EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - PRINCIPES GÉNÉRAUX ET MODALITÉS DU TRANSFERT DES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT
Article premier - Transfert des parcs aux départements
Cet article pose le principe du transfert des parcs de l'équipement à l'ensemble des départements.
Des dispositions particulières sont prévues pour la Corse et les départements et régions d'outre-mer : la collectivité bénéficiaire sera désignée selon les modalités fixées à l'article 2 ( cf infra ).
Cette opération de transfert s'effectue dans les conditions déterminées par le présent projet de loi.
Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification .
Article 2 - Détermination de la collectivité bénéficiaire en Corse et outre-mer
L'article 2 prévoit la procédure selon laquelle, en Corse et outre-mer, seront désignées la ou les collectivités bénéficiaires du transfert.
A l' exception de la Guyane où le parc ne sera pas transféré, elles seront déterminées par une concertation organisée par le préfet avec la collectivité territoriale (en Corse) ou les régions (Martinique, Guadeloupe, La Réunion) et les départements.
C'est la solution retenue par le rapport Courtial qui a, toutefois, envisagé le cas d'un échec de la procédure de concertation : il préconisait alors le transfert à la collectivité territoriale de Corse et à la région pour l'outre-mer.
Le Gouvernement a fait, pour sa part, le choix de la liberté : si les collectivités ne parviennent pas à se mettre d'accord sur le format du transfert, la partition du parc s'effectuera conformément au minimum fixé par l'article 3 ( cf. infra ), c'est-à-dire proportionnellement à la part d'activité exécutée par le parc pour chaque collectivité.
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Le cas particulier de la Guyane
Le parc guyanais n'est pas transféré car son activité s'effectue très largement pour le compte de l'Etat (82 % contre 15 % pour le département). 20 kms de routes nationales ont été transférés au département (RN 3 et 4). La voirie d'Etat est de 442 kms.
Le parc restera donc un service d'Etat, le seul de son espèce.
Le conseil général de la Guyane a, cependant, souhaité que « le parc poursuive ses interventions sur le réseau départemental, voire les renforce » ( cf document d'orientation stratégique - DOS).
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En Corse : La voirie nationale a été transférée, à compter du 1er janvier 1993, à la collectivité territoriale de Corse ( cf . loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, article 75, codifié à l'article L. 4424-21 du code général des collectivités territoriales). La collectivité territoriale peut déléguer aux deux départements de la Corse du Sud et de la Haute-Corse la mise en oeuvre des travaux de construction, aménagement, entretien et gestion de ces routes. Outre-mer : - Martinique : Les routes nationales ont été transférées au 1er janvier 2003, à sa demande, en application de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 (article 46) 16 ( * ) |
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au conseil régional qui en assure la construction, l'aménagement, l'entretien et la gestion. - Guadeloupe : Les routes nationales ont été transférées à la région à compter du 1er janvier 2006. - La Réunion : Les routes ont été transférées à la région au 1er janvier 2008. - Guyane : Les seules RN 3 et 4 ont été transférées au département au 1er janvier 2008 17 ( * ) . |
Certains des intéressés ont esquissé, dans les documents d'orientation stratégique (DOS), des pistes pour l'organisation « post-transfert » du parc : mutualisation des moyens d'intervention de cet outil entre les différents partenaires, transfert global du parc au département à l'exception du laboratoire transféré au niveau régional. Les choix ainsi exprimés confirment le principe de souplesse qui doit présider au transfert des parcs ; il est un gage de son succès.
En conséquence, votre commission vous demande d'adopter l'article 2 sans modification .
Article 3 - Consistance du transfert
Cet article fixe la consistance du transfert et le principe présidant à la détermination du nombre des emplois transférés :
- sont transférés des services ou parties de services du parc constituant une unité fonctionnelle, c'est-à-dire un outil cohérent et opérationnel ;
- dans la même logique, les services-supports, chargés notamment de la gestion administrative et financière des parcs, sont également transférés : il s'agit de bureaux des directions départementales de l'équipement (ou de directions départementales de l'équipement et de l'agriculture dans les départements où ces services de l'Etat ont fusionné) 18 ( * ) ;
- le nombre des emplois transférés est donc calculé sur la base de la part d'activité du parc pour le compte du département (ou de la collectivité bénéficiaire) au cours de l'année du transfert des routes nationales d'intérêt local, c'est-à-dire 2006 (2007 en Seine-Saint-Denis et 2008 à La Réunion, où le transfert de la voirie est intervenu plus tardivement). Le Gouvernement justifie ce choix par la stabilisation du périmètre d'activité du parc et la volonté d'éviter des désengagements d'opportunité.
L'année de référence de l'effectif servant au calcul est celle de l'année précédant la signature de la convention précisant les modalités du transfert (ou de l'arrêté ministériel le réglant en cas d'échec de la procédure conventionnelle), le nombre des agents considérés s'appréciant au 31 décembre de l'année ( cf infra articles 4 et 5).
Ainsi, le nombre d'emplois transférés ne peut être inférieur au nombre d'emplois pourvus dans le parc et le service-support, pondéré pour chaque agent par le taux moyen de l'activité exercée au profit du département, chacun des déterminants de l'opération étant calculé sur la base de son année de référence telle qu'elle a été précisée ci-dessus ;
- la totalité des emplois du parc peut, cependant, être transférée si la collectivité le demande ;
- une clause de sauvegarde est prévue pour assurer le fonctionnement opérationnel de la partie du service-support transférée : la part des emplois de fonctionnaires et de non-titulaires (hors OPA), non remboursés par le compte de commerce au budget de l'Etat, ne peut être inférieure à ce qu'elle était au 31 décembre 2006.
En équivalent-temps plein, le nombre de ces fonctionnaires et agents non titulaires représente 882 ETP sur l'ensemble des 99 parcs.
Dans la mesure où la collectivité ne peut pas se voir imposer des sureffectifs par rapport au nombre d'emplois correspondant aux prestations qu'elle commande au parc, votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .
Article 4 - Conventions de transfert
Cet article détermine le contenu de la convention conclue entre l'Etat et le département, concrétisant l'effectivité du transfert du parc et en fixe la date de signature et d'effet.
Le document contractuel :
- définit la consistance du service ou de la partie de service à transférer ;
- précise les modalités du transfert ;
- désigne, en Corse et outre-mer, la ou les collectivités bénéficiaires ;
- est signé, pour le département, par le président du conseil général, et, dans toutes les hypothèses, en Corse et outre-mer, également par le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale, dans le premier cas, ou le président du conseil régional, dans les autres.
Le projet de loi conditionne la date de signature de la convention à celle de son entrée en vigueur qui peut être soit le 1 er janvier 2010, soit le 1 er janvier 2011 : la convention doit alors être signée au plus tard respectivement les 1 er octobre 2009 et 1 er mai 2010.
Sous la réserve de deux amendements rédactionnels , votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 4.
Article 5 - Transfert en cas d'échec de la procédure conventionnelle
Cet article règle le transfert du parc à défaut de signature au 1 er mai 2010 de la convention destinée à le régler.
Dans ce cas, le parc est transféré unilatéralement : les modalités de l'opération sont fixées par arrêté conjoint du ministre chargé des transports et du ministre chargé des collectivités territoriales.
La consistance du transfert s'établit alors par référence au minimum imposé à l'article 3, c'est-à-dire un nombre d'emplois correspondant à la part d'activité effectuée pour le compte de la collectivité :
- le nombre des emplois transférés -OPA, fonctionnaires et non-titulaires de droit commun- ne peut être inférieur à ce qu'il était l'année précédant la signature de l'arrêté ministériel pondéré par le taux moyen de l'activité exercée au cours de l'année de transfert des routes nationales d'intérêt local, au profit des départements ;
- la clause de sauvegarde s'applique pour garantir un minimum d'agents administratifs transférés et donc assurer le fonctionnement du service : la part des emplois non remboursés par le compte de commerce au budget général est égale à ce qu'elle était, au 31 décembre 2006, dans le parc et les services supports associés.
Une disposition particulière pallie la difficulté née, en Corse et dans les départements et régions d'outre-mer, en cas d'absence d'accord sur le ou les collectivités bénéficiaires du transfert : dans ce cas, chacune -aux deux niveaux régional et départemental- reçoit une partie de service et le nombre minimum d'agents.
Dans tous les cas de règlement autoritaire du transfert du parc, sa date d'effet est fixée au 1 er janvier 2011.
Votre commission des lois croit nécessaire, afin de favoriser au mieux un règlement harmonieux du transfert de prévoir la création d'une commission nationale de conciliation chargée d'examiner les litiges que pourraient soulever la définition du format du transfert, telle qu'elle a été prévue, d'ailleurs, pour les transferts opérés dans le cadre de la loi du 13 août 2004 19 ( * ) .
Cette institution résultait d'un amendement de votre commission qui s'était inspirée de celui qu'elle avait adopté, en son temps, dans la loi du 2 décembre 1992 20 ( * ) .
Cette commission, placée auprès des ministres chargés des transports et des collectivités locales, serait paritairement composée de représentants de l'Etat et de représentants des départements, et présidée par un Conseiller d'Etat.
Votre commission des lois vous demande d'adopter l'article 5 ainsi modifié .
Article 6 - Compensation financière
Cet article prévoit la compensation financière des charges de personnels transférés correspondant aux emplois fixés dans la convention ou, à défaut, dans l'arrêté ministériel.
Cet article appelle plusieurs observations :
- il exclut du champ de la compensation les charges remboursées au budget général par le compte de commerce c'est-à-dire celles concernant les OPA. Le Gouvernement explique cette non compensation directe d'une part par la prise en charge indirecte de ces frais à travers les prestations commandées par les collectivités aux parcs qui les leur facturent, le prix intégrant ces frais de personnel et, d'autre part, pour les ouvriers intervenant sur les routes nationales d'intérêt local, par le versement par l'Etat d'une compensation des crédits d'entretien et d'exploitation intervenue dans le cadre de ce dernier transfert.
Enfin, les OPA transférés au-delà du nombre minimum prévu par l'article 3 n'auraient pas à être compensés dans la mesure où ils constituent un transfert à la demande.
En revanche, les charges afférentes aux agents fonctionnaires et non titulaires qui n'apparaissent pas au compte de commerce sont, elles, compensées. Cette compensation interviendra dans le cadre de la loi de finances.
Dernier point : l'Etat s'engage à poursuivre le versement de la subvention d'équilibre au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE ) pour l'ensemble des OPA, y compris ceux qui seront transférés. Dont acte. Le projet de loi prévoit normalement la consultation de la commission consultative sur l'évaluation des charges (composée paritairement de représentants de l'Etat et des collectivités territoriales) sur les modalités générales d'évaluation et sur le montant de la compensation du transfert des parcs conformément aux dispositions de l'article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales.
Telle est donc la consistance de la compensation prévue par le Gouvernement.
Elle sera déterminée selon les conditions fixées par les articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales : équivalence aux dépenses effectuées par l'Etat, à la date du transfert, indexée sur l'évolution de la dotation globale de fonctionnement, prise en compte de l'intégralité des charges transférées.
Ces charges de personnels seront évaluées préalablement au transfert puis soumises à l'avis de la commission consultative avant d'être constatées, pour chaque collectivité, par arrêté ministériel dans les six mois de la publication de la présente loi.
Rappelons que le nombre minimum des emplois transférés tel que déterminé par l'article 3 du projet de loi est assis sur la part de l'activité du parc au profit du département.
Acquiesçant à ces principes, votre commission des lois a souhaité, toutefois, approfondir la réflexion sur le format du transfert afin de trouver le point d'équilibre satisfaisant pour les deux partenaires - l'Etat et les départements.
Les travaux préparatoires menés par votre rapporteur l'ont convaincu que la réorganisation des services de l'Etat le conduirait, dans certains départements, à souhaiter un transfert global des effectifs lui permettant d'organiser ses DIR au mieux de ses obligations.
En raison des contraintes menaçant la reconstitution d'équipes opérationnelles -des effectifs résiduels insuffisants et la mobilité géographique réduite des agents- certaines directions interdépartementales des routes n'excluent pas la nécessité de devoir externaliser certaines prestations. La situation est inégale sur l'ensemble du territoire, l'offre privée s'avérant selon les cas plus ou moins large, voire inexistante. Le recours aux services des sociétés d'autoroutes est également envisagé.
C'est pourquoi votre rapporteur a retenu le principe d'une compensation financière temporaire pour la charge des personnels transférés à la demande de l'Etat , au-delà du minimum prévu par l'article 3.
Ces frais supplémentaires pour les départements seraient compensés, par l'Etat, pendant cinq ans. On peut considérer que, sur cette période, les surplus se résorberaient quasiment par le jeu des départs à la retraite des agents.
Votre rapporteur demande au gouvernement un engagement sur ce point.
Sous la réserve de ces observations, votre commission des lois vous demande d'adopter l'article 6 ainsi modifié .
* 16 Supprimé par la loi du 13 août 2004 qui prévoit le transfert obligatoire des routes nationales aux autres départements d'outre-mer après une concertation permettant de désigner la collectivité bénéficiaire du transfert -région ou département-. A défaut d'accord, la région est désignée.
* 17 Cf loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, art. 5 (art. L. 4433-24-1 du code général des collectivités territoriales).
* 18 Cette fusion est intervenue au 1 er janvier 2007 dans huit départements auxquels se sont ajoutés à compter du 1 er janvier dernier, 47 autres départements (cf. décrets n° 2006-1740 du 23 décembre 2006 et 2008-1234 du 27 novembre 2008).
* 19 Cf. rapport n° 31 (2003-2004) précité.
* 20 Cf. rapport n° 7 (1992-1993) précité.