les départements alors que le tableau n° 1 bis, annexé à l'article L. 394 du code électoral, fixe celles de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française.

Ces circonscriptions ont été modifiées à plusieurs reprises entre 1958 et 1986 pour tirer les conséquences d'évolutions territoriales (création des nouveaux départements de la région parisienne en 1966 ; création de deux départements en Corse en 1975) ou démographiques ^{5 ( * )} .

La répartition des sièges entre circonscriptions se fonde sur une méthode de répartition par tranches de population qui, comme l'a rappelé M. Alain Marleix lors de son audition devant votre commission, a été « introduite au début de la III ^ème République » et « conservée lors du passage au scrutin proportionnel en 1985 avec l'approbation de tous les groupes politiques. »

2. La délimitation actuelle des circonscriptions législatives n'est plus adaptée

La répartition actuelle des sièges a été instituée par la loi n° 85-690 du 10 juillet 1985 , qui avait instauré l'élection des députés à la représentation proportionnelle dans un cadre départemental, alors que la loi organique n° 85-688 du même jour avait porté le nombre de députés de 484 à 577 .

Cette modification prenait en compte les résultats du recensement général de la population de 1982 en appliquant deux principes : deux députés au moins sont élus dans chaque département et un député supplémentaire est attribué pour chaque tranche supplémentaire de 108.000 habitants .

Ce nombre et cette répartition furent confirmés par la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 qui modifia la délimitation des circonscriptions , par coordination avec le rétablissement du scrutin majoritaire uninominal pour les élections législatives.

En 1986, un processus de « redécoupage » mouvementé :

Au terme d'un débat parlementaire agité, le Parlement adopta la loi du 11 juillet 1986 qui conserva le nombre de députés à 577 augmenté par la loi du 10 juillet 1985 afin de tenir compte des évolutions démographiques et de faciliter l'élection des députés à la représentation proportionnelle. Ce texte rétablit le scrutin uninominal majoritaire à deux tours et habilita le Gouvernement à effectuer, par ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution, un redécoupage des circonscriptions législatives en tenant compte des résultats du recensement général de la population de 1982. Le Gouvernement utilisa la procédure de l'article 49, troisième alinéa, de la Constitution ^{6 ( * )} pour faire adopter le texte à l'Assemblée nationale avant que le Sénat vote la réforme.

Le Conseil constitutionnel, immédiatement saisi, déclara le texte conforme à la Constitution sous de strictes réserves d'interprétation.

Une fois la loi promulguée le 11 juillet 1986, les projets d'ordonnances ^{7 ( * )} du Gouvernement subirent plusieurs corrections pour prendre en considération les observations (rendues publiques) d'une commission de « sages », composée de deux membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, constituée pour donner un avis sur ce projet, et celles du Conseil d'Etat. Malgré ces dernières, le Président de la République, M. François Mitterrand, refusa de signer les ordonnances et ces dernières furent alors transformées en projet de loi.

Adopté par le Parlement le 24 octobre et déclaré conforme à la Constitution par le juge constitutionnel, le 18 novembre, ce projet de loi fut promulgué le 24 novembre 1986.

En outre, le second alinéa de l'article L. 125 du code électoral inséré en 1986 et aujourd'hui caduque ^{8 ( * )} , imposait qu'une révision des limites des circonscriptions soit effectuée, en fonction de l'évolution démographique, après le deuxième recensement général de la population suivant la dernière délimitation. Or, deux recensements généraux de la population ont eu lieu en 1990 et en 1999 sans que cette délimitation soit modifiée .

En conséquence, des écarts importants existent à l'heure actuelle entre les populations des départements et des circonscriptions législatives, rendant inégalitaire la représentativité des députés.

A titre d'exemple, la Haute-Savoie compte un député de moins que la Saône-et-Loire tout en ayant 86.786 habitants de plus. De même, la Gironde compte un député de moins que le Val de Marne tout en ayant 60.084 habitants de plus. Il est donc nécessaire de modifier cette répartition des sièges entre départements.

Il faut par ailleurs revoir le tracé des circonscriptions dessiné en 1986, qui repose aujourd'hui sur une « photographie » de la population datant de vingt-six ans : 11 circonscriptions électorales ont une population moyenne inférieure de plus de 20 % à la moyenne départementale et 25 autres circonscriptions ont une population supérieure de plus de 20 % à la population moyenne départementale, « ce qui est illégal au regard des critères fixés en 1986 », comme le rappelait à l'Assemblée nationale ^{9 ( * )} le secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, M. Alain Marleix. A titre d'exemple, la première circonscription du Var  représente 74.027 habitants alors que la sixième circonscription en rassemble 180.368. De même, la 3 ^ème circonscription de Paris regroupe 75.131 habitants alors que la 21 ^ème en rassemble 125.393 (voir annexe III).

Le législateur a donc été fermement incité à procéder au redécoupage des circonscriptions par le Conseil constitutionnel depuis 2002.

A l'issue du renouvellement général de l'Assemblée nationale de 2002 , évoquant les « améliorations législatives » souhaitables selon lui, le Conseil indiquait :

« Le découpage actuel [des circonscriptions législatives] résulte de la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Il repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage... ». ^{10 ( * )}

Les dispositions constitutionnelles mises en cause par le découpage actuel :

Selon l'article 6 de la Déclaration de 1789 , « La Loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »

L'article 3 de la Constitution prévoit que « La Souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».

Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.

Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.

Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. »

L'article 24 de la Constitution , dans sa rédaction issue de la dernière révision constitutionnelle, prévoit en particulier que « le Parlement (...) comprend l'Assemblée nationale et le Sénat » et que « les députés à l'Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct ».

Cette recommandation a été réitérée en 2005 et en 2007 mais le législateur a choisi de ne pas modifier les circonscriptions actuelles avant les élections législatives du mois de juin 2007 .

C'est pourquoi, dans ses observations du 29 mai dernier sur les élections législatives de 2007, le Conseil a estimé qu'il est « désormais impératif de procéder à ce redécoupage ».

3. Une nouvelle délimitation des circonscriptions strictement encadrée par le constituant et le Conseil constitutionnel

Le remodelage des circonscriptions législatives est désormais urgent et doit s'inscrire dans le respect des principes dégagés par le législateur et le Conseil Constitutionnel dans ses deux décisions des 2 juillet et du 18 novembre 1986 valables pour les modifications à venir.

En affirmant que « la délimitation des circonscriptions ne devait procéder d'aucun arbitraire », le juge constitutionnel s'est d'abord donné la possibilité de contrôler l'impartialité des opérations tout en marquant clairement les limites de ce contrôle : le Conseil n'a pas « un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement ».

Il a ensuite posé les fondements d'un contrôle de l'équilibre démographique et territorial du redécoupage des circonscriptions législatives, qui, en pratique, prend la forme d'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation .

Concernant l'équilibre démographique, le Conseil constitutionnel a affirmé que l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ^{11 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel n'exige pas du législateur une stricte proportionnalité entre la répartition de la population et celle des élus, ce dernier ayant la possibilité d'atténuer cette règle, mais seulement pour tenir compte d'impératifs d'intérêt général liés aux caractéristiques des territoires concernés et dans une mesure limitée.

A cet égard, en 1986, le Conseil a validé, la règle traditionnelle depuis 1914, selon laquelle deux députés au moins sont élus dans chaque département parce que le législateur entendait par ce biais « assurer un lien étroit entre l'élu d'une circonscription et les électeurs » et parce que le nombre de départements pour lesquels la mise en oeuvre de cette règle a entraîné « un écart de représentation en leur faveur » était « restreint ».

Concernant l'équilibre territorial, il a alors estimé que le principe de la continuité territoriale des circonscriptions auquel le législateur n'entendait déroger « qu'en ce qui concerne les départements dont le territoire comporte des parties insulaires ou enclavées », devait être respecté « sauf impossibilité d'ordre géographique ».

Concernant l'obligation de respecter les limites cantonales posée par le législateur , il a précisé que la faculté d'y déroger « dans les départements comprenant un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40.000 habitants ne valait que pour ces seuls cantons ».

Le juge constitutionnel a admis la position du Parlement lors des débats parlementaires selon laquelle la population d'une circonscription ne pouvait s'écarter de plus de 20 % de la population moyenne des circonscriptions du département, à condition que cet écart ait pour but de respecter les limites cantonales ou « de tenir compte des « réalités naturelles que constituent certains ensembles géographiques et des solidarités qui les unissent » ^{12 ( * )} . Il avait ajouté que la mise en oeuvre de l'écart maximal (20 %) devait être réservée à des cas exceptionnels et dûment justifiés.

En pratique, l'application de cette règle devrait conduire à la révision de la délimitation des circonscriptions d'une dizaine de départements dont le nombre de sièges ne variera pas.

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a complété le « cadre » de la prochaine délimitation des circonscriptions électorales des députés en :

- « plafonnant » au sein de l'article 24 de la Constitution le nombre de députés à 577 (et celui des sénateurs à 348) ;

- prévoyant la création de députés élus par les Français établis hors de France ;

- instituant une commission indépendante amenée à rendre un avis public sur les opérations de redécoupage (voir B).

B. LA MISE EN oeUVRE DE CERTAINES RÉFORMES DE LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE DE JUILLET 2008 SUPPOSE UNE INTERVENTION RAPIDE DU LÉGISLATEUR

La création de députés élus par les Français établis hors de France et l'institution d'une commission indépendante amenée à rendre un avis public sur les opérations de redécoupage doivent désormais être précisées par le législateur pour entrer en vigueur.

Il en va de même pour le nouveau dispositif de remplacement temporaire au Parlement des parlementaires ayant accepté des fonctions gouvernementales.

1. L'instauration d'une commission indépendante chargée de donner un avis public sur les textes délimitant les circonscriptions législatives

Pour conférer plus de transparence aux opérations de redécoupage des circonscriptions électorales, le constituant a complété l'article 25 de la Constitution pour prévoir qu'une « commission indépendante (...) se prononce par un avis public sur les projets de texte ^{13 ( * )} et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs. »

En excluant en revanche les avis de la commission sur les projets qui viendraient modifier les circonscriptions de l'élection des sénateurs, le constituant, à la demande du Sénat, a souhaité rappelé que les sénateurs étaient élus dans des territoires clairement définis et pérennes, départements ou collectivités d'outre-mer.

Cette commission indépendante, faisant écho à la « commission de sages » évoquée ci-dessus, qui avait eu un rôle majeur dans le redécoupage des circonscriptions législatives de 1986, a été suggérée par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V ^ème République présidé par M. Edouard Balladur (proposition n° 64) pour veiller au respect de l'impartialité des opérations de redécoupage des circonscriptions électorales.

Lors des débats sur la révision constitutionnelle, si les modalités pratiques de l'indépendance de la commission et le calendrier de son installation avaient suscité plusieurs interrogations, l'instauration de cette commission avait fait consensus.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux, avait par ailleurs affirmé clairement la compétence de la commission pour se prononcer sur le prochain redécoupage des circonscriptions législatives :

«... je tiens à préciser que M. Marleix, qui est placé auprès de Michèle Alliot-Marie, prépare effectivement les travaux de redélimitation des circonscriptions. Ceux-ci seront soumis à la commission que nous souhaitons créer afin qu'elle expertise le projet et rende un avis qui permettra d'éclairer la décision (...)

Enfin, l'entrée en vigueur de ce dispositif ne fait pas l'objet d'une disposition spécifique puisqu'elle dépend de la loi qui déterminera l'organisation et le fonctionnement de la commission. Le Gouvernement prend l'engagement de saisir le Parlement avant la fin de l'année. » ^{14 ( * )}

L'article 25 modifié de la Constitution précise en effet qu'une loi doit fixer la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement de la commission.

Cette dernière doit donc être rapidement adoptée pour que la commission puisse être mise en place à temps pour examiner le projet de remodelage des circonscriptions du Gouvernement.

2. La création de sièges de députés élus par les Français établis hors de France

Jusqu'à l'adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les Français établis hors de France n'avaient pas le droit d'élire des députés à l'étranger. Ils pouvaient en revanche (et peuvent toujours) voter aux élections législatives dans une commune française avec laquelle ils entretiennent un lien particulier et sur la liste électorale de laquelle ils peuvent s'inscrire.

En outre, ils sont toujours représentés au Sénat par douze sénateurs , en pratique désignés par les membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger ^{15 ( * )} .

Conformément à une recommandation de l'Assemblée des Français de l'étranger et à une promesse de campagne du candidat à l'élection présidentielle Nicolas Sarkozy, le constituant a modifié l'article 24 de la Constitution pour prévoir en son cinquième alinéa que « les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat ».

De là, en principe, le nombre de ces députés doit être fixé par une loi organique, la répartition des sièges étant prévue par une loi ordinaire .

Lors des débats de première lecture au Sénat sur la révision constitutionnelle, le secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement, M. Roger Karoutchi, avait évoqué la possibilité de créer une douzaine de sièges-par parallélisme avec le nombre de sénateurs ^{16 ( * )} . Cependant, le 1 ^er octobre, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a indiqué que ce nombre pourrait être fixé entre sept et neuf députés .

La création des sièges de ces nouveaux élus -qui doit être effectuée en même temps que le redécoupage des circonscriptions existantes- doit s'insérer dans le plafond constitutionnel de 577 députés, désormais posé par l'article 24 de la Constitution, et la création des sièges correspondant suppose la suppression d'au moins autant de sièges dans d'autres circonscriptions.

Cette réforme pose également la question du choix de la délimitation des circonscriptions et du mode de scrutin pour l'élection de ces nouveaux députés. A cet égard, le secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement, avait indiqué devant le Sénat que ces députés seraient probablement élus au « scrutin majoritaire par zones géographiques » ^{17 ( * )} .

3. L'institution d'un mécanisme de remplacement temporaire des parlementaires devenus ministres

La V ^ème République a institué une stricte incompatibilité entre un mandat parlementaire et l'exercice d'une fonction gouvernementale , qui impose aux parlementaires devenant ministres de choisir entre leur mandat ou leur fonction ^{18 ( * )} .

En complément, l'article 25 prévoit qu'une loi organique fixe les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartenaient .

En pratique, députés et sénateurs élus au scrutin majoritaire dont le siège est vacant pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales sont remplacés par leur « suppléant » dans le mois suivant le délai d'un mois partant de la nomination au Gouvernement du parlementaire à l'expiration duquel l'incompatibilité entre ces fonctions et un mandat parlementaire prend effet ^{19 ( * )} .

Les sénateurs élus à la représentation proportionnelle qui accèdent à des fonctions gouvernementales (ou dont le siège est vacant pour quelque cause que ce soit) sont remplacés dans le même délai par le premier suivant de liste non élu ^{20 ( * )} .

Cependant, si ces dispositions ne peuvent être appliquées et si aucun renouvellement de l'assemblée concernée n'a lieu dans l'année, une élection partielle doit être organisée dans les trois mois afin de pourvoir le siège vacant ^{21 ( * )} .

Cette procédure, instituée pour garantir une indépendance organique du pouvoir exécutif par rapport aux assemblées, dans un souci de stabilité du nouveau régime, a ultérieurement été critiquée en particulier parce qu'elle entraîne l'impossibilité pour le parlementaire - ministre de participer aux scrutins dans son assemblée pendant son délai d'option et la multiplication d'élections partielles provoquées par la démission des anciens suppléants de leur mandat parlementaire, multiplication que la Constitution cherchait précisément à limiter.

De plus, cette procédure peut être source de tensions politiques résultant de la pression exercée sur le parlementaire « remplaçant » par l'ancien titulaire du siège devenu ministre et souhaitant retrouver son mandat à l'issue de ses fonctions gouvernementales.

Aussi, en 1974, le Président Giscard d'Estaing proposa au Parlement d'adopter un projet de loi constitutionnelle, qui rédigeait ainsi le second alinéa de l'article 25 de la Constitution : « [Une loi organique] fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer le remplacement des députés et des sénateurs, en cas de vacance du siège, jusqu'au renouvellement total ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartenaient, ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation de fonctions gouvernementales ».

Adopté par les deux assemblées, il ne fut jamais inscrit à l'ordre du jour du Congrès, faute de majorité suffisante .

Deux propositions de loi organique, adoptées par les chambres en 1977 , tentèrent de se substituer au constituant pour permettre au titulaire initial du siège de retrouver celui-ci de plein droit (sans élection partielle) en cas de démission ou de décès du suppléant, mais le Conseil constitutionnel jugea ces textes contraires à l'article 25 de la Constitution ^{22 ( * )} .

C'est pourquoi, conformément aux recommandations du Comité Balladur ^{23 ( * )} , la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a modifié le second alinéa de l'article 25 de la Constitution en reprenant la rédaction de la réforme inaboutie de 1974.

De plus, le constituant a prévu que ce dispositif de remplacement temporaire serait applicable « aux députés et sénateurs ayant accepté des fonctions gouvernementales antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi organique prévue (...) si, à cette même date, ils exercent encore ces fonctions et que le mandat pour lequel ils avaient été élus n'est pas encore expiré » ^{24 ( * )} .

Désormais, sont nécessaires une loi organique pour l'entrée en vigueur du dispositif conformément aux dispositions de l'article 25 de la Constitution et une loi ordinaire pour étendre ces règles aux représentants français au Parlement européen qui seraient amenés à exercer des fonctions gouvernementales.

II. LES PROJETS DE LOI

Le dispositif présenté par le Gouvernement comprend deux textes : un projet de loi organique , qui fixe le nombre de députés et précise la procédure de remplacement temporaire des parlementaires nationaux accédant à des responsabilités gouvernementales, ainsi qu'un projet de loi ordinaire , qui aligne ces modalités de remplacement temporaire en faveur des représentants français au Parlement européen devenus membres du Gouvernement, habilite ce dernier à modifier la répartition des sièges de députés par ordonnance et précise l'organisation et le fonctionnement de la commission indépendante amenée à donner un avis public sur cette modification.

A. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE

1. Arrêter le nombre total des députés dans le code électoral au niveau organique

Le nombre total de députés (577) serait désormais explicitement posé à l'article L.O. 119 du code électoral (article 1 ^er du projet de loi organique). A l'heure actuelle, la loi organique précise seulement le nombre de députés élus dans les départements, le nombre de députés élus dans chaque collectivité d'outre-mer étant précisé aux articles L.O. 393-1, L.O. 455, L.O. 479, L.O. 506 et L.O. 533 du même code.

Ce dispositif doit être considéré en tenant compte de l'exposé des motifs du projet de loi organique, qui précise que « C'est dorénavant à la loi ordinaire qu'il appartiendra de préciser le nombre de ces députés, comme celui des députés élus dans les départements et celui des députés représentant les Français établis hors de France ».

Par conséquent, dans le projet de loi, les articles L.O. 393-1, L.O. 455 ; L.O. 479, L.O. 506 et L.O. 533 précités seraient abrogés (article 7 du projet de loi organique).

Il en irait de même pour l'article L.O. 176-1 du code précité, relatif aux modalités de remplacement des députés élus au scrutin uninominal, par coordination avec la réécriture de l'article L.O. 176 par l'article 2 du texte (voir ci-dessous).

2. Fixer les modalités du remplacement temporaire au Parlement des députés et sénateurs nommés au Gouvernement

Les articles L.O. 176 et L.O. 319 du code électoral, respectivement relatifs aux modalités de remplacement des députés et des sénateurs élus au scrutin majoritaire, seraient modifiés pour préciser que ces élus, lorsqu'ils acceptent des fonctions gouvernementales, seraient remplacés par les personnes élues en même temps qu'eux à cet effet, jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ces fonctions , sauf s'ils renoncent à leur mandat. Le remplacement serait alors définitif jusqu'au renouvellement du siège concerné (articles 2 et 3 du projet de loi organique).

En revanche, sénateurs élus à la représentation proportionnelle et représentants français au Parlement européen (élus aussi à la représentation proportionnelle) nommés membres du Gouvernement seraient provisoirement remplacés dans leurs assemblées par le candidat de leur liste venant immédiatement après le dernier candidat élu .

En principe, sauf renoncement du titulaire initial du mandat à ce dernier, le remplaçant l'exercerait jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions gouvernementales de son prédécesseur.

Mais, dans l'hypothèse où ce remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales aurait été accompagné par d'autres remplacements au sein de la même liste, quelle qu'en soit la cause, avant le délai précité, « le caractère temporaire du premier remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales s'applique au candidat de la liste qui est devenu sénateur (ou représentant) le plus récemment ». En résumé : le candidat de la liste élu le plus récemment devrait céder sa place à l'ancien ministre (article 4 du projet de loi organique et article unique du projet de loi...).

3. Prévoir deux dispositions statutaires pour les membres de la commission indépendante instituée par le projet de loi ordinaire

Afin de conforter l'indépendance de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution, dont les modalités d'organisation et de fonctionnement sont précisées à l'article 1 ^er du projet de loi ordinaire :

- la personnalité qualifiée nommée par le Président de la République et amenée à présider la commission serait désignée selon la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution : cette désignation serait soumise à l'avis des commissions permanentes chargées des lois « électorales » de l'Assemblée nationale et du Sénat (rédaction issue d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale).

Et dans l'hypothèse où l'addition des votes négatifs sur cette nomination dans chaque commission représenterait au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions, le Président de la République ne pourrait procéder à cette nomination (article 5) ;

- Les fonctions de membre de la commission seraient incompatibles avec l'exercice d'un mandat parlementaire (article 6).

B. LE PROJET DE LOI ORDINAIRE

1. Habiliter le Gouvernement à procéder au redécoupage des circonscriptions législatives par ordonnance

L'article 2 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à effectuer le redécoupage des circonscriptions législatives par ordonnance , dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution.

Ainsi, le nombre de circonscriptions fixé dans chaque département par le tableau annexé à la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 modifiée relative à l'élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, serait modifié (I ; 1 et 2).

Il en irait de même pour la délimitation des circonscriptions législatives en Nouvelle-Calédonie et dans chaque collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, fixée dans un tableau n° 1 bis annexé au code électoral (I ; 1 et 3).

Enfin, le Gouvernement serait habilité à fixer par ordonnance le nombre total de députés élus par les Français établis hors de France , dont les circonscriptions seraient délimitées par un tableau n° 1 ter nouveau annexé au code électoral (I ; 1 et 4).

Plusieurs critères, qui rappellent ceux retenus en 1986, sont posés par le projet de loi pour encadrer le redécoupage des circonscriptions :

- l'adaptation des circonscriptions est effectuée sur des bases essentiellement démographiques , « sous réserve des tempéraments commandés par des motifs d'intérêt général ».

- le nombre de députés élus dans chaque département ne peut être inférieur à deux dans les départements et à un dans chaque collectivité d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ;

- sauf exception justifiée par des raisons géographiques ou démographiques, les circonscriptions doivent être constituées d'un territoire continu et leur délimitation respectent les limites des circonscriptions administratives;

- si les écarts de population ont pour objet la prise en compte d'impératifs d'intérêt général, en aucun cas, la population d'une circonscription ne peut s'écarter de plus de 20 % de la population moyenne des circonscriptions du département ou de la collectivité concernés.

La population arrêtée pour adapter la répartition des sièges de députés serait :

- celle authentifiée par le premier décret publié en application du VIII de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 modifiée relative à la démocratie de proximité ;

- l'évaluation de la population de la Nouvelle-Calédonie et des collectivités d'outre-mer fondée sur le dernier recensement réalisé en application des articles 156 à 158 de la loi précitée ;

- l'évaluation du nombre des Français établis dans chaque pays étranger à partir des données inscrites au registre des Français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire. Les nouvelles circonscriptions d'élection des futurs députés élus par les Français établis hors de France seraient présentées dans un nouveau tableau n° 1 ter annexé au code électoral (article 3).

En pratique, ces données de la population ne seront fournies par l'INSEE ^{25 ( * )} que début 2009 . Mais, lors des débats à l'Assemblée nationale, M. Alain Marleix a précisé que selon les chiffres provisoires :

- 21 départements devraient perdre un siège de député : l'Allier ; la Charente ; la Corrèze ; l'Indre ; la Loire ; la Manche ; la Marne ; la Meurthe-et-Moselle ; la Moselle ; la Nièvre ; le Puy-de-Dôme ; les Hautes-Pyrénées ; le Haut-Rhin ; la Haute-Saône ; la Saône-et-Loire ; les Deux-Sèvres ; le Somme ; le Tarn ; la Haute-Vienne ; la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne ;

- 2 départements perdraient deux sièges : le Pas-de-Calais et la Seine-Maritime ;

- 2 départements perdraient trois sièges : le Nord et Paris ;

- 11 départements gagneraient un siège : l'Ain ; le Gard ; la Gironde ; l'Ille-et-Vilaine ; l'Isère ; le Loiret ; la Savoie ; la Haute-Savoie ; le Var ; le Vaucluse et le Val d'Oise ;

- 4 départements en gagneraient deux : la Haute-Garonne, l'Hérault, La Réunion et la Seine-et-Marne ^{26 ( * )} .

Le Gouvernement disposerait d'un an pour prendre les ordonnances , qui devraient être transmises à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution avant la saisine du Conseil d'Etat.

Le projet de loi de ratification de ces ordonnances devrait être déposé au Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant leur publication.

Enfin, les dispositions prises par ordonnance prendraient effet lors du premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant la publication du projet de loi ordinaire.

Par conséquent, à l'article 3 du projet de loi, un livre III du code électoral serait rétabli dans le code électoral, comprenant un article L. 328, pour regrouper les dispositions spécifiques relatives à la représentation des Français établis hors de France.

En outre, l'article 3 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai d'un an, les autres dispositions législatives nécessaires à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France, le projet de loi de ratification des ordonnances devant être déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant celui de leur publication.

2. Mettre en place la commission prévue à l'article 25 de la Constitution pour donner un avis public sur les projets de modification de la répartition des sièges de députés ou de sénateurs

Afin de permettre à la commission prévue par le nouvel article 25 de la Constitution de s'exprimer sur le redécoupage des circonscriptions législatives initié par l'article 2, l'article 1 ^er du présent texte tend à préciser sa composition, le statut de ses membres et son mode de fonctionnement.

La commission comprend six membres, nommés pour une durée de six ans non renouvelable, renouvelés par moitié tous les trois ans (articles L. 567-1 et L. 567-2 du code électoral).

Elle est constituée de trois personnalités qualifiées respectivement désignées par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat.

Les commissions permanentes chargées des lois « électorales » (modification de l'Assemblée nationale) de chaque assemblée donnent un avis sur le candidat proposé par le président de leur assemblée.

Conformément au dispositif du nouvel article 13 de la Constitution, dans les deux cas précités, si les votes négatifs, au sein de la ou des commissions, représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés, les désignations ne peuvent intervenir.

Le membre désigné par le Président de la République préside la commission .

La commission est aussi constituée de trois magistrats ayant rang de conseiller ou de conseiller maître, respectivement issus du Conseil d'Etat, de la Cour de Cassation et de la Cour des comptes et désignés par la formation plénière de ces juridictions (article L. 567-1).

La fonction de membre de la commission est incompatible avec l'exercice de tout mandat électif à caractère politique (article L. 567-3).

Par dérogation aux règles précitées, trois des six membres de la première commission mise en place autres que le président et désignés par cette dernière au tirage au sort, ne siégeraient que trois ans (II de l'article 1 ^er du projet de loi).

Le projet de loi prévoit par ailleurs certaines modalités de fonctionnement de la commission, dont ses modalités de décision (la commission, qui ne peut délibérer que si au moins quatre de ses membres sont présents, doit se prononcer, dans un délai de deux mois suivant sa saisine, par un avis publié au Journal officiel de la République française et son président, en cas de partage des votes, a voix prépondérante (articles L. 567-6 et L. 567-7) et l'interdiction pour toute autorité de communiquer des consignes aux membres de la commission dans l'exercice de leurs attributions ainsi que le devoir de réserve des personnes participant à ses travaux (articles L. 567-5 et L. 567-3).

3. Prévoir les modalités de remplacement temporaire au Parlement européen des députés européens ayant accepté des fonctions gouvernementales

Si le choix des modalités de remplacement des membres du Parlement relève du législateur organique, conformément à l'article 25 de la Constitution, c'est la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen qui fixe celles des représentants français au Parlement européen.

C'est pourquoi l'article 4 du présent texte modifierait cette loi pour prévoir les règles relatives au remplacement temporaire de ces derniers lorsqu'ils sont nommés au Gouvernement en s'inspirant de celles de l'article 4 du projet de loi organique relatif aux sénateurs élus à la représentation proportionnelle.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté 7 amendements au projet de loi organique et 15 amendements sur le projet de loi ordinaire.

A. DES ÉVOLUTIONS AU CADRE DU REDÉCOUPAGE DES CIRCONSCRIPTIONS LÉGISLATIVES

Outre un amendement de coordination et un amendement supprimant une disposition redondante, l'Assemblée nationale a adopté à l'article 2 du projet de loi ordinaire :

- un amendement de M. René Dosière indiquant que les opérations de redécoupage doivent être mises en oeuvre sur des bases essentiellement démographiques, sous réserve des adaptations justifiées par des motifs d'intérêt général « en fonction notamment de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales ». Cette précision doit permettre de nuancer l'application du critère de l'équilibre démographique lorsque l'évolution de la population et celle des électeurs inscrits divergent notablement ;

- un amendement de la commission des Lois supprimant l'obligation de représentation de chaque collectivité d'outre-mer par un député au minimum, les députés, dans leur majorité, ayant refusé le principe de l'élection d'un député Saint-Barthélemy et d'un autre à Saint-Martin pourtant initié par l'Assemblée nationale en 2007 ;

- un amendement de la commission des Lois tendant à substituer à l'exigence de respecter les circonscriptions administratives dans le tracé des circonscriptions pour l'élection des députés, les précisions selon lesquelles sont entièrement compris dans une même circonscription pour l'élection d'un député d'un département :

- toute commune dont la population est inférieure à 5.000 personnes ;

- tout canton constitué par un territoire continu, dont la population est inférieure à 40.000 personnes et qui est extérieur aux circonscriptions des villes de Paris, Lyon et Marseille.

Il précise également qu'est entièrement comprise dans la même circonscription pour l'élection d'un député élu par les Français établis hors de France toute circonscription électorale de l'Assemblée des Français de l'étranger dès lors que cette circonscription ne comprend pas des territoires très éloignés géographiquement ;

A l'article 3 , l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels, un amendement de coordination et un amendement excluant l'entrée en vigueur différée (lors du prochain renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant la publication du projet de loi) du II de cet article, qui habilite le Gouvernement à prendre les dispositions nécessaires à l'élection des députés représentant les Français établis hors de France (propagande ; contentieux...).

B. PLUSIEURS AMÉLIORATIONS FORMELLES DU DISPOSITIF GOUVERNEMENTAL

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des Lois tendant à modifier la rédaction de l'article 4 du projet de loi organique en prévoyant que :

- le sénateur dont le siège est vacant est remplacé par le candidat figurant sur la même liste immédiatement après le dernier candidat devenu sénateur conformément à l'ordre de la liste ;

- le caractère temporaire du remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales s'applique au dernier candidat devenu sénateur conformément à l'ordre de la liste et que, lorsque le sénateur reprend l'exercice de son mandat, ce candidat est replacé en tête des candidats non élus de cette liste .

Par coordination, à l'initiative de la commission des Lois, elle a inséré un article additionnel après l'article 4 prévoyant de ne viser, à l'article L.O. 323 du code électoral qui précise que le mandat du remplaçant d'un sénateur expire à la date où son titulaire initial aurait dû être soumis à renouvellement, le seul premier alinéa des articles L.O. 319 et L.O. 320 du code électoral, les alinéas suivants de ces articles, dans leur rédaction visée par le projet de loi organique, étant relatifs au dispositif de remplacement temporaire des sénateurs nommés membres du Gouvernement.

Elle a également tiré les conséquences de ces modifications sur le régime de remplacement temporaire des représentants français au Parlement européen en adoptant un amendement de réécriture de l'article 4 du projet de loi ordinaire.

A l'article premier du projet de loi ordinaire , relatif à la commission indépendante, l'Assemblée nationale adopté deux amendements rédactionnels et un amendement corrigeant une erreur de référence. Dans un quatrième amendement, elle a précisé que la qualité de membre de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution était incompatible avec l'exercice de tout « mandat électif régi par le code électoral », expression plus précise que celle de « mandat électif à caractère politique » .

De même, elle a précisé que les commissions permanentes des deux chambres chargées de donner leur avis sur les personnalités qualifiées amenées à siéger dans la commission indépendante étaient celles « chargées des lois électorales » et non celles « chargées des lois relatives aux élections à caractère politique » (article 5 du projet de loi organique et premier du projet de loi ordinaire).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS ADOPTER LES PROJETS DE LOI SANS MODIFICATION

A. SALUER L'ADAPTATION DE LA RÉPARTITION DES SIÈGES DE DÉPUTÉS AUX ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES, RÉFORME ATTENDUE DE LONGUE DATE

Ayant examiné attentivement les dispositions relatives à la délimitation des circonscriptions et à leur mode de scrutin, votre commission des Lois a décidé de les approuver sans modification.

1. Approuver les modalités prévues pour le « remodelage » des circonscriptions législatives

Votre commission des Lois souhaite saluer le choix d'adapter la délimitation des circonscriptions des élections législatives qui mettra fin à une situation choquante au regard du respect du principe d'égalité du suffrage.

Elle souhaite rappeler que le Sénat, en 2003, avait de lui-même adapté la répartition des sièges de ses membres pour tenir compte des évolutions démographiques intervenues dans les collectivités territoriales qu'il représente.

Votre rapporteur veut aussi insister sur les garanties apportées pour assurer, d'une part, la transparence et la sincérité du processus de redécoupage et, d'autre part, l'effectivité de la réforme :

- avant la présentation des textes examinés en Conseil des ministres, les formations politiques représentatives ont été consultées afin que les règles présidant aux opérations soient connues de tous et elles continueront à l'être lorsque ces dernières seront en cours ;

- l'habilitation autorisant le Gouvernement à procéder au redécoupage des circonscriptions par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, a fait l'objet d'un consensus à l'Assemblée nationale.

Cette procédure permet en effet d'assurer la mise en oeuvre rapide de la réforme sans empêcher le Parlement d'arrêter ses choix . En effet, il peut s'exprimer sur les habilitations autorisées par le présent projet de loi ordinaire. Il pourra ensuite vérifier si ses choix ont été respectés par les projets d'ordonnances lors de la ratification.

Cette solution avait d'ailleurs été initialement retenue lors du dernier redécoupage de 1986 ;

- le travail de redécoupage serait encadré non seulement par l'avis du Conseil d'Etat mais également par l'avis public de la commission indépendante prévue à l'article 25 de la Constitution. Le choix de joindre trois personnalités qualifiées, respectivement désignées par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat, après avis des commissions permanentes compétentes de la ou les assemblées concernées constitue l'une des premières mises en oeuvre de la réforme de la procédure de nomination des emplois ou fonctions les plus importants prévue par la révision constitutionnelle.

A cet égard, votre rapporteur veut souligner que, conformément aux souhaits du Sénat lors de la révision constitutionnelle, les commissions compétentes des deux assemblées se prononceront séparément sur la nomination des candidats, conformément au principe d'autonomie des assemblées.

Il représente aussi un signe fort de transparence puisque ces désignations seront en pratique précédées par une audition des candidats par les commissions parlementaires, et par un avis public de ces dernières. L'opposition parlementaire sera associée à ces désignations et pourra s'exprimer sur la personnalité envisagée. Et l'on n'imagine mal qu'une personnalité refusée par cette dernière soit nommée - quand bien même le « veto » des 3/5 ^èmes des suffrages exprimés ne serait pas atteint .

Avec cette avancée notable, l'incompatibilité existant entre la fonction de membre de la commission et tout mandat électif et l'affirmation de la liberté totale des membres dans leur tâche sont autant de garanties effectives de l'indépendance de la commission ;

- le calendrier des opérations est clair . Selon le ministère de l'intérieur, les chiffres de la population devraient être connus en janvier 2009. De là, à titre indicatif, on peut considérer que les projets d'ordonnances pourront être élaborés dans le premier trimestre 2009. La commission prévue à l'article 25 de la Constitution et le Conseil d'Etat pourront alors être saisis. La ratification des ordonnances par le Parlement pourrait intervenir avant la fin de la présente session ;

- sur le fond, la méthode arrêtée pour le redécoupage (méthode par tranches de populations) a toujours été utilisée depuis 1875. Par ailleurs, les critères retenus pour l'encadrer (élection sur des bases essentiellement démographiques, continuité territoriale des circonscriptions, exceptions justifiées par des impératifs d'intérêt général...) ont été définis, parfois avec plus de précision, par le Conseil constitutionnel en 1986.

2. Emettre quelques observations sur les dispositions relatives à la répartition des sièges de députés

Conformément à une tradition républicaine ^{27 ( * )} bien établie, votre commission des Lois a décidé de ne pas modifier les dispositions relatives au nombre, au mode de scrutin des députés et à la délimitation de leurs circonscriptions. Elle a toutefois souhaité émettre quelques observations sur ces dispositions.

En premier lieu, le choix du Gouvernement de fixer le nombre total de députés dans la loi organique et de laisser la loi ordinaire arrêter le nombre de ceux qui sont élus dans les départements et dans les collectivités d'outre-mer constitue une évolution compatible avec la lettre de l'article 25 de la Constitution.

Il convient de souligner que, comme pour l'Assemblée nationale aujourd'hui, aucune disposition organique ne fixe aujourd'hui l'effectif total du Sénat et que plusieurs articles organiques du code électoral fixent le nombre de sénateurs élus dans les départements, dans les collectivités d'outre-mer et par les Français établis hors de France. Ces dispositions ne seraient pas modifiées par la présente réforme.

En deuxième lieu, votre rapporteur note que dès lors qu'il revient à la loi ordinaire de fixer le nombre de députés élus par les Français établis hors de France, ce dernier peut également être fixé par ordonnance comme le prévoit l'article 2 du projet de loi ordinaire . La voie des ordonnances semble de plus cohérente avec l'urgence de la détermination du nombre de ces députés et avec la nécessité de laisser une marge de manoeuvre au Gouvernement pour arrêter ce nombre en fonction des dernières données chiffrées connues sur les Français établis hors de France.

Il constate que le choix du Gouvernement, tendant, d'une part, à fixer ce nombre de députés au regard d'une base démographique établie en fonction des inscrits au registre consulaire et sur les listes électorales consulaires et, d'autre part, à prévoir leur élection au scrutin uninominal majoritaire dans plusieurs circonscriptions n'est pas celui de l'Assemblée des Français de l'étranger, qui, par deux fois, en septembre 2007 et 2008, a souhaité : l'élection de douze députés par le Français établis hors de France à la représentation proportionnelle.

Mais votre rapporteur rappelle que :

- sur la base démographique , les règles susceptibles d'être retenues tiennent compte d'une réalité : les inscrits sur les listes électorales consulaires le sont parfois aussi sur des listes électorales communales et pourront à l'avenir continuer à voter aux élections législatives dans ces communes. Cette population ne peut donc être prise en compte « deux fois » pour le calcul du nombre de députés concernés. De même, si le nombre des députés dans les départements et des collectivités repose sur une base démographique composée « d'habitants », il paraît cohérent d'exclure la population étrangère pour le calcul du nombre de députés élus à l'étranger sous peine d'aboutir à des aberrations ;

La base démographique susceptible d'être retenue par le Gouvernement :

Nombre d'inscrits sur les registres consulaires votant à l'étranger pour toutes les élections où cette possibilité est ouverte (509.140) x nombre d'inscrits sur les registres consulaires (1.403.580)/nombre d'inscrits sur les listes électorales consulaires (863.854) = Base démographique.

- l'extension à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France du scrutin uninominal majoritaire en vigueur pour l'élection des autres députés constitue un choix clair du Gouvernement et de l'Assemblée nationale pour qui le mode de scrutin des députés élus par les Français de l'étranger doit être arrêté avant tout en fonction de la nécessité de faire émerger une majorité stable à l'Assemblée nationale permettant au Gouvernement de mener sa politique.

En troisième lieu, les débats à l'Assemblée nationale ont mis à jour une interrogation sur les modalités pratiques de la nécessaire conciliation entre le principe constitutionnel d'égale représentation des populations de chacune des circonscriptions pour l'élection des députés et la possibilité pour les habitants de certains territoires de « faire entendre leur voix » à l'Assemblée nationale en respectant le plafond constitutionnel de 577 députés.

La croissance démographique rapide et parfois fluctuante de certaines collectivités d'outre-mer au cours des dernières années (à titre d'exemple, Mayotte comptait environ 160.000 habitants au recensement de 1999 mais environ 186.000 habitants et 62.000 électeurs inscrits en 2007) pose incontestablement la question de la validité de la prise en compte du seul critère du nombre d'habitants pour fixer le nombre des députés. L'amendement initié par notre collègue René Dosière, qui a précisé que son dispositif ne concernait pas les circonscriptions métropolitaines, tend à y apporter une réponse.

Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée, estimant d'une part, que l'amendement de M. René Dosière soulevait le problème de l' « augmentation du nombre de députés du seul fait d'une présence importante de ressortissants étrangers dans un département ou une collectivité d'outre-mer » et, d'autre part, que l'on ne pouvait préjuger de la position du Conseil constitutionnel sur la conformité à la Constitution d'un tel « tempérament » à l'application du critère de population ^{28 ( * )} .

En quatrième lieu, le choix, exprimé en première lecture par l'Assemblée nationale, de supprimer l'obligation d'élection d'au moins un député dans chaque collectivité d'outre-mer tend à revenir sur l'instauration prévue d'un siège de député élu à Saint-Barthélemy et d'un autre à Saint-Martin.

Ce choix reviendrait sur un principe jamais formulé mais implicitement reconnu par le législateur lors des opérations passées de nouvelle répartition des sièges de députés. En l'état du droit, chaque collectivité d'outre-mer élit un député, quelle que soit sa démographie.

Sans doute faut-il y voir une manifestation d'un « impératif d'intérêt général » lié aux caractéristiques de ces collectivités permettant, selon le Conseil constitutionnel, de s'affranchir du seul critère de la population.

Votre rapporteur , qui estime que le règlement de cette question concerne avant tout nos collègues députés, souhaite cependant rappeler le contexte dans lequel les deux sièges de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont été institués en 2007.

Ils furent créés par des amendements du Gouvernement rejoignant des amendements similaires de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, au cours des débats sur la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions institutionnelles et statutaires relatives à l'outre-mer, qui a précisé le statut des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, jusqu'alors rattachées au département de la Guadeloupe et désormais élevées au rang de collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

Les articles L.O. 479 et L.O. 506 actuels du code électoral, qui seraient supprimés par l'article 7 du projet de loi organique, indiquent en effet respectivement qu'un député à l'Assemblée nationale est élu à Saint-Barthélemy (8.450 habitants) et qu'un autre est élu à Saint-Martin (29.112 habitants). En complément, l'article 18-I de la loi organique a prévu que ces articles nouveaux entreraient en vigueur à compter du renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant le renouvellement de juin 2007.

Cependant, lors des débats sur son amendement tendant à fixer l'effectif maximal de l'Assemblée nationale dans l'article 24 de la Constitution, dans le cadre de la discussion du projet de loi constitutionnelle, le président et rapporteur de la commission des Lois, notre collègue Jean-Luc Warsmann, avait précisé que ce dispositif « aurait également pour effet de revenir sur la décision de créer deux sièges de députés pour les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy . » ^{29 ( * )}

Il avait ajouté en séance publique : « Aujourd'hui, le Gouvernement nous indique qu'il va rentrer dans une période de redécoupage complet. Madame la garde des sceaux, monsieur le secrétaire d'État, nous ne souhaitons pas de député pour l'île de Saint-Martin, ni pour l'île de Saint-Barthélemy (...) Nous souhaitons que, dans le cadre du redécoupage électoral, le Gouvernement prenne d'autres dispositions. Les deux collectivités ont été créées par la loi. Qu'elles aient chacune un sénateur, nous n'avons pas d'opinion là-dessus ; mais un député pour chacune, nous disons non, parce que nous considérons que cela ne respecterait pas des principes que nous appliquons sur l'ensemble des territoires français. » ^{30 ( * )}

En première lecture sur la présente réforme, l'Assemblée nationale a donc supprimé le principe de l'élection d'un député dans chaque collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, prévue dans la rédaction initiale de l'article du projet de loi ordinaire.

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « L'amendement (de la commission) tend à supprimer, dans le huitième alinéa de l'article 2, la disposition prévoyant qu'il y ait au minimum un député dans chaque collectivité d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie .(...)

Il permet de répondre à la préoccupation exprimée par plusieurs orateurs (...) au sujet de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Ces deux îles ont respectivement une population de 35 000 et 7 000 habitants, ce qui fait que, avec l'application de la répartition par tranche, elles ne peuvent avoir un député chacune, sauf à adopter la disposition de l'article 2 selon laquelle une collectivité d'outre-mer doit posséder au moins un député .

Or nous pensons que cela ne doit pas être le cas pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, dont les populations peuvent être représentées -comme c'est le cas actuellement, sans qu'elles s'en trouvent mal- en étant intégrées dans l'une des circonscriptions de la Guadeloupe.

Nous souhaitons donc supprimer cette disposition, le Gouvernement étant libre, s'il le souhaite, de prévoir un seul siège pour les deux îles.

Par ailleurs, je tiens à faire remarquer que nos réticences ne valent ni pour Saint-Pierre-et-Miquelon ni pour Wallis-et-Futuna, qui sont dans une situation très différente. Saint-Pierre-et-Miquelon est une collectivité isolée, à l'écart de tout, et il est indispensable qu'elle ait son député, quoi qu'il arrive. De la même façon, il serait difficile de rattacher, pour l'élection des députés, le territoire de Wallis-et-Futuna à la Nouvelle-Calédonie, distante de 2 100 kilomètres. »

Toutefois, à l'issue de ces débats, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, M. Yves Jégo, a confirmé que le prochain redécoupage des circonscriptions confirmerait la création de ces deux sièges : « le Gouvernement ne change pas sa position, la Constitution est claire, il y aura un député pour Saint-Martin et un député pour Saint-Barthélemy » ^{31 ( * )} . Et devant votre commission des Lois, « il a rappelé que le Gouvernement avait retenu le principe de la représentation de chaque collectivité d'outre-mer par un sénateur et un député. Il a regretté que le débat engagé sur la représentation parlementaire des collectivités d'outre-mer ait conduit à viser spécifiquement certains territoires, dans le cadre de ce qui pourrait apparaître comme une forme de racisme territorial, faute de critère lisible. » ^{32 ( * )}

B. METTRE EN oeUVRE LE REMPLACEMENT TEMPORAIRE AU PARLEMENT DES PARLEMENTAIRES DEVENUS MINISTRES

Il faut rappeler tout d'abord que, lors de la révision constitutionnelle de juillet dernier, le Sénat n'a accepté le dispositif de remplacement temporaire des parlementaires devenus ministres qu'au terme d'un long débat, non sans marquer quelques réserves sur son opportunité.

« Cet article comporte une disposition permettant aux membres du Gouvernement qui étaient parlementaires avant leur entrée en fonctions de retrouver leur siège lorsqu'ils les quittent. Je tiens à dire que je ne suis pas d'accord avec cette disposition. Je sais comment se sont passées les choses sous la IV ^ème République. Lorsque survenait une difficulté ou lorsqu'une mesure quelque peu impopulaire était sur le point d'être prise, des ministres, choisissant la facilité, regagnaient leur siège de parlementaire. Le cordon entre le Parlement et l'exécutif n'était pas nettement coupé ! » ^{33 ( * )}

Son application aux membres du Gouvernement actuels a également divisé la Haute assemblée. A cet égard, il faut noter que votre commission des Lois avait soutenu deux amendements respectivement déposés par nos collègues Alima Boumediene-Thiery et Jean-René Lecerf, qui réservaient l'application de ce dispositif aux parlementaires appelés à devenir membres du Gouvernement après l'entrée en vigueur de la loi organique prévue pour l'organiser ^{34 ( * )} .

Mais, finalement, ce dispositif et son application aux ministres actuels ont été adoptés par le Sénat et par le constituant . Il revient maintenant au Parlement de le mettre en oeuvre.

A cet égard, ses modalités d'application , précisées aux articles 2 à 4 du projet de loi organique et à l'article 4 du projet de loi ordinaire, sont claires et cohérentes pour les parlementaires élus au scrutin majoritaire .

En revanche, la rédaction initiale des projets de loi relative au remplacement temporaire des parlementaires élus à la représentation proportionnelle manquait de clarté. En outre, cette rédaction ne précisait pas le sort du suivant de liste devenu provisoirement sénateur ou député européen, une fois que l'ancien ministre retrouvait l'exercice de son mandat.

La rédaction votée par l'Assemblée nationale, issue d'un dialogue fructueux entre votre rapporteur et celui de l'Assemblée nationale, lève ces ambiguïtés. La solution tendant à replacer l'ancien parlementaire « temporaire » en tête des suivants de liste non élus paraît satisfaisante.

Enfin, votre rapporteur souhaite que ne soit pas oubliée la situation de nos quatre collègues devenus sénateurs en remplacement de sénateurs devenus membres du Gouvernement depuis 2007 dont certains ont dû renoncer à un mandat local pour respecter les règles de non cumul des mandats ou fonctions.

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Sous le bénéfice de ses observations, votre commission des Lois a décidé de vous proposer d'adopter sans modification le projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution et le projet de loi relatif à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article premier (art. L.O. 119 du code électoral) - Nombre des députés

Le présent article tend à modifier l'article L.O. 119 du code électoral pour y préciser que le nombre des députés à l'Assemblée nationale est de 577.

Au début de la Troisième République, l'Assemblée nationale comptait 542 membres.

En 1985, après plusieurs évolutions de cet effectif, la loi n° 85-690, tout en instituant l'élection des députés à la représentation proportionnelle dans le cadre départemental, porta le nombre de députés de 484 à 577.

Les lois n° 86-825 du 11 juillet 1986 et n° 86-1197 du 24 novembre 1986, qui ont respectivement rétabli le scrutin uninominal majoritaire à deux tours et institué le découpage actuel des circonscriptions législatives, ont maintenu cet effectif.

Conformément au premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, il revient au législateur organique de fixer le nombre des membres de chaque assemblée.

Cependant, depuis l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, le législateur organique doit fixer ce nombre dans la limite d'un plafond constitutionnel du troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, qui précise que le nombre des députés ne peut excéder 577.

En pratique aujourd'hui, il n'existe aucune disposition organique du code électoral pour indiquer l'effectif global de l'Assemblée nationale mais plusieurs dispositions de valeur organique précisent le nombre des députés élus dans les départements ou les collectivités d'outre-mer.

Ainsi, le code électoral prévoit :

- que le nombre de députés élus dans les départements est de 570 (article L.O. 119 dans sa rédaction actuelle) ;

- que deux députés sont élus en Nouvelle-Calédonie, deux députés sont élus en Polynésie française et un député est élu à Wallis-et-Futuna (article L.O. 393-1) ;

- qu'un député est élu à Mayotte (article L.O. 455) et à Saint-Pierre-et-Miquelon (article L.O. 533) ;

- qu'un député est élu à Saint-Barthélemy (article L.O. 479) et à Saint-Martin (article L.O. 506) même si ces sièges n'ont pas été pourvus. En effet, l'article 18 de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, qui a transformé ces îles en collectivités d'outre-mer et introduit les articles L.O. 479 et L.O. 506 dans le code électoral, précise que ces articles « n'entreront en vigueur qu'à compter du renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant le renouvellement de juin 2007 ».

Au total, 579 sièges de députés sont donc prévus dans le code électoral, soit deux de plus que le plafond constitutionnel, mais les deux sièges de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin demeurent à ce jour « virtuels ».

Le présent article tend à réécrire l'article L.O. 119 du code électoral pour y préciser que « le nombre des députés à l'Assemblée nationale est de cinq cent soixante-dix-sept » .

Par conséquent, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant la rédaction de l'intitulé du livre Ier du code électoral, désormais relatif à l'élection « des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux » et non plus à l'élection des « des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux des départements ».

L'article L.O. 119 ne fixerait donc plus le nombre de députés élus dans les départements. Par coordination, l'article 7 du projet de loi organique, dans sa version initiale, abroge les articles L.O. 393-1, L.O. 455, L.O. 479, L.O. 506 et L.O. 533 du code électoral.

Selon l'exposé des motifs du texte, il reviendra désormais au législateur ordinaire d'arrêter le nombre de députés élus au sein des départements et des collectivités d'outre-mer, dans le respect du plafond fixé par la Constitution

C'est ce « déclassement » qui permet la disposition du 1° du I de l'article 2 du projet de loi ordinaire habilitant le Gouvernement à fixer le nombre des députés élus par les Français établis hors de France.

Cette nouvelle répartition des compétences entre législateur organique et législateur ordinaire paraît conforme à la lettre de l'article 25 de la Constitution. Dès lors que le nombre total de députés est fixé au niveau organique, ce dernier est respecté et leur répartition entre les départements, les collectivités d'outre-mer et les Français établis hors de France peut être confiée à la loi ordinaire.

Votre rapporteur note qu'à l'heure actuelle, aucune disposition organique générale ne fixe l'effectif du Sénat et que les articles organiques du code électoral prévoyant le nombre des sénateurs élus dans les départements, dans les collectivités d'outre-mer et par les Français établis hors de France, ne seraient pas modifiés par la présente réforme.

En effet, le nombre de sénateurs, plafonné à 348 par le quatrième alinéa de l'article 24 de la Constitution, est fixé à 326 dans les départements par l'article L.O. 274 du code électoral.

En outre, le nombre des sénateurs élus dans chaque collectivité d'outre-mer est posé par plusieurs articles organiques spécifiques du code :

- l'article L.O. 438-1 prévoit que deux sénateurs sont élus en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et qu'un sénateur est élu dans les îles Wallis-et-Futuna ;

- l'article L.O. 473 prévoit que deux sénateurs sont élus à Mayotte, alors que l'article L.O. 555 du même code indique qu'un sénateur est élu à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- les articles L.O. 500 et L.O. 527 du même code posent le principe de l'élection d'un sénateur à Saint-Barthélemy et d'un sénateur à Saint-Martin.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

Article 2 (art. L.O. 135, L.O. 176 et L.O. 178 du code électoral) - Remplacement temporaire à l'Assemblée nationale des députés ayant accepté des fonctions gouvernementales

Le présent article tend à réécrire l'article L.O. 176 du code électoral, et, par coordination, à modifier les articles L.O. 135 et L.O. 178 du même code, pour prévoir le remplacement temporaire à l'Assemblée nationale des députés ayant accédé à des responsabilités gouvernementales.

A l'heure actuelle, l'article L.O. 176-1 du code électoral précise les modalités de remplacement des députés.

Élus au scrutin uninominal avec un « suppléant », les députés sont remplacés par ce dernier jusqu'au renouvellement de l'Assemblée nationale dans un nombre de cas limités : décès, nomination au Conseil constitutionnel, prolongation au-delà de six mois d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement et acceptation de fonctions gouvernementales.

A signaler un « héritage » de la loi du 10 juillet 1985, qui avait institué la représentation proportionnelle dans un cadre départemental aux élections législatives : l'article L.O. 176 actuel est un article qui n'a plus lieu d'être prévoyant les modalités de remplacement des députés élus au scrutin de liste : il précise que chaque liste comprenait un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir augmenté de deux et que les députés dont le siège était vacant étaient remplacés par le premier suivant de liste.

Comme le rappelle l'article 23 de la Constitution, les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire. Et, conformément à l'article 25 de la Constitution, les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à remplacer un parlementaire dont le siège est vacant doivent être précisées par une loi organique .

En pratique, lorsqu'un député accepte de devenir membre du Gouvernement, l'incompatibilité entre son mandat et sa nouvelle fonction prend effet à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de sa nomination au Gouvernement. ^{35 ( * )}

L'article L.O. 177 du code électoral prévoit que les mesures nécessaires pour remplacer un membre du Gouvernement dans son mandat de député doivent être prises dans le mois suivant le délai d'un mois à l'expiration duquel l'incompatibilité précitée prend effet.

Toutefois, en cas d'annulation des opérations électorales d'une circonscription et dans les cas de vacance autres que ceux qui sont mentionnés à l'article L.O. 176-1, ou lorsque ses dispositions ne peuvent plus être appliquées, il est procédé à des élections partielles dans un délai de trois mois , sauf si la vacance intervient dans les douze mois précédent l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale (article L.O. 178).

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié la rédaction de l'article 25 de la Constitution pour prévoir le remplacement temporaire dans leur assemblée des députés et sénateurs acceptant des fonctions gouvernementales et leur « retour automatique » au Parlement , une fois ces fonctions terminées : « [ une loi organique ] fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales ».

De plus, le III de l'article 46 de la loi constitutionnelle précitée a précisé que le dispositif de remplacement temporaire devait s'appliquer « aux députés et sénateurs ayant accepté des fonctions gouvernementales antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi organique prévue (...) si, à cette même date, ils exercent encore ces fonctions et que le mandat parlementaire pour lequel ils avaient été élus n'est pas encore expiré . »

Lors de l'examen, attentif et longuement débattu, du dispositif en première lecture par le Sénat (voir III de l'exposé général), notre collègue Gérard Longuet estimait que ce dispositif renforcerait le Gouvernement et le Parlement : « [ Cette réforme ] permet de rappeler aux membres du Gouvernement qu'ils existent, certes, par la décision du Président de la République, mais surtout par ce qu'ils représentent dans la vie publique. Et cette représentation, cette légitimité ne cessent pas lorsqu'ils accèdent au Gouvernement. C'est particulièrement vrai lorsqu'il s'agit d'un Gouvernement de cohabitation, cas de figure que j'ai connu. Le ministre issu du Parlement qui accepte d'entrer au Gouvernement ne perd pas sa légitimité.

« Il pourrait m'être objecté, à juste titre, que le Premier ministre peut s'en trouver affaibli. Au contraire : mieux vaut diriger une équipe dont la cohésion repose sur la volonté, plutôt qu'une équipe dont les membres ne s'entendent pas vraiment, où chacun doute, et dont la solidarité repose sur la peur de l'incertitude, de l'aléa ou de la vacuité.

« C'est donc un avantage pour le Premier ministre, notamment dans le cadre des arbitrages gouvernementaux, que certains d'entre nous ont vécus, qu'un membre du Gouvernement ait la possibilité de retourner dans l'assemblée d'où il tire sa légitimité. Cela lui permet, face aux administrations, notamment financières, traditionnellement puissantes que la gauche ou la droite soit au pouvoir, de pouvoir dire avec autorité à son Premier ministre qu'il y a des choses qu'il ne peut accepter.

« La cohésion du Gouvernement se fonde alors sur un débat politique, et non pas sur la crainte de la vacuité.

« En outre, pour nous parlementaires, avoir devant nous des ministres susceptibles de revenir dans leur assemblée d'origine nous garantit qu'ils seront beaucoup plus attentifs aux débats, parce qu'ils sont en mesure de choisir entre leur mandat parlementaire et leurs fonctions gouvernementales » ^{36 ( * )} .

Le présent article tend par conséquent à réécrire l'article L.O. 176 du code électoral pour y reprendre les règles actuelles de remplacement des députés élus au scrutin uninominal en cas de décès, de nomination au Conseil constitutionnel ou de prolongation au-delà de six mois d'une mission pour le Gouvernement (remplacement par le suppléant jusqu'à la fin du mandat).

Par conséquent, l'article L.O. 176-1, devenu redondant, serait supprimé (article 5) et les références à cette disposition seraient remplacées par une mention de l'article L.O. 176 au sein des articles L.O. 135 (qui interdit au « suppléant » ayant remplacé un député devenu ministre de se présenter contre ce dernier aux élections législatives suivantes) et L.O. 178 précité du même code (II et III).

Le second alinéa de l'article L.O. 176 nouveau du code électoral précise quant à lui les modalités de remplacement temporaire, à l'Assemblée nationale, d'un député ayant accepté des fonctions gouvernementales.

Le titulaire initial du mandat serait donc remplacé dans son mandat par la personne élue en même temps que lui à cet effet jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ses fonctions gouvernementales .

Toutefois, dans l'hypothèse où l'ancien ministre choisirait de renoncer à reprendre l'exercice de son mandat avant l'expiration de ce délai, le remplacement serait considéré comme définitif jusqu'au renouvellement de l'Assemblée nationale.

Le retour au Parlement du titulaire initial du mandat serait donc automatique à l'expiration du délai d'un mois sauf s'il y renonce explicitement. Comme le remplacement, ce retour au Parlement pourrait en pratique être annoncé par une communication du ministère de l'intérieur au Président de l'Assemblée nationale, suivie d'une information de l'Assemblée par ce dernier et d'une publication au Journal Officiel.

Le remplaçant du député retrouverait sa place de suppléant. Par cohérence, cette solution serait étendue par l'article 3 du présent texte, aux sénateurs élus au scrutin majoritaire acceptant de devenir membres du Gouvernement.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. L.O. 319 du code électoral) - Remplacement temporaire au Sénat d'un sénateur élu au scrutin majoritaire et ayant accepté des fonctions gouvernementales

Le présent article tend à modifier l'article L.O. 319 du code électoral pour y prévoir le remplacement temporaire au Sénat des sénateurs élus au scrutin majoritaire et acceptant des fonctions gouvernementales.

Les sénateurs sont élus au scrutin majoritaire dans les départements où sont élus trois sénateurs ou moins, les sénateurs des départements élisant plus de trois sénateurs étant élus à la représentation proportionnelle (articles L. 294 et L. 295 du code électoral).

En 2011, à l'issue de l'augmentation progressive du nombre de sénateurs initiée par « l'auto-réforme » sénatoriale de 2003, le Sénat comptera 348 membres, dont 159 élus au scrutin majoritaire (soit 48,5 % de ses effectifs).

Le dispositif applicable aujourd'hui pour le remplacement au Sénat des sénateurs élus au scrutin majoritaire est identique à celui prévu pour le remplacement, à l'Assemblée nationale, des députés (voir commentaire de l'article 2).

Ils sont donc remplacés par « la personne élue en même temps qu'eux à cet effet » jusqu'à la fin du mandat dans quatre hypothèses : décès, acceptation de fonctions gouvernementales, nomination au Conseil constitutionnel et prolongation au-delà de six mois d'une mission pour le Gouvernement.

Ce remplacement doit avoir lieu dans le mois suivant le délai d'un mois à compter de la nomination du parlementaire au Gouvernement, à l'expiration duquel l'incompatibilité de l'article 23 de la Constitution prend effet.

Et si ce dispositif ne peut être appliqué, une élection partielle doit être organisée dans les trois mois sauf si la vacance est intervenue dans l'année précédant un renouvellement partiel du Sénat (articles L.O. 319, 322 et 323 du code électoral).

Le présent article tend donc à modifier l'article L.O. 319 du code électoral pour « dupliquer » le dispositif de remplacement temporaire des députés acceptant des fonctions gouvernementales de l'article L.O. 119 du même code, en faveur des sénateurs élus au scrutin majoritaire devenus membres du Gouvernement .

Ainsi, un sénateur concerné nommé au Gouvernement serait remplacé, jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ses fonctions gouvernementales, par son « suppléant », sauf s'il renonçait à reprendre l'exercice de son mandat parlementaire au cours de ce mois.

Les autres cas de remplacement demeureraient régis par les règles actuelles.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4 (art. L.O. 320 du code électoral) - Remplacement temporaire au Sénat des sénateurs élus à la représentation proportionnelle

Le présent article tend à modifier l'article L.O. 320 du code électoral pour préciser les modalités de remplacement temporaire au Sénat des sénateurs élus à la représentation proportionnelle ayant accepté des fonctions gouvernementales.

A l'heure actuelle, l'article L.O. 320 du code électoral pose un principe clair : les sénateurs élus à la représentation proportionnelle dont le siège est vacant pour quelque cause que ce soit sont remplacés par le premier suivant de liste non élu.

Dans l'hypothèse d'un remplacement pour cause de nomination au Gouvernement, il doit avoir lieu dans le mois qui suit l'entrée en vigueur de l'incompatibilité de l'article 23 de la Constitution.

Et si ces dispositions ne peuvent plus être appliquées, une élection partielle doit être organisée dans les trois mois de la vacance du siège sauf si elle intervient dans l'année qui précède un renouvellement partiel (article L.O. 322 du code électoral).

Après avoir maintenu la règle du remplacement d'un sénateur par le candidat venant sur la même liste que lui immédiatement après le dernier élu, ainsi que le caractère définitif du remplacement dans tous les cas autres que la nomination du parlementaire au Gouvernement, le présent article précise la procédure de remplacement temporaire d'un sénateur acceptant des fonctions gouvernementales.

En principe, le sénateur devenu membre du Gouvernement est remplacé par le premier suivant de liste non élu, jusqu'à l'expiration du délai d'un mois suivant la cessation de ses fonctions gouvernementales .

Cependant, le projet de loi organique, dans sa version initiale prévoyait un cas particulier : « dans le cas où un remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales et un ou plusieurs remplacements, quelle qu'en soit la cause, ont eu lieu sur la même liste avant le délai [précité], le caractère temporaire du premier remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales s'applique au candidat de la liste qui est devenu sénateur le plus récemment. »

Dans ce dispositif, le candidat de la liste du titulaire initial du mandat qui est devenu sénateur le plus récemment, soit en remplaçant le sénateur devenu ministre, soit un autre sénateur dont le siège était vacant, devait céder ce siège au parlementaire ayant cessé ses fonctions gouvernementales .

Enfin, le dernier alinéa de l'article L.O. 320 nouveau rappelle que le remplacement temporaire deviendrait définitif jusqu'au prochain renouvellement de la série auquel le siège appartient si le sénateur devenu membre du Gouvernement a renoncé à son mandat parlementaire avant l'expiration du délai précité.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à clarifier la rédaction du dispositif gouvernemental et à supprimer l'existence de deux cas distincts de remplacement temporaire, en prévoyant que :

- le sénateur dont le siège est vacant pour quelque cause que ce soit est remplacé par le candidat figurant sur la même liste immédiatement après le dernier candidat devenu sénateur conformément à l'ordre de la liste ;

- le caractère temporaire du remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales s'applique au dernier candidat devenu sénateur conformément à l'ordre de la liste et, lorsque le sénateur reprend l'exercice de son mandat , ce candidat est replacé en tête des candidats non élus de cette liste .

Déplorant le manque de clarté de la rédaction initiale du présent article, votre rapporteur considère bienvenues les précisions apportées quant au devenir du « suivant de liste » ayant remplacé temporairement un parlementaire devenu ministre, une fois que ce dernier a repris son mandat .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

Article 4 bis (art. L.O. 323 du code électoral) - Coordination

Le présent article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, tend à modifier l'article L.O. 323 du code électoral pour effectuer une coordination rédactionnelle avec la modification des articles L.O. 319 et L.O. 320 du même code prévue aux articles 3 et 4 du présent projet de loi organique.

L'article L.O. 323 actuel rappelle que le mandat des personnes ayant remplacé, dans les conditions prévues aux articles L.O. 319, L.O. 320 et L.O. 322, les sénateurs dont le siège était devenu vacant, expire à la date où le titulaire initial aurait été lui-même soumis à renouvellement.

Cet article concerne donc les cas de remplacement définitif des sénateurs dont le siège est vacant .

Or, dans la nouvelle rédaction des articles L.O. 319 et L.O. 320 proposée par les articles 3 et 4 du présent texte, cette hypothèse est visée dans le premier alinéa de ces articles, les autres alinéas étant relatifs au remplacement temporaire des sénateurs ayant accepté des fonctions gouvernementales.

C'est pourquoi, désormais, il convient de faire mention du seul premier alinéa des articles précités au sein de l'article L.O. 323 du code électoral.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 bis sans modification.

Article 5 (Livre VIII et article L.O. 567-9 du code électoral) - Procédure de désignation d'une personnalité par le Président de la République pour siéger à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution

Cet article tend à compléter le livre VIII du code électoral dans sa rédaction posée par le projet de loi examiné conjointement, en vue de préciser la procédure de désignation de la personnalité qualifiée nommée par le Président de la République pour siéger à la commission indépendante prévue à l'article 25 de la Constitution.

Afin de garantir la transparence et la sincérité des « redécoupages » électoraux, la loi constitutionnelle précitée du 23 juillet 2008 a complété la rédaction de l'article 25 de la Constitution afin de préciser qu'une « commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce, par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ».

L'article premier du projet de loi ordinaire joint à l'examen de ce texte tend à insérer dans le code électoral un livre VIII spécifique à l'organisation et au fonctionnement de la commission .

Ainsi, la commission serait composée de trois personnalités qualifiées respectivement désignées par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat et de trois magistrats issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes élus par l'assemblée générale de leur juridiction.

Ces membres seraient nommés pour un mandat de six ans non renouvelable ^{37 ( * )} .

Or, le Gouvernement, afin de souligner l'importance de la commission et d'en conforter l'indépendance, a prévu, dans le présent texte, une procédure de désignation transparente pour les trois personnalités qualifiées .

En particulier, l'article L.O. 567-9 nouveau du code électoral, institué par le présent article, tend à préciser que la personnalité qualifiée nommée par le Président de la République, pour siéger à la commission serait désignée selon la procédure désormais prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution pour certaines nominations .

L'article 13 précité prévoit que le Président de la République « nomme aux emplois civils et militaires de l'État ».

Avant la révision constitutionnelle de juillet dernier , ce pouvoir de nomination était déjà soumis à certaines limites (contreseing du Premier ministre ou du ministre responsable ; nombreuses nominations délibérées en conseil des ministres ; respect du statut des fonctions publiques à l'exception des « emplois supérieurs laissés à la discrétion du Gouvernement », et procédure très encadrée pour les magistrats ; partage du pouvoir de nomination avec d'autres autorités pour la nomination des membres des autorités administratives indépendantes...).

A titre d'exemple, à l'initiative de votre commission des Lois, la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 avait subordonné la nomination du Contrôleur général des lieux de privation de liberté par le Président de la République a un avis des commissions permanentes compétentes des deux assemblées.

Inspirée par le souci de mieux associer le Parlement aux nominations les plus importantes, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a complété l'article 13 de la Constitution par deux alinéas pour prévoir qu'une loi organique « détermine les emplois ou fonctions (...) pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après un avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée . »

En pratique, chaque commission permanente sera amenée à se prononcer de son côté sur ces nominations, en cohérence avec le principe de l'autonomie des deux assemblées.

Le dernier alinéa de l'article 13 précise que « le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ».

Le dispositif du présent article est l'une des premières applications de cette réforme. Sa rédaction initiale précisait que « dans chaque assemblée parlementaire, la commission permanente compétente est celle chargée des lois relatives aux élections à caractère politique ».

Dans un souci de précision, l'Assemblée nationale a préféré retenir l'expression de « commission chargée des lois électorales ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. L.O. 142 du code électoral) - Incompatibilité entre un mandat parlementaire et l'exercice des fonctions de membre de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution

Le présent article tend à compléter l'article L.O. 142 du code électoral afin de prévoir une incompatibilité entre l'exercice d'un mandat parlementaire et celui d'une fonction de membre de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution.

L'article 25 de la Constitution prévoit qu'une loi organique fixe le régime des inéligibilités et des incompatibilités des membres du Parlement .

En l'état du droit, l'article L.O. 142 du code électoral pose une incompatibilité de principe entre l'exercice de fonctions publiques non électives et le mandat de député. Par application de l'article L.O. 297 du même code, l'exercice de ces fonctions publiques non électives est également incompatible avec le mandat de sénateur.

Cette incompatibilité n'est pas applicable à deux cas spécifiques :

- les professeurs « qui, à la date de leur élection étaient titulaires de chaires données sur présentation des corps où la vacance s'est produite ou chargés de directions de recherches » ;

- dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, les ministres des cultes et les délégués du Gouvernement dans l'administration des cultes.

Le présent article tend à compléter cet article pour indiquer que l'incompatibilité existante serait applicable aux membres de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution .

Cet article sera complété par l'article L. 567-3 du code électoral (voir commentaire de l'article premier du projet de loi ordinaire), qui précisera que « les fonctions de membre de la commission sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat électif à caractère politique ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 7 (art. L.O. 176-1, L.O. 393-1, L.O. 455, L.O. 479, L.O. 506 et L.O. 533 du code électoral) - Abrogations

Cet article tend à abroger plusieurs articles du code électoral.

Par coordination avec l'article premier du présent texte qui fixe l'effectif total de l'Assemblée nationale au sein de l'article L.O. 119 du code électoral, cet article tend à abroger les articles L.O. 393-1, L.O. 455, L.O. 479, L.O. 506 et L.O. 533 du code électoral qui précisent le nombre de députés élus dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

Par coordination avec l'article 2 qui poserait les règles applicables au remplacement des députés élus au scrutin uninominal à l'article L.O. 176 du code électoral au lieu de l'article L.O. 176-1, ce dernier serait également abrogé (I).

La commission des Lois de l'Assemblée nationale avait initialement refusé la nouvelle répartition de compétences entre le législateur organique et le législateur ordinaire prévue par l'article 1er, estimant que la loi organique devait toujours fixer le nombre des députés élus dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Par conséquent, elle avait adopté un amendement maintenant la suppression du seul article L.O. 176-1 du code électoral avant de le retirer.

L'Assemblée nationale a par ailleurs prévu de supprimer la référence à l'article L.O. 119 du code électoral dans l'article L.O. 394-1 du même code, qui précise, en l'état du droit, que les dispositions ayant valeur de loi organique du titre II du livre Ier « à l'exception de l'article L.O. 119 », sont applicables à l'élection des députés en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna, par coordination avec la réécriture de cet article L.O. 119 à l'article 1er du présent texte (II).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article premier (Livre VIII du code électoral, art. L-567-1 à L. 567-8 nouveaux) - Commission indépendante prévue à l'article 25 de la Constitution

Cet article tend à modifier le livre VIII du code électoral pour le consacrer à la « Commission prévue par l'article 25 de la Constitution » et à préciser la composition et le mode de désignation de ses membres, le statut de ces derniers et son mode de fonctionnement dans les nouveaux articles L. 567-1 à L. 567-8 du code ^{38 ( * )} .

Par coordination, les dispositions finales du code électoral, à l'heure actuelle contenues dans son livre VIII, seraient désormais intégrées dans un livre IX nouveau.

Avant la loi constitutionnelle n° 2008-274 du 23 juillet 2008, aucune instance indépendante pérenne n'était chargée de donner un avis sur l'adaptation des circonscriptions électorales .

Lors des découpages de 1986, le Gouvernement avait bien institué une commission de sages , composée de six hauts magistrats dont deux issus du Conseil d'Etat, deux de la Cour de cassation et deux de la Cour des comptes, qui s'était prononcée sur les projets d'ordonnances modifiant la répartition des sièges de députés, mais cette commission avait été supprimée une fois cette tâche accomplie.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précitée a réécrit l'article 25 de la Constitution afin d'instituer une commission consultative permanente ayant vocation à donner « un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ^{39 ( * )} ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ».

Et, conformément à l'article 25 précité, il revient à la loi de fixer la composition et les règles de fonctionnement de cette commission . Tel est l'objet des nouveaux articles L. 567-1 à L. 567-8 du code électoral.

1. La composition de la commission et le mode de désignation de ses membres (articles L. 567-1 et L. 567-2 du code électoral, II du présent article)

La commission prévue à l'article 25 de la Constitution comprendrait six membres désignés pour une durée de six ans non renouvelable , renouvelés par moitié tous les trois ans . Toutefois, par dérogation à ce principe, posé comme le rappelle un amendement de l'Assemblée nationale, à l'article L. 567-2 nouveau et non à l'article L. 567-1, la première commission comprendrait 3 membres, autres que le président, dont le mandat aurait une durée de trois ans non renouvelable. La commission, lors de son installation, choisirait ces trois membres par tirage au sort (II).

Tout comme la commission « de sages » consultée lors du redécoupage de 1986, la commission indépendante serait en premier lieu composée de membres des juridictions :

- un membre du Conseil d'Etat, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élu par l'assemblée générale du Conseil d'Etat ;

- un membre de la Cour de cassation, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élu par l'assemblée générale de Cour de cassation ;

- un membre de la Cour des comptes, d'un grade au moins égal à celui de conseiller maître, élu par la chambre du conseil de la Cour des comptes.

La commission comprendrait également trois personnalités qualifiées, respectivement désignées par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat .

Comme cela a été précisé à l'article 5 du projet de loi organique, l'article L. 567-9 nouveau du code électoral prévoit que la personnalité qualifiée désignée par le Président de la République le serait dans les conditions prévues à l'article 13 de la Constitution (avis public des commissions permanentes compétentes du Parlement ; rejet de la candidature si l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions).

Cette procédure nouvelle, qui assure la transparence de la nomination et la prise en compte de l'avis de l'opposition parlementaire sur le candidat retenu, est d'autant plus importante que ce dernier serait amené à présider la commission . Sur ce point, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

En pratique, le candidat proposé serait entendu successivement par les commissions permanentes compétentes avant que celles-ci se prononcent sur son choix et l'on peut supposer qu'une personnalité contestée lors de son audition ne serait pas nommée à la commission, même si le seuil des 3/5 ^èmes de votes négatifs n'a pas été atteint.

En s'inspirant du même souci de transparence, l'article L. 567-1 nouveau du code électoral prévoit que la nomination des personnalités qualifiées par les présidents des deux chambres serait subordonnée à l'avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée , en l'occurrence, de la commission « chargée des lois relatives aux élections à caractère politique ». L'Assemblée nationale, par un amendement rédactionnel, a préféré faire référence à la « commission chargée des lois électorales », ce qui semble plus satisfaisant.

Leur nomination ne pourrait intervenir si les votes négatifs représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de la commission.

La publicité traditionnelle des travaux des commissions permanentes du Parlement (compte-rendu au bulletin des commissions au Sénat) serait applicable à l'audition des candidats et aux débats conduisant la commission concernée à se prononcer sur leur nomination.

2. Le statut des membres de la commission (articles L. 567-2, L. 567-3, L. 567-5 du code électoral)

Le présent article pose aussi quelques règles afin d'assurer l'indépendance et la liberté des membres de la commission dans leurs fonctions.

En premier lieu, l'article L. 567-3 nouveau du code électoral indique que ces fonctions sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat électif à caractère politique . Mais cette notion de mandat électif à caractère politique n'est pas définie et l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision utile indiquant que la fonction de membre de la commission était incompatible avec l'exercice de tout mandat électif régi par le code électoral.

Il faut rappeler que cette incompatibilité est complétée par une disposition organique qui complète l'article L.O. 142 du code électoral pour interdire tout cumul entre la fonction de membre de la commission et un mandat de député ou de sénateur ^{40 ( * )} .

Cette incompatibilité est inspirée par le bon sens : on peut imaginer que des élus siégeant à la commission pourraient être touchés par des conflits d'intérêt, tentés d'y arrêter leurs décisions en fonction de leur situation politique locale.

Comme le rappelait notre collègue, le président Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des Lois sur la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : « Des consultations des groupes et des partis politiques auront lieu, cela va de soi, mais il ne serait pas souhaitable que les représentants des groupes parlementaires siègent dans cette commission (...). Ce serait contradictoire, elle ne serait plus indépendante ! » ^{41 ( * )} .

Ce souci d'exclusion des parlementaires de la commission avait également alors été exprimé par le groupe socialiste, qui avait proposé, dans un amendement, de faire siéger à la commission des magistrats et des « personnalités qualifiées non parlementaires » dont la nomination aurait été en revanche soumise à l'avis d'une commission composée paritairement de députés et de sénateurs désignés à la proportionnelle des groupes et statuant à la majorité des trois cinquièmes.

En second lieu, l'article L. 567-3 pose un principe clair : dans l'exercice de leurs attributions, les membres de la commission ne reçoivent d'instruction d'aucune autorité , ce qui implique une autonomie totale de la commission dans ses travaux, en particulier par rapport au ministère de l'intérieur.

Il faut noter que ce principe d'autonomie s'inspire de celui qui existe dans le statut d'autorités administratives indépendantes.

En outre, les membres de la commission seraient astreints à un devoir de réserve concernant « le contenu des débats, votes et documents de travail internes ». Ce devoir de réserve, qui serait étendu aux collaborateurs des services appuyant la commission et aux personnes invitées à prendre part à ses travaux , semble justifié au regard des dossiers examinés par la commission et propre à assurer la liberté et la sérénité de ses travaux.

Le membre de la commission touché par une incompatibilité, empêché d'exercer ses fonctions ou ayant manqué à ses obligations, pourrait être suspendu de son mandat dès lors que la commission, à l'unanimité de ses autres membres, a constaté l'une des situations précitées (article L. 567-2).

Et en cas de décès ou de cessation du mandat pour l'une des raisons qui viennent d'être mentionnées, il serait pourvu au remplacement du membre concerné pour la durée du mandat restant à courir sauf si cette durée est inférieure à un an : dans cette hypothèse, le mandat serait renouvelable.

3. Le fonctionnement de la commission (articles L. 567-4, L. 567-6, L. 567-7 et L. 567-8 du code électoral)

Le présent article précise enfin plusieurs modalités de fonctionnement de la commission. Tout d'abord, les modalités de saisine et le calendrier de travail de la commission sont fixés (article L. 567-7 nouveau du code électoral).

En premier lieu, la commission serait saisie par le Premier ministre des projets de loi ou d'ordonnance visés à l'article 25 de la Constitution, et des propositions de loi ayant le même objet par le président de l'assemblée parlementaire dont elles émanent .

En deuxième lieu, la commission devrait se prononcer par un avis publié au Journal officiel de la République française dans les deux mois qui suivent sa saisine . A défaut, l'avis de la commission serait réputé émis.

Les conditions de travail de la commission sont également précisées (article L. 567-4).

D'une part, cette dernière pourrait désigner en qualité de rapporteur des fonctionnaires de l'Etat ou des magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire, en activité ou en retraite.

D'autre part, la commission pourrait faire appel pour l'exercice de ses fonctions aux services compétents de l'Etat (par exemple au bureau des élections du ministère de l'intérieur) et entendre ou consulter toute personne ayant une compétence utile à ses travaux (lors des débats sur la révision constitutionnelle, le Garde des sceaux avait ainsi mentionné le recours à des statisticiens).

En troisième lieu, le présent article définit les conditions requises pour permettre à la commission de statuer et d'adopter un avis : la commission ne pourrait délibérer que si quatre au moins de ses membres sont présents.

Elle délibérerait à la majorité des membres présents . En cas de partage égal des voix, celle du président serait prépondérante.

Enfin, l'article L. 567-8 nouveau du code électoral pose une règle supplémentaire pour permettre l'autonomie financière de la commission : celle-ci pourrait gérer librement les crédits qui lui sont affectés . La commission ne serait pas soumise aux dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées (ses comptes ne seraient donc pas soumis au contrôle a priori du ministère des finances) ^{42 ( * )} et son président serait ordonnateur de ses crédits.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 1 ^er sans modification.

Article 2 - Habilitation du Gouvernement à procéder au découpage des circonscriptions législatives par ordonnance

Cet article tend à autoriser le Gouvernement à adapter par ordonnance la répartition des sièges de députés et la délimitation des circonscriptions législatives.

Les députés sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours dans des circonscriptions créées pour les seuls besoins de l'élection , en fonction de la population .

En effet, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel en 1986, « l'Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ». Et si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle, « il ne saurait le faire que dans une mesure limitée » ^{43 ( * )} .

Conformément aux articles L. 125 et L. 394 du code électoral, les circonscriptions des départements d'une part, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française d'autre part, sont déterminées conformément aux tableaux n° 1 et n° 1 bis annexés à ce code.

Or, comme l'a rappelé à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel, la répartition des sièges de députés, posée par la loi n° 85-690 du 10 juillet 1985, et la délimitation de leurs circonscriptions, fixée par les lois des 11 juillet et 24 novembre 1986, ne respectent plus aujourd'hui le principe de l'égalité du suffrage (voir I de l'exposé général).

a) Un redécoupage des circonscriptions législatives par ordonnance

Prenant acte de l'urgence d'une telle réforme, le I du présent article tend donc à autoriser le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à procéder au redécoupage des circonscriptions législatives par ordonnance .

L'article 38 de la Constitution

« Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

« Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.

« A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa de cet article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

Plus exactement, le Gouvernement serait autorisé :

- à fixer le nombre total de députés élus par les Français établis hors de France ^{44 ( * )} (1°). Cette possibilité est la conséquence du dispositif prévu dans le projet de loi organique, qui fixe au niveau organique le nombre total des députés tout en laissant la loi ordinaire déterminer le nombre des députés élus dans les départements, les collectivités d'outre-mer et hors de France ;

- à mettre à jour la délimitation des circonscriptions législatives dans chaque département et en conséquence le tableau n°1 annexé au code électoral en application de l'article L. 125 du code électoral, dans sa rédaction issue du présent texte (2°) ;

- à mettre à jour la répartition des sièges de députés et la délimitation des circonscriptions législatives en Nouvelle-Calédonie et dans chaque collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution et en conséquence, le tableau n° 1 bis annexé au code électoral en application de l'article L. 125 précité dans sa rédaction issue du présent texte (3°) ;

- à délimiter les circonscriptions législatives des Français établis hors de France et à arrêter le tableau n° 1 ter annexé au code électoral en application de l'article L. 125 précité dans sa rédaction issue du présent texte (4°).

La décision de procéder au redécoupage par ordonnance, qui avait été la solution retenue initialement par le Gouvernement pour le redécoupage de 1986 avant que l'opposition du Président Mitterrand le conduise à soumettre un projet de loi au Parlement, ne va pas de soi de prime abord. Elle semble cependant conforme à la nécessité de faire adopter cette réforme le plus rapidement possible .

A cet égard, le calendrier retenu serait le suivant :

- le Parlement, en votant le présent texte, habiliterait le Gouvernement à prendre les ordonnances requises dans le délai d'un an à compter de sa publication (I) ;

- avant d'être soumis au Conseil d'État, ces textes feraient l'objet d'une saisine de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution par le Premier ministre et cette dernière devrait se prononcer dans un délai de deux mois (voir article premier) ;

- après avis du Conseil d'État, le projet de loi de ratification des ordonnances serait examiné en Conseil des ministres et déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant celui de leur publication (V) ;

- les dispositions prises par ordonnances prendraient effet lors du premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant sa publication (IV).

La décision de légiférer par ordonnance ne prive cependant pas le Parlement de ses prérogatives puisqu'il peut débattre en amont des critères retenus pour l'adoption des circonscriptions législatives lors de l'habilitation du Gouvernement et pourra, en aval, lors de la ratification, vérifier si ses arbitrages ont été respectés par le Gouvernement.

Ce choix n'empêchera pas un contrôle juridictionnel rigoureux, tant par le Conseil d'Etat en cas de recours administratif contre les ordonnances non ratifiées que par le Conseil constitutionnel si la loi de ratification est soumise au contrôle de constitutionnalité.

Enfin et ce constat était déjà effectué en 1986, cette procédure permet d'éviter « que ne s'engage devant [le Parlement] un débat à certains égards déplaisant, susceptible de favoriser le développement de l'antiparlementarisme. On peut douter en effet qu'il soit particulièrement souhaitable de voir les députés discuter dans le détail de la délimitation des circonscriptions et défendre des amendements qui pourraient, pour le moins, apparaître comme destinés essentiellement à faciliter leur réélection » ^{45 ( * )} .

b) La définition de la population prise en compte et les principes encadrant la nouvelle délimitation des circonscriptions

L'habilitation du présent article précise aussi la population prise en compte pour servir de fondement aux opérations de redécoupage des circonscriptions législatives . En effet, le Gouvernement prévoit de retenir la méthode classique de répartition des sièges par tranches de population, qui a été une constante depuis les débuts de la III ^ème République.

Lors du redécoupage de 1986, chaque département avait bénéficié de deux députés et, au-delà, un député supplémentaire était accordé par tranche de 108.000 habitants. Pendant son audition par la commission des Lois de l'Assemblée nationale, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a annoncé que pour le remodelage des circonscriptions en cours, cette méthode attribuerait un député de plus par tranche de 125.000 habitants ^{46 ( * )} et que 39 départements devraient être concernés, dont 24 par une perte de sièges et 15 par un gain d'un ou de plusieurs sièges.

La population des départements serait celle authentifiée « par le premier décret publié en application du VIII de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 modifiée relative à la démocratie de proximité » (II 2°). En pratique, ce décret doit être publié début 2009 ;

La population de la Nouvelle-Calédonie et des collectivités d'outre-mer prise en compte serait une « évaluation » fondée sur le dernier recensement ayant eu lieu en application des articles 156 à 158 de la loi « démocratie de proximité » (II 3°) ^{47 ( * )} .

Les nouvelles règles du recensement

Le recensement a pour objet le dénombrement de la population en France, la description des caractéristiques démographiques et sociales de la population, ainsi que le dénombrement et la description des caractéristiques des logements.

la collecte des informations est organisée et contrôlée par l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et les enquêtes de recensement sont préparées et réalisées par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui reçoivent à ce titre une dotation forfaitaire de l'État ;

pour les communes dont la population est inférieure à 10.000 habitants, ces enquêtes ont lieu chaque année par roulement au cours d'une période de cinq ans et pour les autres communes, une enquête par sondage est effectuée chaque année. Par dérogation, ces opérations ont lieu tous les cinq ans en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et Wallis-et-Futuna ;

pour établir les chiffres de la population, l'INSEE utilise les informations collectées dans chaque commune, les données démographiques non nominatives issues des fichiers administratifs, ainsi que les résultats de toutes autres enquêtes statistiques ;

un décret authentifie chaque année les chiffres des populations de métropole, des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions administratives et des collectivités territoriales.

Et, en l'absence de recensement des Français établis hors de France, l'évaluation de leur nombre, nécessaire à la répartition des sièges des nouveaux députés, serait basée sur les données inscrites au registre des Français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire ^{48 ( * )} .

En pratique, à l'heure actuelle, si la population française vivant à l'étranger est estimée à 2 millions, seuls 1.403.580 Français sont inscrits sur les registres consulaires et 863.854 sur les listes électorales consulaires, afin de voter à l'étranger lors de l'élection présidentielle, des référendums et de l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Pour les autres scrutins, dont les élections législatives, ces électeurs disposent de modalités d'inscription simplifiées sur les listes électorales de communes françaises avec lesquelles ils ont des liens particuliers ^{49 ( * )} .

Ainsi, selon le ministère de l'intérieur, la base démographique retenue pour arrêter le nombre des députés élus par les Français établis hors de France et le découpage de leurs circonscriptions serait calculée en tenant compte du fait qu'une partie des inscrits sur les listes électorales consulaires vote en France (voir III de l'exposé général).

Lors de son audition précitée, M. Alain Marleix a annoncé que le nombre des députés élus par les Français établis hors de France varierait entre « sept et neuf ».

Enfin, le II de l'habilitation pose quelques principes clairs et inspirés de ceux arrêtés en 1986, afin d'encadrer le « redécoupage » des circonscriptions législatives .

Tout d'abord, comme le rappelait le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 86-208 DC ^{50 ( * )} , la délimitation des circonscriptions « ne devra procéder d'aucun arbitraire ».

C'est pourquoi, le présent article réitère tout d'abord la règle, déjà posée dans la décision n° 86-208 DC, selon laquelle les opérations de redécoupage des circonscriptions législatives doivent être mises en oeuvre sur des bases essentiellement démographiques. Le nombre de députés est fonction du nombre d'habitants de la circonscription.

Ainsi, « la délimitation des circonscriptions doit être effectuée en respectant le principe d'égale représentation des populations de chacune de ces circonscriptions, sans pour autant être astreint à une stricte proportionnalité » ^{51 ( * )} . Mais seuls des « tempéraments commandés par des motifs d'intérêt général » peuvent atténuer son application.

Il est à noter que la décision n° 86-218 du 18 novembre 1986 du Conseil constitutionnel faisait état « d'impératifs d'intérêt général ».

Deuxième règle clairement posée : l'assurance de deux députés au moins par département, et d'un député au moins dans chaque collectivité d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie (cette dernière règle ayant été supprimée par l'Assemblée nationale).

La règle des deux députés par département, traditionnellement respectée dans les opérations de découpage précédentes, avait été jugée conforme à la Constitution par le Conseil dans sa décision n° 86-208 DC avec une réserve : « ... le législateur a entendu assurer un lien étroit entre l'élu d'une circonscription et les électeurs ; qu'eu égard, d'une part, à la répartition de la population sur le territoire national (...) et, d'autre part, au nombre très restreint des départements pour lesquels le choix ainsi fait entraîne un écart de représentation en leur faveur, les dispositions (...) ne sont pas, par elles-mêmes, contraires à la Constitution ; qu'elles impliquent, toutefois, que les inégalités de représentation qui en résultent ne puissent être sensiblement accrues par le biais des règles qui président à la délimitation des circonscriptions à l'intérieur d'un même département ».

En pratique, en 1986, cette règle n'avait joué que pour quatre départements (Corse-du-Sud ; Guyane ; Hautes-Alpes ; Lozère). Elle devrait s'appliquer cette fois pour la Lozère et, le cas échéant, pour la Creuse.

Troisième règle là aussi explicitement inspirée de celles posées lors du redécoupage de 1986 : « sauf exception justifiée par des raisons géographiques ou démographiques, les circonscriptions sont constituées par un territoire continu et leur délimitation respecte les limites des circonscriptions administratives ».

L'habilitation de l'article 5 de la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 visait explicitement deux exceptions au principe de territoire continu : « les départements dont le territoire compte des parties insulaires ^{52 ( * )} ou enclavées ^{53 ( * )} ». En outre, la décision n° 86-218 DC avait ajouté que « sauf impossibilité d'ordre géographique, les circonscriptions sont constituées par un territoire continu ».

Concernant le respect des circonscriptions administratives, la loi du 11 juillet 1986 affirmait que les limites cantonales devaient être respectées sauf à Paris, où les cantons n'existent pas, Lyon et Marseille. La faculté de ne pas respecter ces limites avait été utilisée dans 15 cantons sur 53 ayant un territoire discontinu et dans 18 sur 105 ayant plus de 40.000 habitants.

L'interprétation de ces règles par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 86-208 DC, avait strictement encadré leur mise en oeuvre : « ... il convient, en premier lieu, de considérer que la faculté de ne pas respecter les limites cantonales dans les départements comprenant un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40.000 habitants ne vaut que pour ces seuls cantons . »

La notion de respect des circonscriptions administratives qui est proposée par le texte initial pouvait recouvrir de multiples limites administratives différentes mais un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale est venu remédier à cette imprécision.

Enfin, après avoir rappelé que les écarts de population entre les circonscriptions ont pour objet de permettre la prise en compte d'impératifs d'intérêt général, le présent article reprend le principe selon lequel la population d'une circonscription ne peut s'écarter de plus de 20 % de la population moyenne des circonscriptions du département validé par le juge constitutionnel en 1986.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 86-208 DC, avait alors précisé que cet écart répondait au souci que le tracé des circonscriptions respecte les limites cantonales et prenne en compte les « réalités naturelles que constituent certains ensembles géographiques » et les « solidarités qui les unissent . »

Le Conseil avait estimé que cet écart était conforme à la Constitution dès lors que sa mise en oeuvre était réservée « à des cas exceptionnels et dûment justifiés », intervenant « dans une mesure limitée » et devant s'appuyer « au cas par cas sur des impératifs précis d'intérêt général ».

En pratique, cet écart de 20 % à l'intérieur d'un même département avait été utilisé dans 26 circonscriptions sur 577 (soit 5 % avec des écarts allant de 15 à 20 %).

En résumé, l'habilitation prévue apporte les précisions exigées par l'article 38 de la Constitution et encadre les opérations de redéfinition des circonscriptions législatives en faisant référence à des critères validés par le Conseil constitutionnel en 1986, afin de garantir la transparence et la sincérité de ces dernières.

c) La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et un autre corrigeant une erreur matérielle.

Elle a aussi adopté :

- un amendement de M. René Dosière précisant que seules des « adaptations justifiées » par des motifs d'intérêt général peuvent tempérer le principe d'un redécoupage des circonscriptions opéré sur des bases essentiellement démographiques « en fonction notamment de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Cette précision doit en effet permettre, pour certaines collectivités d'outre-mer, tant pour l'attribution des sièges que pour la délimitation des circonscriptions, d'atténuer l'application du critère démographique en cas d'une évolution trop divergente de la population en âge de voter et du nombre des électeurs inscrits dans un territoire.

En séance publique, M. Alain Marleix s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée tout en constatant que l'amendement soulevait « un vrai problème : alors que les députés représentent la Nation, le critère démographique peut aboutir à une augmentation du nombre de députés du seul fait d'une présence importante de ressortissants étrangers dans un département ou une collectivité d'outre-mer. Cela peut paraître d'autant plus choquant s'il s'agit d'étrangers en situation irrégulière » ^{54 ( * )} . Simultanément, il a souligné que le Conseil constitutionnel n'avait jamais validé un tel critère dans ses décisions passées et qu'il devrait se prononcer sur sa conformité à la Constitution ;

- un amendement de la commission supprimant l'obligation d'élection d'un député au moins dans chaque collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, en lien avec la suppression des articles L.O. 479 et L.O. 506 du code électoral qui prévoient l'élection d'un député à Saint-Barthélemy et d'un autre à Saint-Martin à l'article 7 du projet de loi organique ;

- un amendement de la commission tendant à préciser quelles limites administratives doivent être respectées par le découpage des circonscriptions législatives. Cette rédaction reprend en particulier les réserves exprimées par le Conseil constitutionnel en 1986.

Ainsi, doivent être entièrement compris dans une même circonscription d'un département toute commune dont la population est inférieure à 5.000 personnes ^{55 ( * )} ainsi que tout canton constitué par un territoire continu, dont la population est inférieure à 40.000 personnes en dehors de Paris, Lyon et Marseille.

Ce dispositif précise également qu'est entièrement comprise dans la même circonscription pour l'élection d'un député élu par les Français établis hors de France toute circonscription pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger ^{56 ( * )} dès lors que cette circonscription ne comprend pas des territoires très éloignés géographiquement ;

- un amendement de la commission supprimant le III du présent article précisant que les projets d'ordonnances devront être soumis pour avis à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution avant d'être examinés par le Conseil d'Etat car cette précision est déjà insérée dans l'article L. 567-7 du code électoral inséré à l'article 1er.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale avait aussi initialement adopté un amendement tendant d'une part, à préciser que le redécoupage des circonscriptions législatives devait être opéré selon la méthode par tranches de population, qui a toujours été utilisée et, d'autre part, à supprimer de l'habilitation donnée au Gouvernement la mise à jour du nombre de députés élus en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, par coordination avec son souhait de réserver cette faculté au législateur organique. Cet amendement a cependant été retiré avant l'examen du projet de loi en séance publique.

d) La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois, conformément à une tradition républicaine bien établie, a décidé de ne pas modifier les dispositions relatives au nombre et au mode de scrutin des députés et à la délimitation de leurs circonscriptions.

Sous réserve de la prise en considération des remarques émises par votre rapporteur dans l'exposé général du présent rapport, elle considère que le dispositif prévu, largement inspiré des solutions retenues pour autoriser le découpage de 1986, est cohérent.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 3 (livre III, articles L. 125 et L. 394 du code électoral) - Diverses dispositions relatives à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France et aux circonscriptions législatives

Cet article a un double objet :

- en premier lieu, il tend à rétablir un livre III dans le code électoral pour le consacrer aux « Dispositions spécifiques relatives à la représentation des Français établis hors de France », à préciser le mode de scrutin des députés élus par nos compatriotes expatriés et à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance les autres mesures législatives nécessaires à l'élection de ces députés (I et II) ;

- en second lieu, il précise quelles circonscriptions législatives sont déterminées par les trois tableaux 1, 1 bis et 1 ter annexés au code électoral.

1. Les dispositions relatives aux Français établis hors de France

Le livre III du code électoral, qui était relatif aux dispositions particulières à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, a été abrogé par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, qui a modifié ces dispositions et les a insérées au sein du livre VI.

Ce livre III serait rétabli par le présent article pour y rassembler les « dispositions spécifiques relatives à la représentation des Français établis hors de France », constituées d'un article L. 328 unique.

Cet article L. 328 nouveau tend à préciser que « les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier du code électoral » relatives au mode de scrutin des députés, seraient applicables aux députés élus par les Français de l'étranger.

Ainsi, ces derniers seraient élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans des circonscriptions spécifiques (déterminées par le nouveau tableau n° 1 ter annexé au code électoral).

Au premier tour, le candidat devrait obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits pour être élu (la majorité relative étant suffisante au second tour).

Cela a été rappelé dans l'exposé général, si ce choix est contraire à celui de l'Assemblée des Français de l'étranger , qui, dans une recommandation de septembre 2007, confirmée un an plus tard, avait prôné l'élection de douze députés à la représentation proportionnelle, il est conforme aux souhaits du Gouvernement et de l'Assemblée nationale .

Ainsi, au cours des débats au Sénat sur la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, le secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement, M. Roger Karoutchi avait indiqué que les députés désignés par les Français établis hors de France, « seraient probablement élus par le biais d'un scrutin majoritaire par zones géographiques ^{57 ( * )} » sans préciser s'il s'agirait d'un scrutin de liste ou uninominal.

Auparavant, le président de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann avait quant à lui fermement exclu l'instauration d'un mode de scrutin spécifique pour ces députés « Nous ne pouvons admettre que les députés représentant les Français à l'étranger soient élus sur un mode de scrutin différent du mode de scrutin ordinaire ».

De plus, l'extension du scrutin uninominal majoritaire à l'élection des députés élus par les Français de l'étranger est conforme à la nécessité d'assurer une majorité parlementaire stable au Gouvernement en place .

Comme le rappelait M. Michel Debré, « L'objet principal d'un mode de scrutin à l'Assemblée nationale est, dans un régime tel que le nôtre, d'assurer à la démocratie la capacité de gouverner la Nation. (...). Le scrutin majoritaire, complété par le fait présidentiel, le droit de dissolution et le fait référendaire, assure normalement, par l'élection au deuxième tour, une majorité de gouvernement indispensable à la République, qu'elle soit celle espérée par le Président de la République ou qu'elle soit élue contre lui ^{58 ( * )} .

En complément, le II du présent article prévoit d'autoriser le Gouvernement à prendre, par ordonnance, dans des conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans le délai d'un an à compter de la publication du présent texte, les autres dispositions nécessaires à l'élection des députés représentant à l'Assemblée nationale les Français établis hors de France (propagande et compagnes électorales, opérations de vote, contentieux de l'élection...).

En pratique, ces ordonnances pourraient régler les difficultés éventuelles qui pourraient surgir lors de la campagne électorale dans certains pays, le cas échéant en instituant un délai plus long entre les deux tours de leur élection, à l'exemple du dispositif de l'article L. 397 du code électoral qui prévoit qu'en Polynésie française, le second tour de scrutin a lieu le deuxième samedi suivant le premier tour (au lieu du dimanche suivant ce premier tour dans les départements).

Le projet de loi de ratification des ordonnances devrait être déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant celui de leur publication .

Il est à noter que le régime des inéligibilités et des incompatibilités, de ces futurs députés et qui relève de la loi organique conformément aux dispositions de l'article 25 de la Constitution, n'est pas prévu par la présente réforme. Mais, selon le ministère de l'intérieur, il sera précisé prochainement dans le cadre d'un projet de loi organique actualisant les inéligibilités et incompatibilités parlementaires qui devrait être examiné l'an prochain par le Parlement.

De même, le choix d'intégrer des députés au sein du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France- qui serait cohérent avec la participation des députés à l'élection des sénateurs dans les départements et les collectivités d'outre-mer, devra être institué dans un véhicule législatif approprié.

2. Les dispositions relatives à la délimitation des circonscriptions législatives

Le présent article tend à modifier l'article L. 125 du code électoral et à abroger l'article L. 394 du même code.

En l'état du droit, l'article L. 125 précise que les circonscriptions (= les circonscriptions des départements) sont déterminées conformément au tableau n° 1 annexé au code électoral .

La loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 a ajouté un second alinéa à l'article L. 125 précisant qu'il est procédé à la révision des limites des circonscriptions, en fonction de l'évolution démographique, après le deuxième recensement général de la population suivant la dernière délimitation.

Cette dernière disposition, qui avait pour objet d'imposer une révision régulière des circonscriptions législatives pour les adapter aux évolutions démographiques des départements et collectivités tout en prenant acte de l'impossibilité matérielle de procéder à des redécoupages trop fréquents, n'a pas convaincu le législateur d'adapter les circonscriptions après les recensements de 1990 et de 1999. La disposition s'est donc révélée inefficace .

En outre, cela a été rappelé, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 dite « démocratie de proximité » a supprimé les recensements généraux de la population, privant la mesure de tout effet.

C'est pourquoi le présent article tend à supprimer cette mention de l'article L. 125 du code électoral.

Le nouvel article L. 125 préciserait que les circonscriptions sont déterminées conformément aux tableaux n° 1 (pour les départements), n° 1 bis (pour la Nouvelle-Calédonie et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution) et n° 1 ter (pour les Français établis hors de France) annexés au code électoral (III).

En conséquence, l'article L. 394 du code électoral, qui indique à l'heure actuelle que les circonscriptions législatives de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française sont délimitées conformément au tableau n° 1 bis, serait supprimé (IV).

Enfin, le V tend à prévoir que les dispositions du présent article prendraient effet lors du premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant la publication de la présente loi.

En plus de deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté :

- un amendement modifiant l'article L. 395 du code électoral, relatif aux dispositions organiques du code électoral applicables à l'élection des députés en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna, pour supprimer la référence au second alinéa de l'article L. 125 du code électoral par coordination avec la suppression de cet alinéa au III du présent article ;

- un amendement au V du présent article, tendant à exclure une mise en oeuvre différée du II, qui habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'élection des députés des Français établis hors de France, afin que les ordonnances puissent être prises dans le délai d'un an à compter de la publication du présent texte.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4 - Remplacement temporaire au Parlement européen des représentants français nommés membres du Gouvernement

Cet article tend à modifier l'article 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen afin de préciser les modalités de remplacement temporaire au Parlement européen des représentants français accédant à des fonctions gouvernementales.

Rappel : le mode d'élection
des représentants français au Parlement européen

L'élection au suffrage universel direct des représentants français au Parlement européen a eu lieu pour la première fois en 1979 . Les citoyens d'un Etat membre de l'Union européenne installés en France peuvent voter et être candidats aux élections européennes ^{59 ( * )} .

Depuis le scrutin de juin 2004, la France dispose à titre transitoire de 78 sièges au Parlement européen. Elle en aura 72 à compter de la prochaine législature. Le prochain renouvellement du Parlement européen aura lieu en juin 2009 .

Les représentants au Parlement européen sont élus pour cinq ans et doivent être désignés par un scrutin de type proportionnel ^{60 ( * )} .

En application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 modifiée par la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003, les représentants français sont plus exactement élus au sein de huit circonscriptions interrégionales, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, sans panachage ni vote préférentiel . Les listes sont divisées en sections régionales . Elles sont composées alternativement d'un candidat de chaque sexe.

Les sièges sont répartis dans la circonscription, entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (si plusieurs listes ont la même moyenne, le siège revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages le siège revient à la liste dont la moyenne d'âge est la plus élevée).

De là, les sièges attribués dans la circonscription à chacune des listes sont ensuite répartis entre sections .

Les sièges attribués à la liste arrivée en tête dans la circonscription sont répartis entre les sections qui la composent au prorata du pourcentage des suffrages exprimés obtenus par la liste dans chaque section . Cette attribution opérée, les sièges restant à attribuer sont répartis entre les sections selon la règle de la plus forte moyenne (si plusieurs sections ont la même moyenne, le siège revient à la section qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages et, en cas d'égalité de suffrages, à celle dont le candidat susceptible d'être proclamé élu est le plus âgé).

Pour les listes suivantes, la répartition des sièges entre sections est effectuée de façon analogue, dans la limite du nombre de sièges par section . Lorsque les sièges d'une section sont intégralement pourvus, la répartition des sièges suivants est faite dans les sections disposant encore de sièges à pourvoir. Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque section.

Circonscription	Nombre de sièges	Nombre de candidats sur les listes
Nord-Ouest	12	24
Ouest	10	20
Est	10	20
Sud-Ouest	10	20
Sud-Est	13	26
Massif central - Centre	6	12
Ile de France	14	28
Outre-mer	3	6

Les règles du statut des représentants français au Parlement européen ont été, autant que possible, et dans le respect de l'acte du 20 septembre 1976, harmonisées avec celles applicables aux parlementaires nationaux.

Ainsi, comme les sénateurs élus à la représentation proportionnelle, les représentants français au Parlement européen dont le siège est vacant pour quelque cause que ce soit sont , conformément aux dispositions de l'article 24 actuel de la loi du 7 juillet 1977, remplacés par le candidat venant sur la liste sur laquelle ils ont été réélus, immédiatement après le dernier candidat élu .

S'il est dans une situation d'incompatibilité, ce dernier dispose d'un délai de trente jours à compter de la date de la constatation de la vacance par le Parlement européen pour la faire cesser. A défaut, le remplacement est assuré par le candidat suivant dans l'ordre de la liste.

Le mandat du remplaçant expire à la date où le titulaire initial aurait été soumis lui-même à renouvellement .

Cependant, une disposition spécifique de l'article 24 permet déjà à un représentant ayant accepté une fonction de membre du Gouvernement ou du Conseil constitutionnel, ou la prolongation au-delà de six mois d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement, de reprendre l'exercice de son ancien mandat lorsque ces fonctions ou missions ont cessé et que leur remplaçant est décédé ou a démissionné. Pour ce faire, il dispose d'un délai d'un mois.

Le présent article tend à compléter l'article 24 afin de prévoir que les représentants français au Parlement européen ayant accepté des fonctions gouvernementales sont remplacés au Parlement européen par le premier candidat non élu de la liste sur laquelle ils figuraient jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ces fonctions .

De plus, comme l'article 4 du projet de loi organique le précise pour le remplacement des sénateurs élus à la représentation proportionnelle, le présent article, dans sa rédaction initiale, tendait à régler le cas particulier où « un remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales et un ou plusieurs remplacements, quelle qu'en soit la cause », ont eu lieu sur la même liste avant l'expiration du délai précité en prévoyant que le membre de la liste ayant obtenu un siège de représentant le plus récemment est considéré comme le remplaçant et perdra donc ce dernier au profit de l'ancien ministre .

Dans l'hypothèse où le représentant renoncerait à reprendre l'exercice de son mandat avant l'expiration de ce délai, son remplacement deviendrait définitif jusqu'au prochain renouvellement du Parlement européen.

Par coordination avec son amendement précisant les modalités de remplacement temporaire au Sénat d'un sénateur élu à la représentation proportionnelle et devenu membre du Gouvernement à l'article 4 du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui maintient la possibilité actuelle de retour au Parlement européen des représentants ayant exercé une fonction de membre du Conseil constitutionnel ou une mission pour le Gouvernement.

Ce même amendement supprime la distinction entre deux cas de remplacement temporaire des représentants qui pouvait être une source de confusion, et précise que :

- le représentant dont le siège est vacant pour quelque cause que ce soit est remplacé par le candidat figurant sur la même liste immédiatement après le dernier candidat devenu représentant conformément à l'ordre de cette liste ;

- le remplacement du représentant ayant accepté des fonctions gouvernementales est effectué jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ces fonctions. Le caractère temporaire du remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales s'applique au dernier candidat devenu représentant conformément à l'ordre de la liste.

A l'expiration de ce délai, le représentant reprend l'exercice de son mandat et son remplaçant est replacé en tête des candidats non élus de cette liste.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ses observations, votre commission des Lois a décidé de vous proposer d'adopter sans modification le projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution et le projet de loi relatif à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés.

ANNEXES

_____

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

_____

Représentants des groupes politiques du Sénat :

M. Yvon Collin , groupe RDSE

M. Philippe Adnot , délégué des sénateurs non inscrits.

M. Michel Mercier , groupe de l'Union Centriste

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat groupe Communiste républicain et Citoyen.

M. Bernard Frimat , vice-président du Sénat, au nom du groupe socialiste

ANNEXE 2 - MODIFICATIONS APPORTÉES EN MÉTROPOLE AUX DÉLIMITATIONS DES CIRCONSCRIPTIONS ÉLECTORALES LÉGISLATIVES SOUS LA VEME RÉPUBLIQUE

Date	Secteur intéressé	Impact des modifications
Ordonnance n° 58-945 du 13 octobre 1958	Totalité du territoire métropolitain	Délimitation des 465 circonscriptions métropolitaines
Loi n° 66-502 du 12 juillet 1966	Remplacement des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise par ceux de Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne, Yvelines et Val d'Oise	42 circonscriptions avant 47 circonscriptions après
Loi n°72-522 du 24 juin 1972	Modification des limites des départements de l'Ain, de l'Isère et du Rhône	16 circonscriptions avant 19 circonscriptions après
Loi n° 75-357 du 15 mai 1975	Remplacement du département de la Corse par ceux de Corse-du-Sud et de Haute-Corse	3 circonscriptions avant 4 circonscriptions après
Loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986	Totalité du territoire métropolitain	Délimitation des 555 circonscriptions métropolitaines

Source : Ministère de l'intérieur

ANNEXE 3 - RATIO ENTRE LE NOMBRE D'HABITANTS ET LE NOMBRE ACTUEL DE DÉPUTÉS, AU NIVEAU NATIONAL ET POUR CHAQUE DÉPARTEMENT DE MÉTROPOLE ET D'OUTRE-MER

DÉPARTEMENT	POPULATION sans doubles comptes (1999)	NOMBRE de députés	RATIO
Ain	515.270	4	128.818
Aisne	535.489	5	107.098
Allier	344.721	4	86.180
Alpes-de-Haute-Provence	139.561	2	69.781
Hautes-Alpes	121.419	2	60.710
Alpes-Maritimes	1.011.326	9	112.370
Ardèche	286.023	3	95.341
Ardennes	290.130	3	96.710
Ariège	137.205	2	68.603
Aube	292.131	3	97.377
Aude	309.770	3	103.257
Aveyron	263.808	3	87.936
Bouches-du-Rhône	1.835.719	16	114.732
Calvados	648.385	6	108.064
Cantal	150.778	2	75.389
Charente	339.628	4	84.907
Charente-Maritime	557.024	5	111.405
Cher	314.428	3	104.809
Corrèze	232.576	3	77.525
Corse-du-Sud	118.593	2	59.297
Haute-Corse	141.603	2	70.802
Côte-d'Or	506.755	5	101.351
Côtes-d'Armor	542.373	5	108.475
Creuse	124.470	2	62.235
Dordogne	388.293	4	97.073
Doubs	437.778	4	109.445
Eure	541.054	5	108.211
Eure-et-Loir	407.665	4	101.916
Finistère	852.418	8	106.552
Gard	623.125	5	124.625
Haute-Garonne	1.046.338	8	130.792
Gers	172.335	2	86.168
Gironde	1.287.334	11	117.030
Hérault	896.441	7	128.063
Ille-et-Vilaine	867.533	7	123.933
Indre	231.139	3	77.046
Indre-et-Loire	554.003	5	110.801
Isère	1.094.000	9	121.556
Jura	280.857	3	83.619
Landes	327.334	3	109.111
Loir-et-Cher	314.968	3	104.989
Loire	728.524	7	104.075
Haute-Loire	209.113	2	104.557
Loire-Atlantique	1.134.266	10	113.427
Loiret	618.126	5	123.625
Lot	160.197	2	80.099
Lot-et-Garonne	305.380	3	101.793
Lozère	73.509	2	36.755
Maine-et-Loire	732.942	7	104.706
Manche	481.471	5	96.294
Marne	565.229	6	94.205
Haute-Marne	194.873	2	97.437
Mayenne	285.338	3	95.113
Meurthe-et-Moselle	713.779	7	101.968
Meuse	192.198	2	96.099
Morbihan	643.873	6	107.312
Moselle	1.023.447	10	102.345
Nièvre	225.198	3	75.066
Nord	2.555.020	24	106.459
Oise	766.441	7	109.492
Orne	292.337	3	97.446
Pas-de-Calais	1.441.568	14	102.969
Puy-de-Dôme	604.266	6	100.711
Pyrénées-Atlantiques	600.018	6	100.003
Hautes-Pyrénées	222.368	3	74.123
Pyrénées-Orientales	392.803	4	98.201
Bas-Rhin	1.026.120	9	114.013
Haut-Rhin	708.025	7	101.416
Rhône	1.578.869	14	112.776
Haute-Saône	229.732	3	75.577
Saône-et-Loire	544.893	6	90.816
Sarthe	529.851	5	105.970
Savoie	373.258	3	124.419
Haute-Savoie	631.679	5	126.336
Paris	2.125.246	21	101.202
Seine-Maritime	1.239.138	12	103.262
Seine-et-Marne	1.193.767	9	132.641
Yvelines	1.354.304	12	112.859
Deux-Sèvres	344.392	4	86.098
Somme	555.551	6	92.592
Tarn	343.402	4	85.851
Tarn-et-Garonne	206.034	2	103.017
Var	898.441	7	128.349
Vaucluse	499.685	4	124.921
Vendée	539.664	5	107.933
Vienne	399.024	4	99.756
Haute-Vienne	353.893	4	88.473
Vosges	380.952	4	95.238
Yonne	333.221	3	111.074
Territoire de Belfort	137.408	2	68.704
Essonne	1.134.238	10	113.424
Hauts-de-Seine	1.428.881	13	109.914
Seine-Saint-Denis	1.382.861	13	106.374
Val-de-Marne	1.227.250	12	102.271
Val-d'Oise	1.105.464	9	122.829
Guadeloupe	422.496	4	105.624
Martinique	381.427	4	95.357
Guyane	157.213	2	78.607
La Réunion	706.300	5	141.260
Total	60.185.831	570	105.589

Source : ministère de l'Intérieur

-

ANNEXE 4 - LES CIRCONSCRIPTIONS DONT LA POPULATION DÉPASSE DE PLUS DE 20 % LA MOYENNE DÉPARTEMENTALE

Départements	Circonscriptions dont la population est
	inférieure à la moyenne départementale de + de 20 %	supérieure à la moyenne départementale de + de 20 %
Alpes-Maritimes	8 ^e (86 470 h.)	6 ^e (137 352 h.) 7 ^e (136 913 h.) 9 ^e (143 897 h.)
Aude		2 ^e (126 391 h.)
Bouches-du-Rhône	3 ^e (83 270 h.)	10 ^e (146 927 h.) 12 ^e (151 625 h.)
Haute-Garonne	4 ^e (92 553 h.) 8 ^e (92 471 h.)	5 ^e (169 505 h.) 6 ^e (173 495 h.)
Hérault		3 ^e (157 833 h.) 4 ^e (157 808 h.)
Ille-et-Vilaine	6 ^e (97 615 h.)	5 ^e (151 520 h.)
Loire		7 ^e (127 903 h.)
Loire-Atlantique		5 ^e (140 357 h.)
Pas-de-Calais		11 ^e (128 646 h.)
Bas-Rhin		4 ^e (146 848 h.) 9 ^e (138 394 h.)
Paris	3 ^e (75 128 h.) 1 ^e (78 490 h.)	6 ^e (122 870 h.) 21 ^e (125 252 h.)
Seine-et-Marne		8 ^e (169 078 h.)
Yvelines	6 ^e (86 974 h.)	1 ^e (136 268 h.)
Var	1 ^e (73 946 h.) 2 ^e (86 693 h.)	6 ^e (180 153 h.)
Vaucluse		2 ^e (152 332 h.)
Val-d'Oise		2 ^e (188 200 h.)
Martinique		4 ^e (128 058 h.)
Guyane	1 ^re (55 644 h.)	2 ^e (101 569 h.)

Source : ministère de l'Intérieur

ANNEXE 5 - MEMBRES DU GOUVERNEMENT QUI POURRAIENT ÊTRE CONCERNÉS PAR LE DISPOSITIF DE RETOUR AUTOMATIQUE AU PARLEMENT DE L'ARTICLE 25 DE LA CONSTITUTION

Anciens députés	Circonscription	Remplaçant	Échéance
François Fillon	4 ^ème de la Sarthe	Marc Joulaud (20/07/07)	2012
Jean-Louis Borloo	21 ^ème du Nord	Cécile Gallez (20/07/07)	2012
Dominique Bussereau	4 ^ème de Charente-Maritime	Jean-Claude Beaulieu (20/07/07)	2012
Nathalie Kosciusko-Morizet	4 ^ème de l'Essonne	Guy Malherbe (20/07/07)	2012
Christian Blanc	3 ^ème des Yvelines	Colette Le Moal (19/04/08)	2012
Michèle Alliot-Marie	6 ^ème des Pyrénées-Atlantiques	Daniel Poulou (20/07/07)	2012
Alain Marleix	2 ^ème du Cantal	Jean-Yves Bony (20/07/07)	2012
Yves Jégo	3 ^ème de Seine-et-Marne	Gérard Millet (20/04/08)	2012
Alain Joyandet	1 ^ère de Haute-Saône	Patrice Debray (19/04/08)	2012
Laurent Wauquiez	1 ^ère de Haute-Loire	Jean-Pierre Marcon (20/07/07)	2012
Luc Chatel	1 ^ère de Haute-Marne	Sophie Delong (20/07/07)	2012
Hervé Novelli	4 ^ème d'Indre-et-Loire	Michel Lezeau (20/07/07)	2012
Xavier Bertrand	2 ^ème de l'Aisne	Pascale Gruny (20/07/07)	2012
Valérie Pécresse	2 ^ème des Yvelines	Yves Vandewalle (20/07/07)	2012
Hervé Morin	3 ^ème de l'Eure	Marc Vampa (20/07/07)	2012
Roselyne Bachelot-Narquin	1 ^ère du Maine-et-Loire	Paul Jeanneteau (20/07/07)	2012
Christine Boutin	10 ^ème des Yvelines	Jean-Frédéric Poisson (20/07/07)	2012
Eric Woerth	4 ^ème de l'Oise	Christian Patria (20/07/07)	2012
André Santini	10 ^ème des Hauts-de-Seine	Frédéric Lefebvre (20/07/07)	2012

Anciens sénateurs	Circonscription	Remplaçant ou suivant de liste	Échéance
Hubert Falco	Var (RP)	Elie Brun (19/04/08)	Septembre 2014
Roger Karoutchi	Hauts-de-Seine (RP)	Jacques Gautier (25/06/07)	Septembre 2011
Valérie Létard	Nord (RP)	Béatrice Descamps (20/07/07)	Septembre 2011
Jean-Marie Bockel	Haut-Rhin (RP)	Jacques Muller (20/07/07)	Septembre 2014

* ¹ Ratification qui ne peut plus être implicite depuis l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008. L'article 38 de la Constitution rappelle en effet que les ordonnances « ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ».

* ² Article L. 126 du code électoral.

* ³ Conformément à la loi n°85-690 du 10 juillet 1985.

* ⁴ Selon l'article L.O. 119 du code électoral, 570 députés sont élus dans les départements. Les articles L.O. 393-1, 455, 479, 506 et 533 du même code fixent le nombre de députés dans chaque collectivité d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Toutefois, depuis l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, la modification des effectifs de l'Assemblée nationale doit respecter un « plafond » de 577 députés, inscrit à l'article 24 de la Constitution.

* ⁵ Conformément à une tradition républicaine bien établie, l'égale représentativité des élus d'une circonscription à l'autre est appréciée au regard du nombre d'habitants et non d'électeurs inscrits, c'est-à-dire de citoyens susceptibles de voter.

* ⁶ « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposées dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée... » (la motion n'est recevable que si elle a été signée par un dixième au moins des députés. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Elle doit être adoptée par la majorité des membres composant l'Assemblée).

* ⁷ La première ordonnance était relative à la délimitation des circonscriptions des départements et la seconde, à la délimitation des circonscriptions des territoires d'outre-mer.

* ⁸ En effet, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a supprimé les recensements généraux de la population.

* ⁹ Première séance publique du 19 novembre.

* ¹⁰ Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives de juin 2002, émises le 15 mai 2003.

* ¹¹ Ce principe, applicable à toutes les assemblées élues au suffrage universel direct, a été affirmé pour la première fois par le Conseil dans sa décision n° 85-197 DC du 23 août 1985 -loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie.

* ¹² Le projet de loi d'habilitation avait fixé initialement cet écart maximal à plus ou moins 15 % avant que ce dernier soit augmenté à 20 % sur proposition de l'Assemblée nationale.

* ¹³ L'expression « projets de texte » permet de faire référence aux projets de loi, mais aussi aux projets d'ordonnances et de décrets. A cet égard, on peut rappeler que le découpage des cantons, qui relève du seul pouvoir réglementaire, sera lui aussi soumis à l'avis public de la commission.

* ¹⁴ Sénat, séance publique du 20 juin 2008.

* ¹⁵ Au nombre de 155 en 2009, ces membres sont élus pour six ans par les Français établis hors de France inscrits sur les listes électorales consulaires, tenues par les postes consulaires et certaines ambassades, et renouvelables par moitié (séries A et B). Ils sont élus au scrutin majoritaire à un tour (circonscriptions élisant un ou deux conseillers) ou à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne (circonscriptions élisant trois conseillers ou plus).

* ¹⁶ Sénat, séance publique du 20 juin 2008.

* ¹⁷ Voir note de bas de page n° 2.

* ¹⁸ Article 23 de la Constitution.

* ¹⁹ Articles L.O. 176-1, L.O. 177 et L.O. 319 du code électoral.

* ²⁰ Article L.O. 320 du code électoral.

* ²¹ Articles L.O. 178 et L.O. 322 du même code.

* ²² Décision n° 77-80/81 DC du 5 juillet 1977- lois organiques complétant les articles L.O. 176, L.O. 319 et L.O. 320 du code électoral.

* ²³ Selon le Comité, cette réforme aura le double avantage, « sans mettre à mal la solidarité gouvernementale, de renforcer l'autorité des ministres et de favoriser un renouvellement plus apaisé des membres du Gouvernement ».

* ²⁴ III de l'article 46 de la loi constitutionnelle n° 2008-724.

* ²⁵ Institut national de la statistique et des études économiques.

* ²⁶ Voir les propos de M. Alain Marleix lors de la première séance publique de l'Assemblée nationale du 20 novembre 200 : www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2008-2009/20090070.asp .

* ²⁷ Lors des débats sur la nouvelle délimitation des circonscriptions législatives de 1986, l'ancien président de la commission des Lois, M. Jacques Larché, avait constaté que le Sénat, par principe, ne remettait pas en cause les choix arrêtés par les députés en la matière en relevant que sur les neuf lois ayant procédé ou autorisé les redécoupages précédents, six avaient été adoptées sans modification et trois avec des modifications rédactionnelles ou de coordination (rapport n° 15, 1 ^ère session ordinaire 1986-1987).

* ²⁸ Assemblée nationale, deuxième séance publique du 20 novembre 2008.

* ²⁹ Bulletin des commissions - réunion du 14 mai 2008 à 9h30 :

www.assemblee-nationale.fr/13/cr-cloi/07-08/c0708058.asp#P6_316 .

* ³⁰ Deuxième séance publique du 26 mai 2008 :

www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2007-2008/20080168.asp .

* ³¹ Déclaration en date du 20 novembre 2008.

* ³² Deuxième réunion de la commission des Lois du 25 novembre 2008.

* ³³ Intervention de notre collègue Adrien Gouteyron lors de la séance publique du 20 juin 2008.

* ³⁴ Réunion de la commission du 18 juin 2008.

* ³⁵ Article L.O. 153 du code électoral.

* ³⁶ Séance publique du 20 juin 2008.

* ³⁷ Articles L. 567-1 et L. 567-2 nouveaux du code électoral.

* ³⁸ Auxquels il convient d'ajouter l'article L.O. 567-9 inséré par l'article 5 du projet de loi organique.

* ³⁹ Conformément à un amendement de votre commission des Lois, la commission ne sera pas chargée de donner un avis sur les textes relatifs à la délimitation des circonscriptions de sénateurs, « ces derniers étant élus dans des territoires clairement définis, départements ou collectivités d'outre-mer » (rapport n° 387 - 2007-2008 de notre collègue Jean-Jacques Hyest au nom de la commission des Lois sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République).

* ⁴⁰ Voir commentaire de l'article 6 du projet de loi organique.

* ⁴¹ Sénat, Séance publique du 20 juin 2008.

* ⁴² A titre d'exemple, cette règle est applicable à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

* ⁴³ Décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986.

* ⁴⁴ Selon l'article 24 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, « les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat ».

* ⁴⁵ Rapport n° 401 (1986-1987) de M. Pascal Clément, député au nom de la Commission des lois.

* ⁴⁶ Compte-rendu de la réunion de commission du 1 ^er octobre 2008.

* ⁴⁷ Les dernières données disponibles datent de 2003 pour Wallis-et-Futuna, de 2004 pour la Nouvelle-Calédonie, de 2006 pour Saint-Pierre-et-Miquelon et de 2007 pour Mayotte et la Polynésie française.

* ⁴⁸ L'inscription au registre des Français établis hors de France d'une circonscription consulaire qui a remplacé l'immatriculation consulaire, est effectuée à la demande de l'intéressé par le chef de poste consulaire, qui enregistre les informations essentielles le concernant (identité, résidence, situation de famille, profession...). Valable cinq ans, elle permet de connaître, localiser et dénombrer la communauté française, de faciliter l'exercice de la protection consulaire et de simplifier l'accomplissement de certaines formalités administratives ou l'accès à certaines procédures. Mineurs et majeurs privés de leurs droits civiques peuvent y figurer.

* ⁴⁹ Articles L. 12 et L. 14 du code électoral.

* ⁵⁰ Décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986 - loi relative à l'élection des députés et autorisant le gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales. L'ensemble des citations du Conseil constitutionnel présentes dans ce commentaire sont extraites de cette décision.

* ⁵¹ « Les grandes décisions du Conseil constitutionnel », Louis Favoreu-Loïc Philip, Dalloz.

* ⁵² En particulier, départements des Alpes-Maritimes, de Corse-du-Sud et de Haute-Corse, du Var, des Bouches-du-Rhône, de la Charente-Maritime, de la Vendée, du Morbihan, du Finistère, des Côtes d'Armor, de la Manche, de la Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique ou de La Réunion.

* ⁵³ Plusieurs départements comprennent une ou plusieurs communes enclavées dans un autre département : Côte d'Or, Meurthe-et-Moselle, Nord, Hautes-Pyrénées, Vaucluse.

* ⁵⁴ Assemblée nationale, deuxième séance publique du 20 novembre 2008.

* ⁵⁵ A l'heure actuelle, selon le ministère de l'intérieur, il existe 13 communes fractionnées entre deux cantons, dont 5 réparties sur deux circonscriptions législatives.

* ⁵⁶ Ces circonscriptions, précisées dans un tableau annexé à l'article 3 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger, sont au nombre de 52.

* ⁵⁷ Séance publique du 20 juin 2008.

* ⁵⁸ Assemblée nationale, séance publique du 22 mai 1986.

* ⁵⁹ A titre d'exemple, l'ancien champion de rallye automobile finlandais Ari Vatanen a été élu député européen en 2004 sur une liste française.

* ⁶⁰ Article 190 du traité instituant la Communauté européenne du 25 mars 1957 et article 1 ^er de l'acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976.