Projet de loi de finances rectificative pour 2009

N° 162

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 janvier 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2009 ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		1359 , 1364 et T.A. 226
Sénat :	154 (2008-2009)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le présent collectif s'inscrit dans une séquence inédite qui voit le Parlement examiner quatre projets de loi de finances en à peine plus d'un trimestre. La gravité de la situation justifie pleinement un processus qui permet au pouvoir législatif d'être associé aux mesures prises pour faire face à la crise.

Beaucoup de choses ont été dites depuis qu'en juillet 2007, les difficultés rencontrées sur les prêts dits « subprimes » ont jeté le doute sur la solidité du système financier mondial . Ce qui n'était, au début, qu'une crise larvée, s'est transformé, avec la faillite de la banque Lehman Brothers le 15 septembre 2008, en crise ouverte, faisant craindre une « rupture d'anévrisme » des principales économies mondiales. Celles-ci ont été placées en quelque sorte « sous tente à oxygène » par les Etats appelés dans tous les pays à la rescousse en tant que garant en denier ressort de la continuité des relations financières et économiques. Au-delà des « gestes de premier secours », la communauté internationale doit rester mobilisée pour que soient redéfinies de nouvelles règles du jeu monétaires et financières internationales . Pour sa part, la commission des finances reste attentive au sujet et ne manquera de reprendre les travaux esquissés par le groupe de travail Assemblée nationale-Sénat sur la crise financière internationale.

La propagation de la crise de la sphère financière à l'économie réelle place les gouvernements face à un défi d'une nouvelle ampleur . Aux mesures d'urgence prises en France dans le cadre du premier projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie pour parer aux risques de paralysie du système bancaire au profit de tous les agents, des ménages comme des entreprises, s'ajoutent maintenant des mesures pour relancer la machine économique.

Dès le lendemain du sommet de l'Eurogroupe du 12 octobre 2008, il était évident que le supposé découplage entre variables financières et réelles n'allait pas durer et que les difficultés de financement allaient affecter l'activité. Mondialisation oblige, le ralentissement risquait de toucher tous les pays, y compris, on le sait maintenant, les pays émergents . Le caractère synchrone de la baisse d'activité vient accroître encore la gravité de la crise qui ne peut être atténuée par aucune zone de résistance.

Face à cette menace sans équivalent depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les autorités se sont mobilisées et continuent de le faire.

Dès l'origine de la crise, les banques centrales sont intervenues pour alimenter les marchés financiers en liquidités, souvent de manière concertée . Aujourd'hui, elles amorcent un mouvement de baisse des taux , sans précédent aux Etats-Unis et qui devrait être également très marqué en Europe : la diminution des taux de la Banque centrale européenne pourrait se poursuivre au-delà des 2,5 % actuels.

De leur côté, les gouvernements de tous les pays industrialisés et en particulier ceux de l'Union européenne sous l'impulsion de la présidence française ne sont pas restés inertes. Ainsi les plans de sauvetage financier ont-ils été décidés de façon coordonnée , même s'ils ont pris des formes différentes en fonction des caractéristiques propres du système financier de chaque pays .

Tel est également le cas du plan de relance de l'activité élaboré par le gouvernement sous l'impulsion du Président de la République à partir du mois de novembre dernier. Avec 26 milliards d'euros, celui-ci, qui est du même ordre de grandeur que celui de nos principaux partenaires, s'inscrit, en effet, dans le cadre fixé par la Commission européenne. Celui-ci a consisté à demander à chaque pays de mettre en oeuvre des mesures correspondant à 1,2 point de PIB, auxquelles viendrait s'ajouter un effort spécifique des institutions européennes pour aboutir à un effort global de 1,5 point du PIB au niveau de l'ensemble des pays membres de l'Union européenne.

* Un plan de relance légitimement axé sur l'investissement

Le présent collectif budgétaire pour 2009 constitue le volet « dépenses » du plan français , étant rappelé que le volet « recettes » a fait l'objet de mesures fiscales adoptées lors du projet de loi de finances rectificative de décembre 2008. Même ajusté à 23 milliards d'euros selon les calculs de votre commission des finances, ce plan reste d'une ampleur considérable .

Les débats à l'Assemblée nationale ont bien mis en valeur la philosophie générale du plan de relance. Même s'il ne néglige pas la variable « consommation des ménages », ce plan reste fondamentalement axé sur la promotion de l'investissement à l'image des plans mis en oeuvre par nos principaux partenaires à l'exception du Royaume-Uni.

Le gouvernement fait valoir, à juste titre, que la consommation est déjà largement soutenue par le jeu des stabilisateurs automatiques et par les hausses programmées des prestations sociales .

Lorsque le budget de l'Etat accuse un déficit qui pourrait bien, selon certaines informations officieuses, être de 56 milliards d'euros en 2008 contre 41 milliards d'euros dans le projet de loi de finances initiale, et que le déficit annoncé pour 2009 approche les 90 milliards d'euros, il y a là déjà en soi un élément de soutien de l'activité. Comme l'y invitait votre commission des finances, le gouvernement n'a pas voulu « ajouter la crise à la crise » et a laissé les recettes s'établir à leur niveau spontané, sans chercher à compenser les moins values en perspective.

Par ailleurs, indépendamment des mesures anticipant l'entrée en vigueur du revenu de solidarité active prévues par le présent collectif, il faut souligner que l 'ensemble des dépenses de transferts - retraite, famille, logement, chômage - sont en croissance programmée de 4,5 % en 2009 , soit au moins 3 points au dessus de l'inflation prévisionnelle.

La controverse sur le pouvoir d'achat ignore les quelques éléments positifs que comporte la conjoncture à cet égard. La baisse des prix du pétrole comme celle des taux d'intérêt auxquels se refinancent les banques devrait venir libérer du pouvoir d'achat pour les ménages. Il convient d'ailleurs d'être attentif à la façon dont, sur ces deux plans, les baisses seront répercutées par des entreprises comme par des banques, soucieuses de préserver leurs marges. Votre rapporteur général se montrera particulièrement attentif, notamment dans le cadre du comité de suivi du dispositif de financement prévu par le décret du 10 décembre 2008, à la façon dont les banques s'acquittent des engagements pris en contrepartie des facilités de financement mises à leur disposition en vertu du projet de loi de finances rectificative précité pour le financement de l'économie.

Certes la diminution de l'inflation que l'on présente ici comme un facteur favorable, pourrait prendre une tournure inquiétante si elle signifiait l'entrée de l'économie mondiale dans une phase de déflation et donc peut être de dépression. Le risque de déflation existe mais il ne faut pas le surestimer .

Si votre commission des finances approuve la démarche du gouvernement, c'est en particulier pour des raisons de cohérence avec ses positions antérieures :

- d'une part, elle a toujours considéré que les déficits devaient, au nom de la « règle d'or », correspondre à des dépenses d'investissement ;

- d'autre part, elle persiste à s'inquiéter du gonflement annoncé de la dette publique dans un contexte de grande incertitude sur les réactions des marchés.

Axer le plan de relance sur l'investissement, c'est essayer de tirer parti de la crise pour préparer le rebond de notre économie, le jour où l'économie mondiale repartira. Il y a suffisamment de besoins non satisfaits en infrastructures publiques dans notre pays pour que l'on trouve toute une série de projets de nature à nous permettre de rattraper des retards dénoncés par tous. Le présent collectif énumère les dépenses qui sont ainsi engagées par anticipation aussi bien au niveau de l'Etat que des entreprises publiques.

On oublie trop facilement que des investissements, ce sont des emplois maintenus et donc des salaires distribués , faute desquels ce seraient peut-être des chômeurs en plus, partiels ou totaux, qu'il faudrait en outre indemniser sur fonds publics. Le paramètre essentiel , aujourd'hui, à l'aune duquel il faut calibrer les mesures de relance, c'est bien l'emploi .

Au surplus l'investissement alimente des anticipations favorables des chefs d'entreprises, ce qui contribue à entretenir la confiance . Le rôle des anticipations est, en effet, essentiel. Comme le montre l'exposé général du présent projet de loi, les sommes susceptibles d'être mobilisées par un plan de relance axé sur la consommation et ciblées sur les personnes à faible revenu sont trop faibles pour avoir un impact significatif sur le niveau général de l'activité. De ce point de vue, la question du renforcement du volet « soutien de la consommation » du présent plan de relance est, à ce stade, un faux débat . A défaut de pouvoir baisser significativement les prélèvements obligatoires - ce que l'état de nos finances publiques nous interdit - , mieux vaut soutenir l'activité et le moral des chefs d'entreprises comme de leurs salariés que de distribuer des allocations uniformes qui dans un climat anxiogène ont des grandes chances de ne pas être effectivement dépensées.

En d'autres termes, la relance par la consommation apparait comme une politique de feu de paille , certes sympathique, mais d'autant moins efficace qu'elle alimenterait, dans notre pays, un moteur économique à bas rendement. Les sommes distribuées risquent fort, en effet, d'être soit épargnées, soit converties en produits importés . C'est un peu comme lorsqu'on met du papier dans la cheminée, cela fait une jolie flamme, un peu de chaleur mais une bonne part de celle-ci s'échappe par le conduit !

Au contraire une politique de relance par l'investissement est relativement lente à mettre en oeuvre, dégage au début moins de chaleur mais dure plus longtemps. De fait votre commission des finances admet qu' une partie des dépenses figurant dans le présent collectif ne se traduira dans le plan de charge des entreprises que dans le second semestre de l'année.

Les mesures en faveur de la trésorerie des entreprises et du crédit d'impôt recherche participent de cette politique en permettant aux entreprises de consacrer leurs ressources à l'investissement, étant noté que, s'il s'agit bien de recettes simplement anticipées pour les entreprises, elles correspondent à des décaissements effectifs pour les finances de l'Etat.

Enfin, votre commission des finances soutient la méthode choisie par le gouvernement consistant à rassembler toutes ses mesures relatives à la dépense dans une même mission, considérant cette interprétation il est vrai extensive de la LOLF comme le moyen de mobiliser l'administration et de garantir une mise en oeuvre du plan aussi rapide que possible.

* Beaucoup d'incertitudes néanmoins en ce qui concerne le financement des dettes publiques

L'autre série d'arguments qui plaide, selon votre commission des finances, en faveur d'une relance par l'investissement sont des considérations financières.

Même si les disciplines issues du traité de Maastricht ont bien été, à juste titre, mises entre parenthèses, compte tenu du caractère exceptionnel des circonstances actuelles , il ne faudrait pas croire que l'on puisse indéfiniment dépenser sans compter. D'où le souci manifesté par votre rapporteur général que les dépenses prévues dans le cadre du plan de relance aient un caractère réversible.

Les contraintes financières persistent malgré les injections de liquidités à répétition par les banques centrales. Les marchés tôt ou tard le rappelleront aux gouvernements . Hier, c'était l'Allemagne qui ne parvenait pas à placer l'intégralité de son émission obligataire ; aujourd'hui c'est l'Espagne qui se voit placée sous surveillance négative malgré sa note « AAA » par une grande agence de notation alors même que le « spread » qui la distingue des taux allemands retrouve un niveau record de près de 93 points.

A moyen terme, rien ne nous dit que le marché continuera à absorber une quantité aussi considérable de titres de dette publique. Jusqu'à présent les investisseurs ont, dans le contexte actuel de défiance à l'égard du système bancaire et des entreprises, surtout recherché la sécurité des signatures des Etats. Rien ne nous garantit toutefois, au vu des quelque 1.000 à 1.500 milliards de dollars d'obligations d'Etat qui vont être mises sur le marché en 2009, que cela va durer. On ne peut exclure, surtout dans un contexte de fluctuations monétaires, un krach obligataire mondial, qui viendrait renchérir le financement des dettes publiques voire rendre problématique son refinancement.

A plus ou moins long terme, l'horizon est loin d'être dégagé.

Rappelons d'abord que, selon les prévisions actualisées de votre commission des finances, qui reposent sur des hypothèses moins optimistes que celles du gouvernement en termes de maîtrise des dépenses et d'élasticité des recettes fiscales, le déficit public pourrait même approcher les 5 points de PIB en 2009, et en 2010 si la crise se prolongeait .

A côté de la dette publique stricto sensu, qui, en tout état de cause, devrait approcher 70 % du PIB vers 2010/2011, il convient de tenir compte de la prolifération des engagements hors bilan , chaque loi de finances, à commencer par celle relative au financement de l'économie, en ayant étendu l'ampleur. Telle est la raison pour laquelle, à titre de signal, votre commission des finances a déposé un amendement limitant à 20 milliards d'euros la garantie de l'Etat à la Caisse centrale de réassurance .

Tous ces éléments viennent conforter le souhait de votre commission des finances que le gouvernement adapte le projet de loi de programmation des finances publiques pour tenir compte du nouveau contexte retracé par le présent collectif budgétaire pour 2009. Il s'agit, au moment où une entorse est faite à la norme de dépenses en 2009, avec une augmentation des dépenses de 3,7 % en volume, de permettre au Parlement et au gouvernement de réitérer sur le long terme leur attachement à la maîtrise de la dépense publique .

*

C'est donc dans cet esprit déterminé mais aussi vigilant que votre commission des finances soutient la politique économique que traduit le présent collectif, sous réserve de quelques amendements tendant soit à faciliter les investissements des collectivités territoriales , qui sont des acteurs majeurs de la relance, soit à améliorer le régime des garanties que l'Etat est en passe d'accorder à certains acteurs économiques .

Ainsi que l'a dit le Président de la République : « s'il faut faire plus, on fera plus ». Mais il convient de garder son sang froid et de ne pas remettre en cause un plan qui, compte tenu de l'état de nos finances publiques, apparaît le mieux à même à soutenir l'activité. Ceux qui mettent en doute l'efficacité du plan de relance, en estimant qu'il sera nécessairement suivi d'un deuxième train de mesures, ne font, en définitive, qu' ajouter l'incertitude à l'incertitude, retardant le retour de la confiance des consommateurs comme des chefs d'entreprise sans lequel il n'y aura pas de reprise de la croissance.

Le présent collectif confirme donc bien le grand retour de l'Etat . Garant , en dernier ressort, du bon fonctionnement des marchés, celui-ci fixe d'abord les règles du jeu et veille, en arbitre, à leur application ; agent économique majeur , au niveau central mais aussi local, il a les moyens d'agir sur la demande macroéconomique ; investisseur enfin, il peut selon les cas orienter l'épargne ou accompagner les efforts des entreprises, au-delà d'ailleurs du seul secteur public traditionnel.

Cette ambition, pour la première fois clairement assumée, s'est traduite par la création du Fonds stratégique d'investissement , dont les objectifs d'abord défensifs doivent être de préserver les centres de décision économique présents sur le territoire national. Soucieuse également de s'affranchir de la « tyrannie de l'urgence », votre commission des finances se devait de saluer, à la suite des travaux de la mission commune d'information du Sénat sur la notion de centres de décisions économiques, une initiative qui, en dépit de la relative modicité de la dotation de ce fonds souverain à la française, marque l'attention portée à un facteur important du dynamisme à long terme de l'économie française.

I. LE VOLET « DÉPENSES » DU PLAN DE RELANCE

A. LES GRANDES LIGNES DU PLAN DE RELANCE

1. Un effort évalué par le gouvernement à 26 milliards d'euros

Le gouvernement évalue le plan de relance à 26 milliards d'euros , dont :

- 11,5 milliards d'euros pour les dépenses de l'Etat , correspondant au présent projet de loi de finances rectificative ;

- 10,5 milliards d'euros pour les recettes de l'Etat (y compris le doublement du prêt à taux zéro, qui est un crédit d'impôt), correspondant à la loi de finances rectificative pour 200 8 ;

- 0,1 milliard d'euros de dépenses des administrations de sécurité sociale ;

- 4 milliards d'euros d'investissements des entreprises publiques.

Le plan de relance, tel que présenté par le gouvernement

(en milliards d'euros)

	Total affiché	2009	2010
Dépenses de l'Etat (présent PLFR)	11,5	9,8	1,6
« Programme exceptionnel d'investissement public »	4,0	2,7	1,4
« Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » (hors FSI)	2,6	2,6	0,0
« Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité »	1,9	1,5	0,1
Paiement des dettes envers les fournisseurs de la Défense*	0,5	0,5
FCTVA	2,5	2,5
Recettes de l'Etat (LFR 2008)	10,5	9,2	-0,5
Remboursement des crédits d'impôt CIR	3,8	3,8	-1,0
Remboursement des crédits d'impôt RAD	1,8	1,8	-0,3
Mensualisation du remboursement de la TVA	3,6	3,6
Amortissement exceptionnel	0,7		0,7
Doublement du PTZ	0,6		0,1
Total Etat	22,0	19,0	1,1
Dépenses des administrations sociales	0,1	ND	ND
Investissement des entreprises publiques	4,0	ND	ND
EDF	2,5	ND	ND
GDF Suez	0,2	ND	ND
RATP	0,5	ND	ND
SNCF	0,3	ND	ND
La Poste	0,6	ND	ND
TOTAL GENERAL	26,0	ND	ND

* Cette mesure ne nécessite pas de disposition législative.

ND : non disponible

Source : d'après les dossiers de presse de décembre 2008 et janvier 2009

2. Un plan qui, après diverses corrections comptables, paraît plutôt de l'ordre de 23 milliards d'euros

Ce total affiché, de 26 milliards d'euros, semble surestimé d'un point de vue comptable d'environ 3 milliards d'euros.

Tout d'abord, le programme « Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité » affiche des autorisations d'engagement (AE) de 1,9 milliard d'euros , alors que seulement 1,6 milliard d'euros de crédits de paiement (CP) en cumulé sont prévus en 2009-2010, ce qui correspond à un écart de 0,3 milliard d'euros. En effet, compte tenu des délais liés à la durée du montage des opérations de construction et à celle de leur réalisation, le montant des crédits de paiement inscrits au plan de relance est inférieur à celui des autorisations d'engagement (de 150 millions d'euros pour l'ANRU et de 100 millions d'euros pour les aides à la construction de logements sociaux). A compter de 2011, il existera donc nécessairement un surplus d'autorisations d'engagement non couvertes qui devra faire l'objet soit d'annulations soit de transfert vers des missions budgétaires permanentes.

En outre, dans le cas des allégements fiscaux de l'Etat, le gouvernement omet de prendre en compte le fait que certaines recettes fiscales seront mécaniquement accrues en 2010, l'allégement de 2009 n'étant que l'anticipation de certains avantages fiscaux. Ainsi, le « contrecoup » de 2010, de 1,3 milliard d'euros , n'est pas pris en compte dans la totalisation du gouvernement.

Enfin, dans le cas des investissements des entreprises publiques, le montant de 4 milliards d'euros indiqué paraît concerner la seule année 2009. Comme il s'agit d'anticipations , en 2010, les investissements de ces entreprises devraient logiquement s'en trouver réduits. Si l'on suppose que les anticipations concernent les investissements prévus pour les années 2010 à 2012, cette réduction devrait être en 2010 du tiers du montant global, soit 1,3 milliard d'euros.

Au total, d'un point de vue purement comptable, le montant du plan doit être minoré de 3 milliards d'euros : sur 2009-2010, il serait donc de l'ordre non de 26 milliards d'euros, mais de 23 milliards d'euros, soit 1,2 point de PIB (et non 1,3).

Toutefois, cela ne remet pas en cause l'ordre de grandeur du plan de relance, ni son impact économique.

Le plan de relance : 26 ou 23 milliards d'euros ?

(en milliards d'euros)

	Plan tel qu'indiqué par le gouvernement			Total 2009-2010 comptablement rectifié (commission des finances)*
	Total affiché	2009	2010
Dépenses de l'Etat	11,5	9,8	1,6	11,2
« Programme exceptionnel d'investissement public »	4,0	2,7	1,4	4,0
« Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » (hors FSI)	2,6	2,6	0,0	2,6
« Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité »	1,9	1,5	0,1	1,6
Paiement des dettes envers les fournisseurs de la Défense	0,5	0,5		0,5
FCTVA	2,5	2,5		2,5
Recettes de l'Etat	10,5	9,2	-0,5	9,2***
Remboursement des crédits d'impôt CIR	3,8	3,8	-1,0	2,8
Remboursement des crédits d'impôt RAD	1,8	1,8	-0,3	1,5
Mensualisation du remboursement de la TVA	3,6	3,6		3,6
Amortissement exceptionnel	0,7		0,7	0,7
Doublement du PTZ	0,6		0,1	0,6***
Total Etat	22,0	19,0	1,1	20,4***
Dépenses des administrations sociales	0,1	0,1	0,0	0,1
Investissement des entreprises publiques**	4,0	4,0****	-1,4****	2,6
EDF	2,5	2,5****	-0,8****	1,7
GDF Suez	0,2	0,2****	-0,1****	0,1
RATP	0,5	0,5****	-0,2****	0,3
SNCF	0,3	0,3****	-0,1****	0,2
La Poste	0,6	0,6****	-0,2****	0,4
TOTAL GENERAL	26,0	23,1	-0,3	23,2***
En points de PIB	1,3	1,2	0,0	1,2

* Ce total prend en compte le contrecoup en 2010 des mesures fiscales de trésorerie et des anticipations d'investissement des entreprises publiques, et les AE non couvertes. ** Répartition entre entreprises publiques figurant dans le dossier de presse de décembre 2008. *** Afin d'évaluer l'impact économique, on prend ici en compte non le seul coût budgétaire du PTZ sur la période (0,1 milliard d'euros en 2010), mais son coût sur la totalité de la durée du prêt (0,6 milliard d'euros). **** Le gouvernement ne fournit pas de répartition temporelle. On suppose que la totalité de l'anticipation d'investissement a lieu en 2009, et que l'investissement s'en trouve réduit d'un tiers de ce montant chacune des trois années suivantes.

Sources : informations publiées par le gouvernement, calculs de votre commission des finances

3. Un plan de relance du même ordre de grandeur que ceux de nos principaux partenaires européens

Le plan de relance français s'inscrit dans le cadre d'un effort global de relance qui, pour les cinq principales économies de l'Union européenne, s'élèverait à 126 milliards d'euros, soit 1,3 point de PIB.

Les principaux plans de relance européens, selon l'OFCE (montant global)

(en milliards d'euros et en %)

	France :		Espagne		Allemagne*		Italie		Royaume-Uni		Total**
	Mds €	% du PIB	Mds €	% du PIB	Mds €	% du PIB	Mds €	% du PIB	Mds €	% du PIB	Mds €	% du PIB
Total investissement public	8**	0,4	8	0,7	7,2	0,3	1,4	0,1	2,3	0,15	26,9	0,3
Y compris FCTVA***	10,5	0,5
Soutien à la trésorerie des entreprises	13,9**	0,7	7,7	0,7	15	0,6	0,2				36,8	0,4
Hors FCTVA***	11,6	0,6
Aide aux secteurs	2	0,1	3	0,3					0,7	0,05	5,7	0,1
Politiques de l'emploi et aides aux ménages	2	0,1	5,9	0,5	23	0,9	3,3	0,2	4,4	0,29	38,6	0,4
Suppression impôt sur le patrimoine			1,8	0,2							1,8	0,0
Baisse de la TVA									11,5	0,8	11,5	0,1
Autres					4,8	0,2	1,5	0,1			6,3	0,1
Total	26	1,3	24,7	2,2	50	2	6,5	0,4	18,8	1,3	126	1,3
RAPPEL DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES (cf tableau complet page suivante)
Déficit (pt de PIB)	3		-1,6		0		-2,5		-4,2		-
Ratio dette/PIB	65,4		37,5		64,3		104,1		50,1		-
Croissance 2009	- 0,6 %		-1,2 %		-1,2 %		-1,1 %		-0,9 %		-

* L'OFCE inclut non seulement le plan de novembre 2008, de l'ordre de 30 milliards d'euros et destiné aux entreprises, mais aussi celui d'octobre 2008, de l'ordre de 20 milliards d'euros et en faveur des ménages. Il ne comprend pas en revanche le nouveau plan actuellement envisagé, qui pourrait être de l'ordre de 50 milliards d'euros.

** Calcul de votre rapporteur général.

*** L'OFCE considère que, sur les 10,6 milliards d'euros d'investissement public indiqués par le gouvernement, 2,5 milliards d'euros, correspondant à l'anticipation du versement des attributions du FCTVA, peuvent être assimilés à un soutien de la trésorerie.

Source : d'après la Lettre de l'OFCE, 23 décembre 2008

Les plans se situeraient dans un intervalle compris entre 0,4 point de PIB (Italie) et 2,2 points de PIB (Espagne). En niveau, le plan le plus important serait celui de l'Allemagne, de 50 milliards d'euros (soit 2 points de PIB). Les plans français et britannique seraient égaux à la moyenne, de 1,3 point de PIB.

Ces montants doivent être mis en relation avec la situation des finances publiques des différents Etats en 2008. Les grands Etats membres sont dans des situations économiques et budgétaires très différentes , comme le montre le tableau ci-après :

- l'Allemagne et l'Espagne ont les marges de manoeuvre budgétaires les plus importantes, avec pour 2008 un déficit public respectivement nul et de 1,6 point de PIB ;

- la France et le Royaume-Uni ont de faibles marges de manoeuvre budgétaire, avec un déficit public qui devrait être de l'ordre de respectivement 3 et 4 points de PIB en 2008, l'intérêt de la France à effectuer une relance étant d'autant plus limité qu'elle est le grand Etat membre dont les perspectives de croissance pour 2009 (- 0,6 %) sont les moins dégradées ;

- les marges de manoeuvre budgétaires de l'Italie sont très faibles, avec une dette publique de plus de 100 points de PIB.

La situation économique et budgétaire des principaux Etats membres de l'Union européenne

(en points de PIB et en %)

	2008*			2009**
	Solde public	Solde public structurel	Dette publique brute	Croissance du PIB
Allemagne	0	-0,8	64,3	-1,2
Espagne	-1,6	-1,5	37,5	-1,2
Italie	-2,5	-2,3	104,1	-1,1
France	-3	-3,2	65,4	-0,6
Royaume-Uni	-4,2	-4,6	50,1	-1,5
Union européenne	-1,6	-2	59,8	-0,7
Zone euro	-1,3	-1,6	66,6	-0,9
Etats-Unis	-5,3	ND	ND	-1,3
Japon	-1,9	ND	ND	-0,9

Sources :* prévisions économiques d'automne de la Commission européenne, 3 novembre 2008 ; ** Consensus Forecasts, décembre 2008

Le contenu des plans diffère fortement. Ainsi, si l'on exclut l'Italie, dont le plan est d'un montant peu significatif, les principales différences sont les suivantes :

- les plans français et espagnol donnent une place importante à l'investissement public (respectivement 0,5 point de PIB et 0,7 point de PIB) ;

- la France prévoit de consacrer des montants particulièrement faibles aux politiques de l'emploi et aux aides aux ménages ;

- le Royaume-Uni se distingue par le fait que plus de la moitié du plan correspondrait à une baisse de la TVA.

En revanche, à l'exception du Royaume-Uni tous les grands pays consacrent des sommes importantes (0,6 ou 0,7 point de PIB) à des mesures spécifiques de soutien de la trésorerie des entreprises.

Au-delà des différences apparentes, ces plans devraient avoir une efficience comparable. Dans tous les cas, le multiplicateur paraît de l'ordre de 0,5. Dans le cas des plans français et espagnol, le multiplicateur élevé des dépenses d'investissement serait compensé par le faible multiplicateur des mesures de soutien de la trésorerie des entreprises.

Le plan britannique, souvent présenté comme un plan de soutien de la consommation, est en réalité avant tout un plan d'allégement de la fiscalité, qui du fait des comportements de marge bénéficiera également aux entreprises.

Le plan allemand concerne, quant à lui, pour près de la moitié les politiques de l'emploi et les aides aux ménages, dont le multiplicateur est probablement analogue à celui des baisses d'impôt.

B. LE CONTENU DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Le présent projet de loi de finances rectificative :

- prévoit, dans son article 1 ^er , une mesure relative au FCTVA, dont le coût pour l'Etat est estimé à 2,5 milliards d'euros ;

- instaure une mission au sens de la LOLF « Plan de relance de l'économie », dotée de 10,5 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE), et respectivement 9,9 milliards d'euros et 1,6 milliard d'euros de crédits de paiement (CP) en 2009 et en 2010.

1. Les choix stratégiques du gouvernement

Le tableau ci-après permet de comparer les crédits de la mission « Plan de relance de l'économie » avec l'estimation de son impact budgétaire figurant dans le dossier de presse de janvier 2009. Selon le dossier de presse, les trois programmes de la mission représentent un effort global de 8,5 milliards d'euros, dont 6,8 milliards d'euros en 2009 et 1,5 milliard d'euros en 2010.

L'écart avec le montant indiqué ci-avant ( 10,5 milliards d'euros ) s'explique par les modalités de prise en compte du programme « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi ». Ce programme prévoit des AE de 4,6 milliards d'euros et des CP de 5,6 milliards d'euros en 2010. Le fait que les CP soient supérieurs d'1 milliard d'euros aux AE vient du fait que l'action 02 « Avances versées sur les marchés publics de l'Etat », dotée d'1 milliard d'euros de CP en 2009, ne correspond à aucune AE, ces dépenses ayant, par définition, déjà été engagées.

L'impact global de ce programme doit donc être majoré d'1 milliard d'euros par rapport aux seules AE. En sens inverse, le dossier de presse, à juste titre, ne présente pas les 3 milliards d'euros de dotation du Fonds stratégique d'investissement comme relevant du plan de relance. En effet, cette somme n'a pas vocation à être immédiatement injectée dans l'économie. Par ailleurs, elle pourrait se substituer, au moins partiellement, à des investissements privés.

Les crédits de la mission « Plan de relance de l'économie » : passage du présent projet de loi de finances rectificatives aux montants indiqués dans le dossier de presse de janvier 2009

(en milliards d'euros)

	Présent projet de loi de finances rectificative			Dossier de presse de janvier 2009
	2009		2010	Montant global affiché	Coût budgétaire
					2009	2010
	AE	CP	CP
« Programme exceptionnel d'investissement public »	4,0	2,7	1,4	4,0	2,7	1,4
Action 01 : Infrastructures et équipements civils	1,1	0,8	0,4	1,1	0,8	0,4
Action 02 : Enseignement supérieur et recherche	0,7	0,7	0,1	0,7	0,7	0,1
Action 03 : Équipements de défense et de sécurité	1,5	0,8	0,7	1,5	0,8	0,7
Action 04 : Patrimoine	0,6	0,4	0,2	0,6	0,4	0,2
« Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi »	4,6	5,6
Crédits hors FSI	1,6	2,6		2,6	2,6
Action 01 : Financement des petites et moyennes entreprises	0,2	0,2		0,2	0,2
Action 02 : Avances versées sur les marchés publics de l'État		1,0			1,0
Action 03 : Aide au remplacement de véhicules anciens	0,2	0,2		0,2	0,2
Action 04 : Aide à l'embauche dans les très petites entreprises	0,7	0,7		0,7	0,7
Action 05 : Politiques actives de l'emploi	0,5	0,5		0,5	0,5
Action 06 : Fonds stratégique d'investissement	3,0	3,0		3,0	3,0
« Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité »	1,9	1,5	0,1	1,9	1,5	0,1
Action 01 : Soutien à la construction et à l'accession sociale	0,4	0,2	0,1	0,4	0,2	0,1
Action 02 : Accélération de la rénovation urbaine	0,4	0,2	0,0	0,4	0,2	0,0
Action 03 : Lutte contre l'habitat indigne et rénovation thermique	0,2	0,1	0,1	0,2	0,1	0,1
Action 04 : Hébergement et structures d'accueil	0,2	0,2		0,2	0,2
Action 05 : Prime de solidarité active	0,8	0,8		0,8	0,8
MISSION « PLAN DE RELANCE DE L'ÉCONOMIE »	10,5	9,9	1,6	8,5	6,8	1,5

Source : d'après le dossier de presse de janvier 2009 et le présent projet de loi de finances rectificative

a) Une dépense concentrée dans le temps

10,513 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 9,852 milliards d'euros en crédits de paiement sont ouverts, pour 2009, par le présent projet de loi de finances rectificative, soit une augmentation respective de 2,7 % et 2,6 % par rapport aux montants votés en loi de finances initiale pour 2009.

Selon le gouvernement, l'intégralité des AE sont d'ores et déjà ouvertes et « certains paiements pourront, en matière d'investissement et de logement, être réalisés sur l'année 2010 : les crédits de paiement correspondants seront alors ouverts dans le projet de loi de finances pour 2010 » .

De fait, le tableau figurant dans l'exposé des motifs du projet de loi indique que le total des crédits de paiement qu'il est prévu d'engager sur les années 2009 et 2010 s'élève à 11,4 milliards d'euros , dont 86 % sont ouverts par le présent collectif et 14 % seront ouverts en 2010. En concentrant la quasi-totalité des ouvertures de crédits sur l'année 2009, le présent collectif budgétaire traduit donc l'impératif d'action rapide que s'est assigné le gouvernement.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère chargé du budget, cet impératif de rapidité devrait également se matérialiser par la dispense totale de gel des crédits de la mission consacrée au plan de relance.

Par ailleurs, des règles de gel plus souples seront appliquées sur les crédits d'investissement du projet de loi de finances pour 2009. La circulaire de la direction du budget du 31 décembre 2008, relative à la réserve de précaution, prévoit ainsi qu'« à titre exceptionnel, il sera procédé dès le début de la gestion à la libération des crédits de titre 5 mis en réserve . Cette mesure, qui s'inscrit dans le cadre des mesures accompagnant le plan de relance de l'économie française, vise à préserver la capacité d'investissement des administrations, à l'heure où l'effort d'investissement est plus que jamais nécessaire ».

Autorisations d'engagement et crédits de paiement
de la mission « Plan de relance de l'économie »

(en milliards d'euros)

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2009

b) Une priorité donnée au soutien aux entreprises et à l'investissement

Les crédits ouverts au sein de la mission montrent clairement la priorité donnée au soutien aux entreprises (via notamment le Fonds stratégique d'investissement, les avances versées sur les marchés publics de l'Etat ou le financement des PME) et à la relance par l'investissement (grands travaux et équipements). Votre rapporteur général observe, en particulier, que les investissements en question revêtent un caractère relativement « traditionnel », en se concentrant les infrastructures de transport, la construction ou la rénovation de logements, ou l'équipement civil et militaire.

A titre d'exemple, l'action 02 « Recherche et enseignement supérieur » du programme exceptionnel d'investissement public voit la majeure partie de sa dotation dédiée à des investissements concernant le logement étudiant ou la rénovation du bâti universitaire (financement des études préalables au plan Campus pour 75 millions d'euros, accélération de travaux de mise en sécurité, de rénovation et d'accessibilité pour 200 millions d'euros, volet « immobilier universitaire » des contrats de plan Etat-régions pour 140 millions d'euros). Seuls 116 millions d'euros de CP, soit 17 % des crédits de l'action, sont consacrés à des dépenses supplémentaires dans le domaine de la recherche stricto sensu (financement de très grandes infrastructures de recherche, fonds démonstrateur dans le domaine des technologies de l'énergie, nanotechnologies et technologies de défense).

Le plan de relance s'appuie, en outre, sur un accroissement de la dépense temporaire, réversible et résultant le plus souvent de l'anticipation d'investissements déjà programmés et, selon l'exposé des motifs du projet de loi, « les dépenses de fonctionnement et de personnel prévues dans le budget triennal ne sont pas impactées » .

Votre rapporteur général se félicite de ces orientations, le choix opéré en faveur de dépenses non reconductibles étant la meilleure garantie contre l'accroissement des déficits structurels et la priorité donnée à l'investissement assurant que les principaux bénéfices du plan de relance iront aux activités et aux emplois localisés sur le territoire national.

Il est toutefois délicat de discerner, dans la masse des crédits ouverts, ceux qui iront à la mise en oeuvre d'actions entièrement nouvelles , de ceux qui constitueront une simple anticipation de dépenses déjà programmées, voire un « rattrapage » de dépenses retardées, notamment faute de disponibilités budgétaires. A titre d'exemple, l'ouverture de 620 millions d'euros de CP et de 406 millions d'euros d'AE au profit de la rénovation du patrimoine immobilier de l'Etat doit être rapportée à l'insuffisance probable des crédits votés en loi de finances 2009 au programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », insuffisance au regard des besoins apparus dans le cadre de l'élaboration des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des ministères et des nouvelles exigences issues du « Grenelle de l'environnement ». L'ouverture de crédits par le présent projet de loi de finances rectificative peut donc s'analyser comme le moyen d'assurer un entretien que les ministères auraient pu être tentés de différer.

De manière analogue, et dans le domaine du soutien au logement et à la construction, les crédits ouverts par le présent projet de loi de finances s'apparentent à un « retour de balancier » par rapport aux orientations actées en loi de finances pour 2009 . La LFI avait en effet tiré les conséquences d'une débudgétisation significative de la politique de rénovation urbaine et de la rénovation du parc privé, compensée par le transfert du financement au « 1 % Logement » prévu par le projet de loi de mobilisation pour le logement.

Evolution des dotations budgétaires en faveur
de la politique de logement et de construction

(en millions d'euros)

		LFI 2008	LFR 2008	LFI 2009	PLFR 2009
ANRU	AE	385		5	350
	CP	200	-121	5	200
ANAH	AE	506		6	200
	CP	370		6	200
Logement locatif social	AE	798		550	340
	CP	530		547	260
Hébergement CHRS	AE=CP	544,5		576	12,5

Source : commission des finances

Enfin, l'ouverture de 65 millions d'euros en CP pour contribuer au financement des contrats de plan Etat-régions ultramarins vient compenser des sous-budgétisations répétées au cours des dernières années et contribueront à résorber la dette de l'Etat envers les collectivités territoriales d'outre-mer.

2. Les options méthodologiques : la création d'un ministère et d'une mission dédiés

a) Une volonté d'assurer la « traçabilité » des crédits

Un ministère à part entière est dédié à la mise en oeuvre du plan de relance. Il est placé sous la responsabilité de M. Patrick Devedjian, ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en oeuvre du plan de relance, dont les attributions ont été fixées par le décret n° 2008-1296 du 11 décembre 2008 ( cf . encadré).

Les attributions du ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance
(Article 1 ^er du décret n° 2008-1296 du 11 décembre 2008)

M. Patrick Devedjian, ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en oeuvre du plan de relance, coordonne, par délégation du Premier ministre, la mise en oeuvre du plan de relance de l'économie française. Il est responsable de sa bonne exécution et de la gestion des crédits qui y sont consacrés.

En lien avec les autres ministres compétents :

il contrôle l'exécution du programme exceptionnel d'investissements de l'Etat, ainsi que la mise en oeuvre de l'effort exceptionnel d'investissement des entreprises publiques et des mesures de soutien à l'investissement des collectivités territoriales. Il prépare et met en oeuvre la simplification des procédures permettant d'accélérer les investissements ;

il coordonne la préparation et la mise en oeuvre des mesures du plan de relance destinées au financement de l'économie et au soutien de l'activité économique, notamment en direction des petites et moyennes entreprises et du secteur de l'automobile. Il veille, en particulier, à la mise en oeuvre des mesures d'acquittement par l'Etat de ses dettes sur l'économie et de versement d'avances sur les marchés publics ainsi qu'à la mise en place de mécanismes d'amortissement favorables à l'investissement ;

il contrôle la mise en oeuvre des mesures de soutien au logement, à la construction, à la rénovation de l'habitat dégradé et insalubre ;

il s'assure de la bonne exécution des mesures du plan de relance destinées aux ménages les plus vulnérables, aux familles et aux retraités, ainsi que des mesures destinées à soutenir les politiques actives de l'emploi.

Source : Légifrance

Plutôt que d'imputer les ouvertures de crédits supplémentaires sur les missions et les programmes existants du budget de l'Etat, le gouvernement a souhaité dédier au plan de relance une mission spécifique dotée de trois programmes et créée pour une durée de deux ans . L'article 7 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances disposant qu'une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » , la conformité du choix gouvernemental à la LOLF dépendrait donc du fait de savoir si la relance peut être considérée ou non comme une politique publique à part entière.

Sans méconnaître l'intérêt potentiel d'une telle « exégèse organique », votre rapporteur général préfère toutefois évaluer la création d'une mission spécifique au regard de ses conséquences pratiques pour la mise en oeuvre du plan de relance et pour la bonne information du Parlement .

A cet égard, plusieurs précisions apportées par les ministres chargés de la relance et du budget au cours de leur audition au Sénat le 6 janvier 2009 justifient pleinement l'option retenue . La création d'une mission spécifique est en effet de nature à assurer une certaine « traçabilité » des dépenses engagées et de faciliter leur suivi dans le cadre du contrôle parlementaire. Ce suivi devrait en outre être facilité par le « reporting » trimestriel que le ministre chargé de la relance s'est engagé à effectuer auprès du Conseil des ministres et des assemblées parlementaires.

Par ailleurs, le regroupement des crédits au sein d'une mission spécifique vaut en quelque sorte « sanctuarisation » et devrait éviter que les ministères ne tirent profit de la relance pour s'affranchir de la norme de dépense votée par le Parlement dans le cadre de la loi de finances pour 2009. En effet, et comme votre rapporteur général avait eu l'occasion de le souligner au moment de l'examen du second projet de loi de finances rectificative pour 2008, dès lors que le rythme de la dépense est appelé à s'accélérer, la tentation des gestionnaires peut être grande de s'affranchir des arbitrages issus de la révision générale des politiques publiques et des contraintes de pilotage de la dépense qui en résultent.

S'agissant enfin des conséquences de la création d'une mission sur les modalités concrètes de mise en oeuvre des crédits , votre rapporteur général donne acte au gouvernement des précisions apportées, aux termes desquelles le ministre de la relance serait assisté de trois responsables de programme nommés au sein de la direction du budget et pourrait opter pour la gestion directe, la délégation ou le transfert des crédits, selon que ces procédures seront plus ou moins adaptées à l'impératif de rapidité qui préside à la mise en oeuvre du plan de relance.

b) La définition d'objectifs et d'indicateurs spécifiques

Conformément à la LOLF, chaque programme de la mission fait l'objet d'une présentation stratégique et est assorti d'objectifs et d'indicateurs de performance , parmi lesquels deux groupes d'objectifs et indicateurs, relatifs au rythme de mise en oeuvre du plan et à ses effets sur l'emploi , sont communs à l'ensemble des programmes ( cf . tableau).

Votre rapporteur général relève que, vraisemblablement en raison de l'urgence dans laquelle a été élaboré le projet de loi, ces objectifs et indicateurs ne sont assortis d'aucune prévision chiffrée , ce qui relativisera la portée de leur analyse ex post .

On observe également que bon nombre d'indicateurs sont relatifs aux actions menées « grâce au plan de relance » (« kilomètres de route rénovés grâce aux crédits du plan de relance », « nombre de logements neufs financés grâce au plan de relance »...). Leur fiabilité et, partant, celle de l'évaluation de la performance, dépendront donc de la possibilité d'isoler avec précision , en exécution, les résultats imputables aux seuls crédits mis en oeuvre dans le cadre du plan de relance , tâche qui pourra s'avérer singulièrement complexe lorsque ces crédits viendront compléter les dotations du budget général sur des actions préexistantes.

Les objectifs et indicateurs associés à la mission

Programmes	Objectifs	Indicateurs de performance
Objectifs et indicateurs communs à l'ensemble des programmes	Assurer la mise en oeuvre rapide du plan de relance de l'économie	Taux de consommation des AE et CP au 31/03/09, au 31/06/09 et au 31/09/09
	Avoir un effet d'entraînement sur l'emploi	Nombre d'emplois créés ou sauvegardés
Programme exceptionnel d'investissement public	Mener à bien un effort d'investissement exceptionnel pour améliorer la qualité des infrastructures et du patrimoine publics	Kilomètres de routes rénovées grâce aux crédits du plan de relance
		Kilomètres de voies ferrées rénovées grâce aux crédits du plan de relance
		Nombre d'établissements universitaires mis aux normes de sécurité et d'accessibilité grâce à la mise en oeuvre du plan de relance
		Nombre de mètres carrés du parc immobilier public ayant fait l'objet d'un diagnostic énergétique
	Favoriser l'investissement des collectivités territoriales	Part des collectivités ayant augmenté leurs dépenses d'investissement au premier semestre 2009 par rapport au premier semestre 2008
Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi	Desserrer la contrainte de financement pour les PME et entreprises artisanales dans un contexte de crise	Nombre de PME bénéficiaires du dispositif OSEO et montant global des garanties octroyées
		Nombre d'entreprises artisanales bénéficiaires du dispositif SIAGI et montant global des garanties octroyées
	Contribuer à améliorer la situation de trésorerie des entreprises et plus spécialement des PME	Montant global des avances versées aux PME
		Montant global des avances versées aux grands groupes
		Montant global des avances versées à des PME ou aux grands groupes ayant signé un engagement de répercuter ces mécanismes d'avances vers leurs propres sous-traitants
		Taux moyen des avances versées pour les marchés conclu en 2009
	Relancer le marché automobile français en favorisant la sortie du marché des véhicules les plus polluants	Part des véhicules neufs bénéficiant de l'aide au remplacement de véhicules anciens
		Evolution du nombre de véhicules neufs immatriculés entre 2008 et 2009 (en glissement trimestriel)
	Favoriser l'emploi dans les très petites entreprises (TPE)	Nombre d'embauches ayant bénéficié de la mesure
		Taux de croissance de l'emploi dans les TPE rapporté au taux de croissance de l'emploi dans l'ensemble des autres entreprises avant et après la mise en oeuvre de la mesure
	Favoriser par les politiques actives de l'emploi le maintien de l'emploi et de l'employabilité des personnes dans un contexte économique de crise	Nombre de personnes entrées dans les différents dispositifs financés par le plan de relance
	Mettre en place via la création du Fonds stratégique d'investissement (FSI) un instrument d'intervention en fonds propres ayant pour objectif de soutenir le développement des entreprises de taille moyenne et de sécuriser le capital des entreprises stratégiques	Montant des investissements réalisés par le FSI en 2009
		Effet de levier des interventions du FSI sur l'investissement de l'entreprise : montant de dette levée grâce aux interventions en fonds propres effectuées par le FSI
Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité	Soutenir le secteur du bâtiment en intensifiant l'effort de construction et de rénovation de logements	Nombre de logements neufs financés grâce au plan de relance
		Nombre de logements rénovés (ANAH) grâce au plan de relance
	Soutenir le secteur du bâtiment en accélérant l'effort de rénovation urbaine	Montant des travaux de rénovation urbaine engagés grâce au plan de relance

Source : commission des finances

C. DES CONSÉQUENCES SUBSTANTIELLES SUR LA NORME DE DÉPENSE ÉLARGIE ET SUR LA DETTE DE L'ETAT

Les mesures prévues dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative devraient se traduire par une progression significative de la dépense de l'Etat, qui devrait augmenter de 3,7 % au sens de la norme « élargie », ainsi que de son endettement.

1. Une progression sensible des dépenses de l'Etat au sens de la norme élargie

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 prévoyait le maintien d'une croissance nulle en volume des dépenses de l'Etat au sens de la « norme élargie ». Il s'agit des dépenses nettes du budget général, des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales et des nouvelles affectations de recettes intervenant en substitution de crédits budgétaires.

Une première dérogation à la norme « zéro volume » a été actée par amendement du gouvernement au projet de loi de programmation des finances publiques 2009-2012. Cette dérogation prévoit, en 2009, une progression de 0,1 % en volume des dépenses de l'Etat au sens de la norme élargie. Elle résulte de la révision de 2 à 1,5 % de l'hypothèse d'inflation prise en compte pour la construction du projet de loi de finances pour 2009 et de la volonté du gouvernement de ne pas répercuter cette révision sur le taux de progression des concours de l'Etat aux collectivités territoriales .

Le présent projet de loi de finances rectificative se traduit naturellement par une augmentation substantielle de la dépense au sens de la norme élargie , due aux ouvertures de crédits supplémentaires (9,9 milliards d'euros en CP) et à l'impact sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales de l'avance sur les remboursements du fonds de compensation de la TVA (2,5 milliards d'euros).

La dépense de l'Etat au sens de la norme élargie passerait ainsi de 340,9 milliards d'euros aux termes de la prévision en loi de finances initiale pour 2008 à 358,7 milliards d'euros sous l'effet cumulé des dispositions de la loi de finances initiale pour 2009 et du présent collectif budgétaire, soit une augmentation de 5,2 % en valeur et de 3,7 % en volume. Le plan de relance devant avoir un impact sur le déficit budgétaire d'un milliard d'euros en 2010, il n'est en outre pas certain que le retour à une progression nulle en volume de la norme de dépense élargie soit possible dès l'année prochaine.

Impact sur la norme de dépense élargie de l'Etat

(en milliards d'euros)

A périmètre constant et sur la base d'une hypothèse d'inflation de 1,5 %.
Source : commission des finances, d'après le projet de loi de finances pour 2009 et le projet de loi de finances rectificative pour 2009

Compte tenu de ces observations, et sauf à assumer la caducité définitive du projet de loi de programmation des finances publiques, votre rapporteur général juge donc inévitable d'en réviser à nouveau la trajectoire de dépense pour tenir compte de l'impact des mesures exceptionnelles exigées par la conjoncture. Ce jugement semble, au demeurant, partagé par le gouvernement. Le ministre chargé du budget a en effet déclaré devant nos collègues députés qu'il souhaitait, pour sa part, « que l'on corrige le projet de loi de programmation pluriannuelle afin de tenir compte de l'actualité » .

2. Un besoin de financement de l'Etat en hausse de 12 milliards d'euros en 2009

Selon les estimations du gouvernement, les mesures du plan de relance dans son ensemble creuseront le déficit budgétaire de 19,1 milliards d'euros en 2009 et d'1 milliard d'euros en 2010, et l'impact global du plan sur la dette publique sera de l'ordre de 20 milliards d'euros .

Votre rapporteur général relève que le gouvernement a opportunément choisi de préfinancer une partie des mesures du plan de relance dès la fin de 2008 . Cette décision a été motivée par les conditions de marché relativement favorables de l'époque, ainsi que par le souci de disposer très rapidement de liquidités pour mettre en oeuvre dès le début de l'année 2009 les mesures du plan de relance. Elle a également résulté de la volonté de limiter les appels au marché en 2009 , année d'importantes échéances obligataires au sein de la zone euro et au cours de laquelle les Etats émettront des titres pour financer leurs plans de relance respectifs.

S'agissant plus particulièrement des effets du présent projet de loi de finances rectificative sur la dette de l'Etat , le tableau prévisionnel de financement de l'Etat figurant à l'article 2 fait apparaître un besoin de financement en augmentation de 12,1 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 (ce besoin de financement passant de 179,6 à 191,7 milliards d'euros). Cette augmentation du besoin de financement est inférieure de 250 millions d'euros à l'augmentation du déficit (12,35 milliards d'euros) en raison du rachat d'un titre de maturité 2009 effectué en 2008, qui diminue d'autant les amortissements de dette à moyen et long terme en 2009.

Tableau de financement de l'Etat

(en milliards d'euros)

Besoin de financement
Amortissement de la dette à long terme	63,4
Amortissement de la dette à moyen terme	47,4
Amortissement de dettes reprises par l'Etat	1,6
Déficit budgétaire	79,3
Total	191,7
Ressources de financement
Emissions à moyen et long terme nettes des rachats effectués par l'Etat et la Caisse de la dette publique	145,0
Annulation de titres de l'Etat par la caisse de la dette publique	2,5
Variation des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés	23
Variation des dépôts des correspondants	-
Variation du compte du Trésor	19,0
Autres ressources de trésorerie	2,2
Total	191,7

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2009

L'augmentation du besoin de financement sera couverte :

1) par 10 milliards d'euros d'émissions supplémentaires de dette à moyen et long terme (OAT et BTAN), portant leur montant total de 135 à 145 milliards d'euros et faisant passer le plafond de variation de la dette de l'Etat de 24 à 34,3 milliards d'euros ;

2) par 2,1 milliards d'euros supplémentaires d'emprunts à court terme et portant la variation des bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) à 23 milliards d'euros.

En dépit de ce recours accru à l'emprunt, le présent projet de loi de finances rectificative ne prévoit pas d'augmentation des crédits destinés à faire face à la charge de la dette, qui demeurent évalués à 42,979 milliards d'euros. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a jugé « paradoxal de voir les crédits destinés à la charge de la dette demeurer inchangés », cependant que la prévision de déficit budgétaire s'est accrue de 9,5 milliards d'euros lors du vote définitif de la loi de finances pour 2009 et que le présent collectif budgétaire l'aggravera à nouveau de 12,35 milliards d'euros. Selon ses estimations, sur la base d'un accroissement de la charge de la dette de 50 millions d'euros pour un surcroît d'un milliard d'euros de déficit, « c'est plus d'un milliard d'euros de crédits supplémentaires qui pourraient être nécessaires en 2009 » . On rappellera également qu' a contrario du scénario aujourd'hui envisagé, 4 milliards d'euros supplémentaires ont dû être budgétés en 2008 pour faire face à l'alourdissement de la charge de la dette résultant de l'accélération de l'inflation.

Votre rapporteur général rappelle que la charge de la dette a été actualisée au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 afin de tenir compte de l'évolution du contexte économique. Les crédits initialement prévus ont été diminués d'1,2 milliard d'euros au moment de la révision des hypothèses macroéconomiques du projet de loi de programmation des finances publiques. Ces crédits ont à nouveau été diminués de 161 millions d'euros (100 millions d'euros à l'Assemblée nationale et 61 millions d'euros au Sénat) par accroissement des recettes de trésorerie.

Selon les informations communiquées par l'AFT, les raisons pour lesquelles le gouvernement envisage une stabilité de la charge de la dette sont les suivantes :

1) le gouvernement semble désormais fonder sa prévision sur des hypothèses de baisse des taux d'intérêt (l'effet taux annulerait donc l'effet volume). Le dernier Consensus forecast disponible (décembre 2008) anticipe ainsi des taux courts à 2,8 % contre 3,6 % au moment de la révision des équilibres macroéconomiques du projet de loi de programmation des finances publiques ;

2) l'augmentation du besoin de financement de l'Etat sera répartie entre les bons du Trésor à taux fixe et les titres de moyen et long terme et, ainsi que votre rapporteur général l'a relevé plus haut, une partie de l'impact des mesures du plan de relance a été préfinancée dès 2008 par émission de BTF.

Au cours de son audition, le 6 janvier 2009, le ministre chargé du budget n'a donc pas jugé « exagérément optimiste » d'envisager que la charge de la dette ne connaisse aucun « accroissement galopant » au cours des mois à venir. En conséquence, l'évolution anticipée de la charge de la dette est retracée dans le tableau qui suit :

Les déterminants de l'évolution prévue de la charge de la dette

(En millions d'euros)

	Dépôt du PLF 2009	Vote de la LFI 2009	PLFR pour 2009	Déterminants
OAT-BTAN	34.494	34.573	35.411	La charge inscrite dans le PLFR 2009 augmente de 800 millions d'euros par rapport au vote de la loi de finances. Les émissions de moyen et long termes nettes des rachats ont augmenté de 12,4 milliards d'euros en 2008 (passant de 116,5 à 128,9 milliards d'euros). Cette seule augmentation a un effet direct sur la charge d'intérêts de 2009 de l'ordre de 500 millions d'euros . Par ailleurs, les émissions de moyen et de long terme nettes des rachats augmenteront de 10 milliards d'euros en 2009, passant de 135 à 145 milliards d'euros. La prévision d'impact budgétaire des émissions de l'année 2009 augmente de 300 millions d'euros . (1)
Charge d'indexation	2.844	2.204	2.201
BTF	6.211	5.615	4.718	La charge des BTF diminue de près de 900 millions d'euros sous l'effet cumulé de la baisse des taux courts de 3,6% à 2,8% (toutes choses égales par ailleurs, ce seul effet taux diminuerait de 1,2 milliards d'euros la charge des BTF) et d'un effet volume négatif estimé à 300 millions d'euros. Cet effet volume correspond au refinancement des BTF supplémentaires émis en 2008 afin notamment de préfinancer le versement de l'Etat au Fonds stratégique d'investissement (FSI) et une partie du plan de relance pour l'économie française et aux émissions infra-annuelles de BTF nécessaire pour assurer la sécurité de la gestion de trésorerie tout au long de l'année.
Dette reprise	563	563	563
Solde de la gestion de trésorerie	198	-6	56	La révision à la baisse des prévisions de taux d'intérêt affecte la gestion de trésorerie en diminuant les recettes de placement mais également la rémunération des dépôts des correspondants. En l'espèce, le solde de la gestion de trésorerie alourdit la charge de la dette de 56 millions d'euros.
Autres	30	30	30
Total	44.340	42.979	42.979

Source : Agence France Trésor

(1) Son impact effectif dépendra du calendrier des émissions mis en oeuvre. Le chiffrage de la charge budgétaire de la dette de moyen et de long terme en 2009 est effectué sur la base d'un programme prévisionnel d'émission de dette en 2009 augmenté et révisé, établi en fonction de l'anticipation des besoins des investisseurs. Comme par le passé, ce programme sera adapté en cours d'année. Une partie de la charge budgétaire peut découler d'effets calendaires comptables. L'éventuel coût budgétaire imputé en 2009 se traduira par une diminution les années suivantes de la charge budgétaire pour un même montant, qui sera constatée au fil de l'amortissement des titres émis cette année.

Une fois de plus, les conséquences de ces prévisions devront être tirées pour l'actualisation des hypothèses sous-tendant le projet de loi de programmation des finances publiques , dont on rappelle qu'il prévoyait une augmentation de la charge de la dette de 2 milliards d'euros en moyenne annuelle entre 2009 et 2012. Votre rapporteur général souhaite également que les débats en séance soient l'occasion de faire de point sur l'augmentation substantielle des engagements hors-bilan de l'Etat qui ne manquera pas de résulter des nombreuses garanties octroyées par les dernières lois de finances adoptées. Cette information revêt un caractère crucial, en ce qu'elle permettra d'évaluer avec lucidité l'accroissement de la vulnérabilité de nos finances publiques.