Article 76 (Articles L. 156-1 et L. 156-2 [nouveaux] du code des ports maritimes) - Pouvoir de substitution de l'État pour l'élaboration de plans de déchets portuaires
Commentaire : cet article permet à l'Etat de se substituer aux collectivités lorsque celles-ci n'ont pas satisfait à l'exigence d'établissement de plans de réception et de traitement des déchets portuaires.
I. Le droit en vigueur
En vue de renforcer la protection du milieu marin, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive 2000/59/CE du 27 novembre 2000 sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison . Celle-ci vise à réduire les rejets de déchets illicites effectués par les navires utilisant les ports de l'Union européenne en améliorant la disponibilité et l'utilisation des installations de réception portuaires. Elle s'inscrit dans le droit fil de la convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires et modifiée par le protocole de 1978 (dite « convention Marpol 73/78 ») qui imposait aux Etats parties 177 ( * ) d'assurer la fourniture d'installations de réception adéquates dans les ports.
En vertu de cette directive, les Etats membres sont tenus de mettre en place des plans de réception et de traitement des déchets dans chaque port 178 ( * ) , avec une réapprobation de ceux-ci au moins tous les trois ans et après toute modification importante de l'exploitation du port.
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LE CHAMP D'APPLICATION DE LA DIRECTIVE 2000/59/CE
Elle définit expressément les déchets visés par l'obligation de réalisation de plans de réception et de traitement ainsi que les installations permettant la réalisation de cette obligation : - les déchets d'exploitation des navires sont tous les déchets, y compris les eaux résiduaires, et résidus autres que les résidus de cargaison, qui sont produits durant l'exploitation d'un navire et qui relèvent des annexes I, IV et V de la convention Marpol 73/78, ainsi que les déchets liés à la cargaison tels que définis dans les directives pour la mise en oeuvre de l'annexe V de Marpol 73/78 ; - les résidus de cargaison sont les restes de cargaisons à bord qui demeurent dans les cales ou dans les citernes à cargaison après la fin des opérations de déchargement et de nettoyage, y compris les excédents et quantités déversées lors du chargement/déchargement ; - les installations de réception portuaires sont toutes les installations fixes, flottantes ou mobiles, pouvant servir à la collecte des déchets d'exploitation des navires ou des résidus de cargaison ; La directive précise ensuite les types de navires et les ports concernés par cette obligation : - tous les navires, y compris les navires de pêche et les bateaux de plaisance, quel que soit leur pavillon, faisant escale dans le port d'un Etat membre ou y opérant, à l'exception des navires de guerre et navires de guerre auxiliaires, ainsi que les navires utilisés exclusivement à des fins gouvernementales et non commerciales ; - tous les ports des Etats membres dans lesquels les navires font habituellement escale. L'annexe I de la directive établi enfin la liste des prescriptions applicables aux plans de réception et de traitement des déchets dans les ports . |
La transposition de cette directive a bien été opérée en droit français par voie réglementaire avec le décret 179 ( * ) du 22 septembre 2003, qui a modifié la partie réglementaire du code des ports maritimes.
Ainsi, en vertu des articles R. 111-15 et R. 121-2 de ce code, il est de la responsabilité du directeur du port 180 ( * ) d'établir , pour des périodes successives de trois années, le cas échéant en concertation avec d'autres ports de la même façade maritime, un plan de réception et de traitement des déchets d'exploitation des navires 181 ( * ) et des résidus de cargaison 182 ( * ) permettant de répondre aux besoins des navires utilisant le port.
Le contenu et les modalités d'élaboration de ces plans sont définis par arrêté conjoint du ministre chargé des ports maritimes et du ministre chargé de l'environnement et comportent notamment le recensement des besoins et des installations utilisables, les procédures de réception et le système de tarification.
Le plan de réception et de traitement des déchets d'exploitation des navires et des résidus de cargaison est approuvé , après avis du conseil portuaire (ou du conseil d'administration pour les ports autonomes 183 ( * ) ), par le préfet du département où se situent les installations principales du port. En cas de modification significative des conditions d'exploitation du port, ayant des répercussions sur les besoins en installations portuaires de réception des déchets d'exploitation et des résidus de cargaison, le plan est mis à jour et approuvé dans les mêmes conditions que le plan initial.
S'agissant du financement , l'article R. 212-20 du code des ports maritime prévoit que les coûts de réception et de traitement des déchets d'exploitation des navires dans les ports sont à la charge des armateurs , quel que soit le prestataire qui réalise ces opérations. L'article R. 212-21 précise d'ailleurs que tout navire faisant escale dans un port est assujetti au paiement d'une redevance au titre des prestations de réception et de traitement des déchets d'exploitation du navire, celle-ci constituant un droit de port qui doit être payé ou garanti avant le départ du navire. Il est précisé que les tarifs de la redevance sur les déchets d'exploitation des navires, sont arrêtés par chaque port en fonction de la catégorie, du type et de la taille des navires .
Enfin, l'article R. 325-1 du code des ports maritime prévoit que les capitaines de navires ou leurs agents consignataires doivent, avant que le navire quitte le port, fournir à l'autorité portuaire une attestation délivrée par le ou les prestataires de service ayant procédé à la collecte des déchets d'exploitation et des résidus de cargaison du navire .
II. Le dispositif du projet de loi
L'article 76 propose la création, au sein du code des ports maritimes, d'un nouveau chapitre intitulé : « dispositions tendant à assurer l'adoption dans les ports maritimes décentralisés, de plans de réception et de traitement des déchets d'exploitation des navires et des résidus de cargaison ». Les dispositions envisagées organisent un système de pénalisation financière des collectivités défaillantes, avec possibilité, en cas de manquement persistant, de substitution de l'Etat.
Ainsi, il est proposé qu' en cas de carence de la collectivité et après mise en demeure infructueuse pendant un an , le préfet puisse retenir une somme forfaitaire 184 ( * ) sur les ressources fiscales de la collectivité , qui sera restituée à cette dernière dès lors que celle-ci se sera conformée aux obligations d'élaboration et d'adoption, dans chacun des ports maritimes relevant de sa compétence, d'un plan de réception et de traitement des déchets des navires et des résidus de cargaison. Si l'autorité portuaire ne se conforme pas à ces obligations, la somme restera acquise à l'Etat et le préfet pourra se substituer à la collectivité territoriale.
III. La position de votre commission
Votre commission se félicite de ces dispositions qui visent à prévenir les pollutions en mer par les navires , la contrepartie à terre étant la mise à disposition d'installations de réception des déchets des navires.
Votre commission relève avec satisfaction que de telles dispositions sont de nature à assurer l'efficacité de la mise en oeuvre de la directive 2000/59/CE et donc de la convention Marpol 73/78 par les autorités portuaires. Le dispositif envisagé n'est donc pas à considérer comme une transposition de la directive mais comme un dispositif indépendant visant à assurer l'effectivité de la mise en oeuvre des plans de réception des déchets par les autorités portuaires, ce qui mettra fin aux risques de contentieux communautaires.
En effet, par un arrêt du 6 décembre 2007 185 ( * ) , la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a condamné la France 186 ( * ) sur la base de l'article 226 du traité CE 187 ( * ) pour ne pas avoir établi et mis en oeuvre dans le délai prescrit des plans de réception et de traitement des déchets des navires pour toutes ses installations portuaires, manquant ainsi aux obligations qui lui incombaient au titre de la directive 2000/59/CE 188 ( * ) . Ainsi, sur les 662 installations portuaires concernées, 70 n'avaient pas élaboré de plan et 66 autres disposaient d'un plan qui n'était pas encore approuvé par l'autorité portuaire. Elles étaient réparties dans 20 départements, dont deux départements d'outre-mer, et dépendaient d'autorités portuaires multiples : conseils régionaux, conseils généraux, groupements de communes ou communes.
Aussi, malgré les mesures prises, la Commission européenne a adressé à la France le 8 mai 2008 une mise en demeure pour non exécution de l'arrêt précité sur la base de l'article 228 CE 189 ( * ) . Selon les informations dont dispose votre rapporteur, un suivi individualisé a alors été mis en place par le Gouvernement et les actions engagées ont abouti à ce que toutes les installations portuaires disposent d'un plan approuvé dès le 12 novembre 2008 . Ces résultats ont ensuite été communiqués à la Commission européenne qui lors de sa réunion « infractions » du 29 janvier 2009 a décidé de classer ce contentieux.
Si ce contentieux a été classé, ce dont se félicite votre commission, il existe toutefois, selon les informations qu'elle a pu recueillir, des risques de réouverture . En effet, la Commission européenne doit demander des éléments complémentaires aux autorités françaises dans les dix-huit mois à venir avant de classer définitivement le contentieux. Et dans la perspective du renouvellement triennal des plans 190 ( * ) , il est absolument nécessaire de disposer d'un levier efficace en cas d'insuffisance des installations mise en place par les autorités portuaires. C'est pourquoi votre commission juge le dispositif proposé pertinent et répondant opportunément à l'impératif de prévention.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
* 177 Tous les Etats membres ont ratifié la convention Marpol 73/78 qui est entrée en vigueur en 1998.
* 178 Le plan est établi et mis en oeuvre pour chaque port après consultation des parties concernées, notamment les utilisateurs des ports. Les Etats membres évaluent et approuvent le plan, et en contrôlent la mise en oeuvre.
* 179 Décret n° 2003-920 portant transposition de la directive 2000/59/CE sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison et modifiant le code des ports maritimes.
* 180 L'article R. 111-15 vise les ports autonomes et l'article R. 121-2 vise les ports non autonomes de commerce et les ports de pêche relevant de la compétence de l'Etat.
* 181 Il s'agit des déchets produits par l'exploitation des navires tels que les huiles de moteur, les déchets ménagers des équipages etc.
* 182 Il s'agit des déchets provenant du nettoyage des cales.
* 183 Les modes de gestion des ports autonomes et des ports décentralisés sont différents, les premiers relevant de la compétence de l'Etat et les seconds de la compétence des départements ou des communes.
* 184 Qui ne peut excéder, sur une période d'un an, la somme de 100 euros multipliée par le nombre d'anneaux ou de postes à quai dans le port.
* 185 CJCE, 6 décembre 2007, affaire C6106/07, Commission contre France.
* 186 La France n'étant pas la seule dans cette situation puisque par une décision du 4 octobre 2007, la CJCE avait condamné la Finlande dans des termes identiques et pour les mêmes raisons (CJCE, 4 octobre 2007, affaire C-523/06, Commission contre Finlande).
* 187 L'article 226 du traité instituant la Communauté européenne (version consolidée d'Amsterdam) prévoit la procédure du recours en manquement : « Si la Commission estime qu'un Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet Etat en mesure de présenter ses observations. Si l'Etat en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice ».
* 188 Extrait de l'arrêt de la Cour : « en n'ayant pas établi et mis en oeuvre, dans le délai prescrit, des plans de réception et de traitement des déchets pour tous ses ports, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, paragraphe 1, et 16, paragraphe 1, de la directive 2000/59/CE ».
* 189 Article 228 du traité CE : « 1. Si la Cour de justice reconnaît qu'un Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité, cet Etat est tenu de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour. 2. Si la Commission estime que l'Etat membre concerné n'a pas pris ces mesures, elle émet, après avoir donné à cet Etat la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l'Etat membre concerné ne s'est pas conformé à l'arrêt de la Cour. Si l'Etat membre n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'Etat membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances. Si la Cour de justice reconnaît que l'Etat membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte ».
* 190 La directive prévoit en effet que les Etats membres transmettent à la Commission européenne des informations sur la mise en oeuvre et la gestion des installations de réception des déchets des navires dans les ports avec, tous les trois ans, la transmission d'un rapport sur la mise en oeuvre de la directive.