Section 4 - Dispositions relatives aux dépenses de la branche famille
Article 46 (art. L. 542-9 du code de la sécurité sociale) - Octroi du prêt pour l'amélioration de l'habitat aux assistants maternels
Objet : Cet article vise à étendre le bénéfice du prêt pour l'amélioration de l'habitat aux assistants maternels.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 542-9 du code de la sécurité sociale dispose que « les régimes des prestations familiales sont autorisés à accorder à leurs allocataires des prêts destinés à l'amélioration de l'habitat dans des conditions et des limites fixées par décret ».
Le prêt ne peut excéder 80 % des dépenses effectuées, pour un montant maximum de 1067,14 euros. Il est remboursable en trente-six mensualités au maximum, à partir du quatrième mois suivant le versement. Son taux d'intérêt est fixé à 1 %.
Les travaux éligibles concernent la mise en état d'habitabilité de pièces inutilisées, d'aménagement du logement, d'agrandissement ou d'isolation thermique ou phonique.
Au 31 décembre 2008, seules 11 507 personnes pour 11 millions de bénéficiaires potentiels avaient un prêt en cours.
Le présent article ouvre le bénéfice du prêt aux assistants maternels mais dans des conditions plus avantageuses que celles du prêt actuel, comme l'indique son exposé des motifs :
- le plafond serait porté à 10 000 euros ;
- l'échéancier serait compris entre trente-six et cent vingt mois, soit dix ans ;
- le taux d'intérêt serait fixé à 0 %.
Le prêt serait accordé dès lors que les travaux engagés sont liés à l'activité professionnelle de l'assistant maternel : amélioration de la sécurité des enfants accueillis ou transformation du logement pour obtenir un agrément par exemple.
La fiche d'évaluation préalable annexée au projet de loi de financement propose une estimation du coût supporté par la Cnaf, en retenant les hypothèses suivantes :
- taux de recours de 10 000 assistants maternels par an ;
- prêt médian accordé à hauteur de 5 000 euros ;
- durée moyenne du prêt de cinq années ;
- taux d'intérêt moyen proposé par l'Acoss à la Cnaf de 2 % 26 ( * ) .
Si ces conditions se vérifient dans les faits, l'encours du prêt coûterait donc environ 100 millions d'euros à la Cnaf . A partir de la sixième année, la caisse n'aurait plus besoin de solliciter l'Acoss, le montant des remboursements venant compenser celui des nouveaux prêts accordés. Le coût net correspondrait alors uniquement aux intérêts d'emprunt, compris entre 1 et 3 millions d'euros .
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission considère que ce prêt permettra aux assistants maternels d'améliorer les conditions d'accueil des jeunes enfants à leur domicile. Ils pourront ainsi mieux satisfaire aux exigences des services de protection maternelle et infantile en matière d'hébergement.
Le prêt devrait, indirectement, favoriser une hausse du nombre d'enfants accueillis par les assistants maternels .
Il vient par ailleurs utilement compléter les autres mesures du Gouvernement pour encourager le développement de ce mode de garde : possibilité de garder simultanément quatre et non plus trois enfants (loi de financement de la sécurité sociale pour 2009) et prime à l'installation pour l'achat de matériel de puériculture destiné à la garde des enfants (convention d'objectifs et de gestion 2009-2012).
Ceci étant, il convient de souligner que l'exposé des motifs ne prévoit parallèlement aucun relèvement du plafond du prêt accordé aux bénéficiaires des prestations familiales, ce qui peut paraître injuste à leur égard. Votre commission considère toutefois que l'état dégradé des finances sociales appelle des arbitrages difficiles, et justifiés en l'espèce. La décision du Gouvernement de privilégier les assistants maternels, et donc le développement de la garde d'enfant, lui semble en conséquence légitime.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification .
Article additionnel après l'article 46 (art. L. 2324-2-1 du code de la santé publique) - Modulation de l'agrément des établissements d'accueil des jeunes enfants
Objet : Cet article additionnel vise à généraliser la délivrance d'agréments modulés pour les crèches, afin de faciliter l'élargissement de leurs horaires d'accueil.
En vertu de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique, la création d'un EAJE est soumise à l'autorisation du président du conseil général.
La demande d'autorisation, couramment dénommée agrément, est instruite par les services de protection maternelle et infantile (PMI).
La PMI fixe notamment les modalités d'accueil, les prestations proposées, les conditions de fonctionnement ainsi que les capacités d'accueil de l'établissement.
Dans certains départements, la PMI définit des capacités d'accueil uniformes , sans tenir compte des variations prévisibles de la présence des enfants en fonction des périodes de l'année, de la semaine ou de la journée.
Or, la participation financière des caisses d'allocations familiales (Caf) aux frais de fonctionnement des EAJE est conditionnée à un taux de remplissage moyen, fixé à 70 %.
Les gestionnaires de crèche sont donc incités, pour des raisons de rentabilité financière, à n'ouvrir l'établissement qu'aux heures de forte affluence, ce qui les conduit à limiter l'amplitude horaire de l'accueil.
Cet article additionnel prévoit donc que les PMI doivent établir un agrément modulé qui définit des capacités d'accueil différentes en fonction des périodes de l'année, de la semaine ou de la journée. Les responsables de crèche devraient ainsi pouvoir élargir les horaires d'accueil tout en respectant le taux de remplissage requis.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .
Article additionnel après l'article 46 (art. L. 2324-1, art. L. 2324-2-1 nouveau du code de la santé publique et art. L .421-3 du code de l'action sociale et des familles) - Harmonisation des critères d'agrément
Objet : Cet article additionnel vise à harmoniser les critères d'autorisation d'ouverture des crèches ainsi que les critères d'agrément des assistants maternels.
* L'article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles soumet le droit d'exercer la profession d'assistant maternel à l'obtention d'un agrément individuel délivré par le président du conseil général.
L'agrément est accordé si les conditions d'accueil garantissent la sécurité, la santé et l'épanouissement des mineurs. Il précise notamment le nombre et l'âge des enfants que l'assistant maternel est autorisé à accueillir simultanément.
Les critères nationaux d'agrément sont définis par décret en Conseil d'Etat. Toutefois, le président du conseil général peut, par décision motivée et à titre dérogatoire, adapter les critères d'agrément pour répondre à des besoins spécifiques.
Or, on constate que dans certains départements, les services de protection maternelle et infantile (PMI) utilisent cette possibilité de dérogation pour s'affranchir largement des critères nationaux et poser des exigences souvent disproportionnées, notamment en matière de sécurité des locaux et de matériel utilisé par les assistants maternels pour l'accueil des enfants.
Pour répondre à ce problème, la direction générale de l'action sociale (DGAS) a récemment élaboré un « référentiel de l'agrément des assistants maternels à l'usage des services de protection maternelle et infantile ». Ceci étant, ce référentiel n'ayant aucun caractère contraignant, on peut légitimement craindre que ses effets soient limités.
Votre commission propose donc de rendre obligatoires les préconisations du référentiel, afin de s'assurer de son application par les PMI. Une légère modification du document sera sans doute nécessaire afin d'y intégrer la totalité des critères d'agrément que le pouvoir réglementaire entend instaurer.
* Un problème de même nature se pose pour les autorisations d'ouverture des établissements d'accueil des jeunes enfants (EAJE).
En vertu de l'article L. 2324-1 du code de la santé publique, la création de ces structures est soumise à l'autorisation du président du conseil général. Or, là aussi, les critères d'autorisation peuvent être adaptés par les PMI, ce qui conduit certaines d'entre elles à relever les exigences de sécurité, d'une manière parfois contestable . L'inspection générale des affaires sociales (Igas) note ainsi dans un récent rapport 27 ( * ) que « certains médecins de PMI exigent des surfaces de locaux par enfant, des hauteurs de poignée différentes de celles prévues pour l'accessibilité, un certain type de lits... Or, la réglementation en vigueur ne fixe par de normes en ce qui concerne la superficie ou la configuration des locaux . ». Elle ajoute que « les maires et les différents gestionnaires déplorent souvent l'interprétation restrictive des textes faite par certains services de PMI, au nom du principe de précaution ».
Cette pratique, déjà critiquable sur le principe, a pour effet de renchérir le coût de fonctionnement des EAJE , et donc de limiter le développement des capacités d'accueil de ces structures.
Votre commission propose donc d'harmoniser les critères d'agrément , en prévoyant que seuls ceux définis au niveau national puissent être opposables aux responsables de crèches.
Elle vous demande donc d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article additionnel après l'article 46 (art. L. 421-19, L. 421-20, L. 421-21, L. 421-22, L. 421-23 et L. 421-24 nouveaux du code de l'action sociale et des familles) - Sécurisation des regroupements d'assistants maternels
Objet : Cet article additionnel vise à sécuriser les regroupements d'assistants maternels afin de favoriser leur développement.
En vertu de l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles, un assistant maternel doit accueillir les mineurs à son domicile.
Toutefois, l'article 108 de la loi de financement pour 2009 a créé une dérogation à ce principe, en permettant à plusieurs assistants maternels d'assurer cet accueil dans un local commun extérieur à leur domicile.
Cette faculté avait déjà été ouverte, à titre expérimental, dans plusieurs départements, notamment la Mayenne. Il en est résulté que les regroupements présentaient cinq avantages essentiels :
- un coût raisonnable pour les parents et les finances publiques . Payés directement par les parents, les assistants maternels qui se regroupent ne sont pas financièrement à la charge des communes : l'aide éventuelle en nature ou en espèces apportée par une municipalité reste toujours inférieure au coût de fonctionnement d'une crèche, qui représente en moyenne par enfant, une charge financière pour la commune sept fois plus élevée qu'un regroupement d'assistants maternels 28 ( * ) ;
- une grande souplesse dans les horaires d'accueil . En permettant la délégation entre eux de l'accueil des enfants, le travail en commun permet aux assistants maternels de mieux répondre à la demande des parents qui ont des horaires de travail atypiques ;
- un accroissement de l'offre d'accueil . Les regroupements augmentent le volume de l'offre de garde, en permettant aux personnes dont le logement est exigu ou non conforme aux critères pour être agréé par les PMI ou situé dans une zone où la demande est faible, d'exercer le métier d'assistant maternel en dehors de leur domicile ;
- un renforcement de l'attractivité de la profession . Les regroupements offrent la possibilité aux assistants maternels de partager leur expérience professionnelle et d'appréhender le travail en équipe, ce qui leur permet d'évoluer plus facilement vers les autres métiers de la petite enfance ;
- un effet psychologique rassurant sur certains parents. Malgré le très faible nombre d'incidents relevés, certains parents restent réticents à l'idée de laisser leur enfant seul avec un assistant maternel et les regroupements sont de nature à lever leur inquiétude.
Pour toutes ces raisons, votre commission s'était déclarée, à l'occasion de l'examen de la dernière loi de financement, favorable au développement des regroupements.
Elle avait également alerté le Gouvernement sur les obstacles que pouvait rencontrer leur essor, en indiquant qu'ils « ne pourront se généraliser qu'à la condition de ne pas faire l'objet de normes trop nombreuses et trop contraignantes. Il ne faudrait pas, en effet, que la liberté volontairement laissée par le législateur à ces structures soit restreinte par l'intervention de la Cnaf ou de certaines Caf ou services de PMI » 29 ( * ) .
Elle n'a malheureusement pas été entendue : le 29 juillet dernier, la Cnaf a envoyé au réseau des Caf une convention-type encadrant les regroupements, qui interdit la délégation d'accueil . Cette restriction les prive de facto de leur avantage principal, puisque la possibilité d'accueillir les enfants en horaires atypiques est justement fondée sur la faculté des assistants maternels de se déléguer la garde des enfants entre eux. La même convention-type prévoit également que les parents doivent signer un contrat avec chaque assistant maternel de la structure qui garde leur enfant, ce qui est très complexe et donc dissuasif pour les parents. Enfin, elle introduit de nombreuses autres lourdeurs et difficultés de gestion. Sa longueur même, onze pages et sept annexes, témoigne du fait que la recherche de simplicité et d'opérationnalité n'a pas, c'est peu de le dire, présidé à sa rédaction.
Votre commission ne peut donc que constater que la convention-type de la Cnaf rend inapplicable la disposition législative votée par le Parlement , ce qui est inadmissible.
C'est pourquoi elle propose de faire directement figurer dans la loi les règles d'encadrement des regroupements, en prévoyant l'ensemble des garanties nécessaires à leur développement dans le respect de la sécurité des enfants .
Cet article additionnel, qui rebaptise les regroupements « maisons d'assistants maternels », prévoit donc :
- de limiter les regroupements à quatre assistants maternels, comme c'est le cas actuellement (article L. 421-19du code de l'action sociale et des familles) ;
- d'autoriser et de réglementer la délégation d'accueil (articles L. 421-20 et L. 421-21 du même code) ;
- de préciser les modalités d'assurance des assistants maternels exerçant en regroupement (article L. 421-22) ;
- d'organiser la procédure d'agrément des assistants maternels exerçant en regroupement, en prévoyant un contrôle souple et ciblé du conseil général (article L. 421-23) ;
- de garantir le versement de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) aux parents qui confient leurs enfants aux assistants maternels travaillant dans un regroupement (article L. 421-24) ;
- enfin, d'assurer les mêmes conditions fiscales aux assistants maternels exerçant dans ces structures qu'à ceux accueillant les enfants à leur domicile (paragraphe II).
Convaincue que les regroupements sont un nouveau mode de garde plus souple pour les parents, plus attractif pour les assistants maternels et plus soutenable pour les finances publiques, votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .
Article 46 bis (art. L. 214-2-1 du code de l'action sociale et des familles) - Transformation des relais d'assistants maternels en relais d'accueil de la petite enfance
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à transformer les relais d'assistants maternels en relais d'accueil de la petite enfance, afin d'inclure tous les modes d'accueil individuel dans leur champ d'action.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
La loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux a institué, à l'article L. 214-2-1 du code de l'action sociale et des familles, les relais d'assistants maternels .
Ces structures, créées dans les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale, ont un double objectif :
- offrir aux assistants maternels un cadre de rencontre pour partager leurs expériences et pratiques professionnelles ;
- informer les parents sur ce mode d'accueil des jeunes enfants.
Au troisième trimestre de cette année, on dénombrait 2 374 relais d'assistants maternels répartis sur l'ensemble du territoire.
Le succès incontestable du dispositif a conduit l'Assemblée nationale à proposer deux modifications allant dans le sens de son renforcement :
- élargissement de la structure aux auxiliaires parentaux , c'est-à-dire aux salariés qui gardent les enfants au domicile des parents ;
- extension de ses missions à l'information des assistants maternels sur leur possibilité d'évolution de carrière.
Cette double évolution est déjà prévue par la convention d'objectifs et de gestion 2009-2012 qui réserve une enveloppe de 21 millions d'euros aux relais d'assistants maternels.
II - La position de votre commission
Votre commission ne peut qu'approuver cette mesure qui permettra à la fois de mieux soutenir les assistants maternels et de professionnaliser la garde à domicile.
Par ailleurs, le renforcement de l'information des assistants maternels sur les possibilités d'évolution de leur carrière est indispensable pour lutter contre le découragement de ceux d'entre eux qui envisagent d'abandonner le métier faute de perspectives professionnelles.
La simple disponibilité des renseignements sera cependant sans effet si elle ne s'accompagne pas d'un effort de formation professionnelle des assistants maternels.
En ce sens, votre commission souhaite que le Gouvernement s'engage à intervenir auprès des représentants des assistants maternels et des représentants des parents employeurs afin que des accords relatifs au développement de la formation professionnelle des assistants maternels, notamment en ce qui concerne l'accès au CAP petite enfance, soient rapidement conclus. Il incomberait alors aux relais d'accueil de la petite enfance de faire connaître aux assistants maternels ces accords et les opportunités qu'ils leur offrent.
Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification .
Article 46 ter (art. L. 421-4 du code de l'action sociale et des familles) - Agrément d'un assistant maternel pour deux enfants au minimum dès sa première demande
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit que le premier agrément d'un assistant maternel l'autorise à accueillir au minimum deux enfants.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Pour exercer la profession d'assistant maternel, il est nécessaire d'obtenir un agrément du président du conseil général (article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles).
L'agrément est accordé si les conditions d'accueil garantissent la sécurité, la santé et l'épanouissement des mineurs. Il précise le nombre et l'âge des mineurs que l'assistant maternel est autorisé à accueillir simultanément, ainsi que les horaires d'accueil (article L. 421-4). Sa durée est fixée à cinq ans, au terme desquels l'assistant maternel doit demander son renouvellement.
Or, selon une pratique répandue mais qui ne résulte d'aucune exigence légale, le premier agrément délivré ne permet d'accueillir qu'un seul enfant .
Cette habitude, couplée avec le délai d'attente de neuf mois qui précède l'obtention de l'agrément, constitue une barrière très dissuasive à l'entrée dans le métier d'assistant maternel : au terme de près d'une année souvent sans rémunération, l'assistant maternel ne peut prétendre, en raison de son agrément limité, qu'à un salaire inférieur à 400 euros nets mensuels.
L'Assemblée nationale propose donc que, si les conditions d'accueil le permettent, le président du conseil général agrée un assistant maternel pour deux enfants au minimum dès sa première demande .
L'obstacle financier à l'entrée dans la profession devrait être ainsi en partie levé.
II - La position de votre commission
Votre commission est d'autant plus favorable à cette initiative qu'elle l'avait elle-même proposée à l'occasion d'un récent rapport d'information consacré à l'accueil des jeunes enfants en milieu rural 30 ( * ) .
Il est en effet indispensable de permettre aux assistants maternels de pouvoir, dès leur installation, vivre correctement de leur profession.
Ceci étant, la modification apportée par l'Assemblée nationale ne résout pas le problème du délai d'attente du premier agrément, qui constitue la deuxième barrière d'entrée dans la profession.
La longueur de ce délai s'explique en grande partie par la durée de la formation obligatoire des assistants maternels avant l'accueil des enfants. Actuellement, cette formation initiale est de soixante heures.
C'est pourquoi votre commission souhaite, conformément à ses propres préconisations, compléter cet article en prévoyant que la formation préalable à l'accueil des enfants ne peut représenter plus du quart de la durée totale de la formation obligatoire des assistants maternels, soit trente heures sur les cent vingt heures prévues.
Le temps d'attente du premier agrément devrait ainsi être substantiellement réduit.
Enfin, dans un souci de professionnalisation des assistants maternels, il serait judicieux de rendre obligatoire l'inscription sur le carnet d'agrément de l'assistant maternel des formations suivies . Tous les assistants maternels seraient ainsi incités à se former régulièrement, notamment pour pouvoir faire connaître aux parents leur degré personnel de professionnalisme. Il en résulterait également l'avantage d'encourager les assistants maternels à mobiliser leur droit individuel à la formation (Dif) pour améliorer leurs connaissances et compétences.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié .
Article 47 - Objectif de dépenses de la branche famille pour 2010
Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses de la branche famille pour 2010.
I - Le dispositif proposé
En application de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, le présent article fixe à la fois l'objectif de dépenses de l'ensemble de la branche famille et celui, spécifique, du régime général.
Cependant, contrairement aux autres branches, le régime général représente la quasi-totalité - 99 % - des dépenses de l'ensemble de la branche, car la Cnaf retrace dans ses comptes l'ensemble des prestations légales et extralégales servies par les différents organismes, ainsi que leurs dépenses de fonctionnement et leurs charges annexes. En réalité, seuls les avantages familiaux versés par certains régimes spéciaux, qui ont un caractère de complément de salaire, échappent à cette agrégation.
Chaque année, l'objectif de dépenses est fixé en fonction du montant prévisionnel des charges, compte tenu des mesures nouvelles introduites par le projet de loi de financement, de l'évolution prévisible du nombre d'allocataires des prestations familiales, des objectifs des Caf en matière d'action sociale, ainsi que du taux retenu pour la revalorisation des prestations, c'est-à-dire de l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF).
Le Gouvernement n'a pas prévu de revaloriser la BMAF au 1 er janvier 2010. Déjà au 1 er janvier 2009, cette revalorisation n'avait été que de 3 %, au lieu des 3,5 % prévus. Ceci étant, le taux d'inflation réelle de l'année en cours sera très inférieur aux prévisions : 0,4 % au lieu de 2 %, ce qui fait plus que compenser l'écart initial. Sachant que les hypothèses macro-économiques tablent sur une hausse des prix de 1,2 % en 2010, la logique mathématique aurait voulu que la BMAF soit revalorisée de 0,1 % au 1 er janvier 2010.
On peut comprendre la position du Gouvernement, qui n'a pas souhaité réaliser un ajustement minime de la BMAF, quitte à opérer une augmentation plus significative en 2011.
Il convient enfin de signaler que les objectifs de dépenses de la branche pour 2010 intègrent une modification comptable demandée par la Cour des comptes : en vertu de l'article 26 du projet de loi, les prestations versées pour compte de tiers ne sont plus retracées dans le compte de résultat de la Cnaf. Les remboursements de l'Etat et de la CNSA à la branche famille ne sont donc plus comptabilisés dans les objectifs de dépenses.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Malgré les comptes déficitaires de la branche famille, votre commission s'étonne que les prévisions de dépenses ne fassent pas mention de la participation de la Cnaf au fonds de financement de la protection de l'enfance institué par l'article 27 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 renforçant la protection de l'enfance.
Elle ne peut que regretter, comme elle l'a déjà fait dans l'étude qu'elle consacre chaque année à l'application des lois, que les 30 millions d'euros annuels attribués par la loi de 2007 au financement du fonds ne soient pas budgétés.
Cette participation est pourtant modeste au regard des dépenses engagées par la caisse et le refus de satisfaire aux engagements pris par l'Etat pèse sur sa crédibilité auprès des départements qui doivent assumer seuls le financement de la protection de l'enfance.
Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification .
* 26 Le taux du prêt de la Cnaf aux assistants maternels étant, on l'a dit, fixé à 0%.
* 27 « Développement de la garde d'enfants ». Rapport de l'inspection générale des affaires sociales établi par Joëlle Voisin, mars 2009.
* 28 Estimation de la municipalité d'Evron, en Mayenne.
* 29 « Accueil des jeunes enfants en milieu rural : développer une offre innovante ». Rapport d'information Sénat n° 545 (2008-299) de Jean-Marc Juilhard, fait au nom de la commission des affaires sociales.
* 30 « Accueil des jeunes enfants en milieu rural : développer une offre innovante ». Rapport d'information Sénat n° 545 (2008-2009) de Jean-Marc Juilhard, fait au nom de la commission des affaires sociales.