B. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE
La proposition de directive poursuit l'objectif de renforcer l'efficacité de la réglementation des fonds propres des banques européennes et de limiter ses éventuelles incidences procycliques sur l'économie réelle.
Elle comporte des dispositions renforçant les exigences dans quatre domaines :
• Le portefeuille de négociation
Pour calculer leurs exigences de fonds propres réglementaires, les établissements de crédits et les entreprises d'investissement disposent de deux catégories pour le classement de leurs actifs et de leurs éléments de hors bilan :
- le portefeuille bancaire, dans lequel sont enregistrées la plupart des transactions à moyen et long termes et qui donne lieu à une exigence de fonds propres au titre du risque de crédit encouru ;
- le portefeuille de négociation, dans lequel est enregistré l'ensemble des positions sur instruments financiers et produits de base détenues à des fins de négociation à court terme ou dans le but de couvrir d'autres éléments du portefeuille de négociation et qui donne lieu à une exigence de fonds propres au titre du risque de marché. On notera que la plupart des instruments dérivés, tels que les contrats financiers à terme, les contrats d'échange sur taux d'intérêt ou sur devises, les options sur titres ... sont inclus dans le portefeuille de négociation.
Actuellement, les établissements peuvent calculer leurs exigences de fonds propres pour risque de marché dans le portefeuille de négociation en utilisant leurs propres modèles, dits modèles internes, pour estimer les pertes potentielles résultant d'évolutions futures défavorables du marché.
Or, ces modèles internes n'étaient pas suffisamment rigoureux pour supporter les pertes potentielles du portefeuille de négociation et n'ont donc pas permis de gérer les risques de manière satisfaisante. Ils ont en effet entraîné des fluctuations des ratios de fonds propres qui ont accentué le caractère procyclique des crédits bancaires et des investissements, et donc la récession, dans un contexte de crise.
La proposition de directive renforce les exigences de fonds propres fondées sur des modèles internes :
- les pertes potentielles en période de difficultés économiques prolongées devront être estimées séparément, afin de renforcer la solidité des modèles en période de crise et d'en réduire le caractère procyclique ;
- les établissements seront tenus d'estimer les risques de pertes résultant du défaut sur des titres de créance dans le portefeuille de négociation, ainsi que les pertes potentielles résultant d'une détérioration de la qualité du crédit avant qu'il n'y ait défaut.
Par ailleurs, les exigences de fonds propres pour les titrisations (6 ( * )) dans le portefeuille de négociation sont actuellement calculées comme si ces instruments étaient des titres de créance banals. Dans le portefeuille bancaire, au contraire, il est prévu un ensemble distinct d'exigences de fonds propres, plus différenciées au risque.
La proposition de directive prévoit que les exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation soient fondées sur celles qui s'appliquent aux titres équivalents dans le portefeuille bancaire.
• La retitrisation
Les retitrisations sont des produits financiers complexes, qui portent une responsabilité non négligeable dans le déroulement de la crise.
Or, il n'existe actuellement pas de distinction en matière d'exigences de fonds propres entre les positions de titrisation simples et les positions de retitrisation ayant pour actifs sous-jacents d'autres positions de titrisation. Dès lors, les exigences de fonds propres pour les retitrisations ne rendent qu'imparfaitement compte du risque plus élevé qu'elles comportent par rapport aux titrisations simples.
C'est pourquoi la proposition de directive prévoit des exigences de fonds propres supérieures à celles qui s'appliquent aux positions de titrisation simple.
Elle envisage également une procédure de surveillance renforcée pour les titrisations « de grande complexité », la méthode par échantillonnage en principe applicable aux titrisations et retitrisations d'une complexité habituelle n'étant pas suffisamment rigoureuse. Le comité européen des contrôleurs bancaires (CECB) déterminera ce qu'est une retitrisation « de grande complexité ».
Les autorités de surveillance devront vérifier au cas par cas la vigilance des établissements face à une retitrisation « de grande complexité ». Si une banque ne peut leur démontrer qu'elle a fait preuve de la diligence requise vis-à-vis de cet instrument, une pondération de risque de 1 250 % sera appliquée à la position de retitrisation concernée, cette pondération ne s'appliquant qu'aux nouvelles retitrisations émises après le 31 décembre 2010.
• La publicité concernant les risques de titrisation
Les banques sont tenues de fournir des informations relatives à leurs positions de risque.
Afin d'assurer la confiance des marchés, la proposition de directive prévoit que les exigences de publicité couvrent non seulement les risques des positions de titrisation dans le portefeuille hors négociation, mais aussi celles entrant dans le portefeuille de négociation.
• La surveillance prudentielle des politiques de rémunération
Il est aujourd'hui admis que les mécanismes de rémunération en vigueur dans le secteur des services financiers ont joué un rôle dans l'accélération de la crise financière, du fait notamment de la structure de ces rémunérations. De surcroît, le dispositif actuel de surveillance prudentielle ne prévoit pas que les politiques de rémunération des établissements financiers soient soumises à un contrôle des autorités de surveillance.
Les modifications proposées en la matière par la proposition de directive visent à :
- imposer aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement l'obligation d'adopter des politiques et pratiques de rémunération compatibles avec une gestion saine et efficace des risques, et des principes de haut niveau en matière de bonne politique de rémunération ;
- faire entrer les politiques de rémunération dans le champ de la surveillance prudentielle au titre des « directives fonds propres », afin que les autorités de surveillance puissent exiger de l'entreprise concernée qu'elle prenne des mesures pour remédier à tout problème qu'elles détecteraient ;
- faire en sorte que les autorités de surveillance puissent aussi imposer des sanctions financières, y compris des amendes, ou non financières aux entreprises qui ne se conforment pas à leurs obligations.
Ces modifications ne concernent que les rémunérations des personnes dont les décisions peuvent influer sur le niveau de risque pris par l'établissement.
La Commission prend le soin de préciser que, dans un souci de souplesse justifié par la diversité des situations, « les principes de haut niveau proposés en matière de bonne politique de rémunération ne visent pas à fixer ni la forme, ni le montant des rémunérations, et les établissements restent responsables de la conception et de l'application de leur propre politique de rémunération ».
La mise en place des lignes directrices en matière de bonnes politiques de rémunération serait assurée par le CECB.
Si une autorité de surveillance décèle des problèmes, elle pourra exiger de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement de prendre des mesures qualitatives ou quantitatives pour y remédier. En outre, les autorités de surveillance pourront recourir à des sanctions tant financières que non financières, pourvu qu'elles soient efficaces, proportionnées et dissuasives.
Il est prévu que les États membres transposent ces dispositions dans leur ordre juridique interne avant le 31 décembre 2010 .
* (6) Rappelons qu'une titrisation est une opération qui consiste à transformer une créance, ou un actif illiquide, en un litre liquide.