EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à se prononcer sur le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale, le 24 novembre 2009, après engagement de la procédure accélérée, tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale.
Le texte, déposé par le Gouvernement en novembre 2008, reprenait pour l'essentiel les propositions formulées par le premier président de la Cour de cassation, M. Vincent Lamanda, à la demande du Président de la République 1 ( * ) . En effet, par lettre du 25 février 2008, le Chef de l'Etat invitait M. Vincent Lamanda à présenter, sous trois mois, « toutes propositions utiles d'adaptation de notre droit pour que les condamnés, exécutant actuellement leur peine et présentant les risques les plus grands de récidive, puissent se voir appliquer un dispositif tendant à l'amoindrissement de la récidive ».
L'initiative du Président de la République suivait la décision du Conseil constitutionnel du 21 février 2008 concernant la loi relative à la rétention et à la déclaration d'irresponsabilité pour cause de trouble mental 2 ( * ) . Le Conseil, en effet, avait considéré que le mécanisme de contrôle, après l'exécution de leur peine, des délinquants les plus dangereux, sous la forme d'une rétention de sûreté, pour une durée d'un an renouvelable sans limite, ne pouvait s'appliquer rétroactivement. Selon le Conseil constitutionnel, si la rétention de sûreté « n'est ni une peine ni une sanction ayant le caractère d'une punition », elle ne saurait toutefois « eu égard à sa nature privative de liberté, à la durée de cette privation, à son caractère renouvelable sans limite et au fait qu'elle est prononcée après une condamnation par une juridiction » être appliquée à des personnes condamnées avant la publication de la loi ou faisant l'objet d'une condamnation postérieure à cette date pour des faits commis antérieurement. Votre commission des lois avait, du reste, établi la même analyse 3 ( * ) et défendu cette position devant votre assemblée. En revanche, le Conseil constitutionnel avait validé l'application immédiate du dispositif de surveillance de sûreté, susceptible de prolonger le suivi socio-judiciaire ou la surveillance judiciaire, afin de maintenir une personne considérée comme dangereuse, pendant une période d'un an renouvelable sans limite, sous certaines mesures de contrôle dont la violation pouvait conduire de facto à une rétention de sûreté.
Le rapport Lamanda a suggéré de modifier sur certains points, d'ailleurs limités, la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, afin d'en corriger les lacunes ou les insuffisances. Il comporte également plusieurs propositions concrètes qui n'emportent pas de traduction législative mais touchent à l'adaptation des conditions de prise en charge des délinquants sexuels.
Le texte initial du Gouvernement a été substantiellement complété par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, en intégrant quatre séries de dispositions qui n'avaient pas été envisagées par le Premier président Lamanda :
- l'extension du champ d'application de la surveillance judiciaire et de la surveillance de sûreté ainsi que l'allongement de la durée de cette dernière mesure ;
- le renforcement des dispositions concernant la prescription de traitements antihormonaux pour les délinquants sexuels ;
- la mise en place d'un nouveau répertoire relatif aux expertises psychiatriques des personnes poursuivies ou condamnées et l'introduction de nouvelles obligations concernant des fichiers existants tels le fichier judiciaire des auteurs d'infractions sexuelles (FIJAIS) ;
- la définition plus précise des interdictions de paraître en certains lieux et l'instauration d'un dispositif visant à en prévenir les violations.
Votre commission estime que si plusieurs de ces choix sont fondés, certains soulèvent néanmoins des difficultés juridiques ou pratiques. Aussi a-t-elle proposé d'améliorer le projet de loi dans le respect des principes constitutionnels, de l'équilibre des règles pénales et des exigences procédurales.
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I. LA RÉTENTION DE SÛRETÉ ET LA SURVEILLANCE DE SÛRETÉ : DES DISPOSITIFS RÉSERVÉS AUX CRIMINELS LES PLUS DANGEREUX
Depuis plusieurs années, le législateur s'est efforcé de mettre en place des systèmes de contrôle des personnes condamnées considérées encore comme dangereuses après leur libération. Quatre dispositifs ont ainsi été successivement mis en place 4 ( * ) :
- le suivi socio-judiciaire , créé par la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs. Prononcé par la juridiction de jugement , il permet de soumettre, après sa libération et pour une durée fixée par la décision de condamnation 5 ( * ) , la personne concernée à différentes obligations -parmi lesquelles l'injonction de soins. Ces mesures sont placées sous le contrôle du juge de l'application des peines qui peut les modifier. Initialement limité aux infractions sexuelles le champ du suivi socio-judiciaire a été progressivement étendu à un grand nombre d'infractions 6 ( * ) . En 2007, près de 1.300 suivis socio-judiciaires ont été prononcés (soit quatre fois plus qu'en 2000) à 96 % pour des infractions sexuelles ;
- le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS) créé par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Il permet l'enregistrement de l'identité et de l'adresse des délinquants sexuels ainsi que des criminels ayant commis les infractions les plus graves et surtout il les soumet pendant une durée de vingt ans -ou 30 ans, s'il s'agit d'un crime ou d'un délit passible de dix ans d'emprisonnement- à une obligation de justification d'adresse dont la fréquence et les modalités varient en fonction de la gravité des faits (ainsi, la personne condamnée pour un crime ou pour un délit passible de dix ans d'emprisonnement, en état de récidive légale, doit justifier de son adresse tous les mois). 48.479 personnes étaient inscrites dans ce fichier au 30 novembre 2009 ;
- la surveillance judiciaire instaurée par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales permet au juge de l'application des peines de soumettre le condamné, à sa libération, à des obligations très proches de celles du suivi socio-judiciaire pendant une période qui ne peut excéder la durée des réductions de peine qu'il a obtenues . Ce dispositif est applicable aux personnes condamnées à une peine égale ou supérieure à dix ans d'emprisonnement pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru ; 283 personnes étaient placées sous surveillance judiciaire au 1 er juillet 2009.
Ces différents mécanismes appellent quatre observations :
- ils visent d'abord à titre principal les délinquants sexuels ainsi que les auteurs des infractions les plus graves (assassinat, meurtre) ;
- ensuite, le suivi socio-judiciaire et la surveillance judiciaire peuvent comporter des obligations identiques parmi lesquelles l' injonction de soins ou le placement sous surveillance électronique mobile ;
- par ailleurs, ils s'articulent selon des modalités distinctes : la surveillance judiciaire n'est pas applicable aux personnes condamnées à un suivi socio-judiciaire (elle a été conçue comme un « filet de sécurité » pour les condamnés pour lesquels il n'existait pas d'autre moyen d'imposer des obligations particulières) ; en revanche, les personnes soumises à un suivi socio-judiciaire ou à une surveillance judiciaire peuvent être inscrites au FIJAIS et soumises aux obligations subséquentes ;
- enfin, les conditions d'application dans le temps de ces dispositifs diffèrent : si le suivi socio-judiciaire a le caractère d'une peine complémentaire selon la Cour de cassation et, à ce titre, n'a pu recevoir d'application rétroactive 7 ( * ) , tel n'a pas été le cas de la mise en oeuvre des obligations du FIJAIS et de la surveillance judiciaire considérées comme des mesures de sûreté .
L'instauration de la surveillance de sûreté et de la rétention de sûreté par la loi du 25 février 2008 a permis de compléter ce dispositif de contrôle en en renforçant la gradation puisque ces nouvelles mesures sont réservées aux auteurs des infractions les plus graves condamnés à une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à 15 ans.
A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI DU 25 FÉVRIER 2008
La loi du 25 février 2008 a institué deux nouveaux dispositifs de prévention de la récidive -la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté- destinés aux condamnés ayant accompli leur peine et présentant une particulière dangerosité caractérisée par un risque élevé de récidive.
Leur champ d'application est identique puisqu'il vise les personnes condamnées à une peine égale ou supérieure à 15 ans de réclusion criminelle pour l'une des infractions suivantes (article 706-53-13) :
- assassinat ;
- meurtre, tortures, actes de barbarie, viol, enlèvement, séquestration, commis sur un mineur ;
- meurtre, tortures, actes de barbarie, viol, enlèvement, séquestration, commis avec circonstance aggravante .
1. La rétention de sûreté
Le placement en rétention de sûreté est possible dans deux cas de figure :
- soit directement à l'issue de la peine de réclusion, à la condition qu'il ait été envisagé par la juridiction de jugement ;
- soit comme une modalité de sanction aux obligations fixées dans le cadre de la surveillance de sûreté.
a) Le placement en rétention de sûreté directement après la peine
Conditions
Ce placement est soumis à quatre conditions (article 706-53-13) :
- la cour d'assises doit avoir prévu dans sa décision de condamnation que la situation du condamné sera examinée en vue d'un placement sous rétention de sûreté ;
- la personne ne doit pas être soumise à une libération conditionnelle (article 706-53-20) ;
- à la fin de sa peine, la personne doit présenter une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive parce qu'elle souffre d'un trouble grave de la personnalité ;
- le Conseil constitutionnel a indiqué dans sa décision qu'une prise en charge médicale effective devait avoir été proposée au condamné lors de sa détention.
Procédure
La procédure fait intervenir successivement la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté et la juridiction régionale de la rétention de sûreté.
- La commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté
Cette commission 8 ( * ) est composée d'un président de chambre à la cour d'appel, du préfet de région, du directeur interrégional des services pénitentiaires territorialement compétent, d'un expert psychiatre, d'un expert psychologue, d'un représentant d'une association d'aide aux victimes et d'un avocat.
Saisie par le juge de l'application des peines ou, à défaut, par le procureur de la République 18 mois au moins avant la date de libération du condamné pour lequel la rétention de sûreté est envisagée, la commission doit évaluer la dangerosité de l'intéressé de façon pluridisciplinaire.
A cette fin, le condamné est placé pendant six semaines au moins dans un service spécialisé chargé de l'observation des détenus -en pratique, le Centre national d'observation. Il doit également faire l'objet d'une expertise médicale réalisée par deux experts (article 706-53-14).
La rétention de sûreté présente un caractère subsidiaire . Aussi, la commission ne peut-elle la proposer que si :
- l'expertise médicale constate la dangerosité de l'individu, une probabilité très élevée de récidive et un trouble grave de la personnalité. Une contre-expertise est de droit ;
- l'inscription au FIJAIS, l'injonction de soins et le placement sous surveillance électronique mobile qui peuvent être prononcés lors d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance judiciaire se révèlent insuffisants pour prévenir la récidive du condamné ;
- la rétention de sûreté est l'unique moyen de prévenir la probabilité élevée de récidive (article 706-53-14).
La commission rend un avis motivé sur cette mesure, insusceptible de recours. Un avis négatif met un terme à la procédure de placement sous rétention de sûreté. Cependant, la commission peut renvoyer le dossier au juge de l'application des peines pour un éventuel placement sous surveillance judiciaire.
Lorsque, au contraire, la commission juge que les conditions sont satisfaites, elle propose au procureur général de saisir trois mois au moins avant la date prévue pour la libération du condamné la juridiction régionale de la rétention de sûreté (article 706-53-15).
- La juridiction régionale de la rétention de sûreté
Cette juridiction est chargée de prononcer ou de refuser le placement sous rétention de sûreté (article 706-53-15).
La juridiction régionale est composée d'un président de chambre et de deux conseillers de cour d'appel désignés pour trois ans par le premier président de ladite cour. Elle ne peut être présidée ni par le président de chambre de l'application des peines de la cour d'appel ni par le président de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté.
Elle statue au terme d'un débat contradictoire et public à la demande du condamné. Celui-ci est assisté par un avocat.
La juridiction doit spécialement motiver sa décision de placement sous rétention de sûreté. Cette décision peut faire l'objet d'un appel qui n'est pas suspensif devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté .
Cette juridiction nationale est composée de trois conseillers de la Cour de cassation désignés pour trois ans par le premier président de cette cour. La décision de cette juridiction est motivée. Elle peut faire l'objet d'un pourvoi porté devant la chambre criminelle (article 706-53-15).
Effets
La personne placée sous rétention de sûreté est placée dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté où une prise en charge médicale, sociale, psychologique permanente tendant à mettre fin à sa dangerosité lui est proposée (article R. 53-8-55). Le premier centre a été ouvert à Fresnes en novembre 2008.
Outre une chambre individuelle pendant la nuit, la personne retenue bénéficie des droits suivants : suivre des actions d'éducation et de formation, exercer un emploi compatible avec sa présence au sein du centre, pratiquer des activités religieuses ou philosophiques de son choix, se livrer à des activités culturelles, sportives et de loisir, dont une partie s'effectue obligatoirement en extérieur, émettre ou recevoir des correspondances -celles échangées avec son avocat ou des autorités publiques ne pouvant jamais être ni contrôlées ni retenues- recevoir des visites quotidiennement, téléphoner chaque jour, les communications téléphoniques échangées avec son avocat ne pouvant jamais être écoutées, enregistrées ou interrompues (article R. 53-8-68).
Ces droits ne peuvent faire l'objet de restrictions autres que celles rendues nécessaires pour maintenir l'ordre et la sécurité du centre, la protection d'autrui, la prévention des infractions et toute soustraction à cette mesure (article R. 58-8-66). Lorsque son comportement met en péril le bon ordre du centre, la sûreté des personnes, la sécurité des biens ou cause des désordres persistants, la personne retenue peut faire l'objet, par décision motivée du directeur des services pénitentiaires, de toute mesure appropriée, ou être suspendue d'activités pour 21 jours au maximum ou être confinée en chambre individuelle pour une même durée sauf contre-indication médicale (articles R. 53-8-72 et R. 53-8-73).
Le juge de l'application des peines peut sous certaines conditions accorder des permissions de sortie sous escorte ou des permissions de sortie sous surveillance électronique mobile d'un ou plusieurs jours (article R. 53-8-71).
Un vice-président chargé de l'application des peines de l'un des tribunaux de grande instance de la cour d'appel est chargé de visiter les centres relevant de sa compétence au moins une fois par mois et de vérifier auprès de chaque personne retenue les conditions dans lesquelles se déroule sa rétention (article R. 53-8-64).
La décision de rétention de sûreté valable un an peut être renouvelée, sans limite, pour une année si les conditions sont toujours remplies, selon la procédure précédemment décrite, à l'exception du placement en centre spécialisé d'observation (article 706-53-16). En l'état du droit, cette mesure n'est pas inscrite au casier judiciaire de la personne retenue.
La juridiction régionale de la rétention de sûreté peut mettre fin d'office à la mesure si les conditions de la rétention ne sont plus remplies. L'intéressé peut demander dans les trois mois de la décision définitive de placement sous rétention de sûreté une levée de la mesure qui est de droit si la juridiction régionale ne se prononce pas dans les trois mois de la demande. Si la demande est rejetée, l'intéressé ne peut présenter de nouvelle demande avant trois mois. La décision de cette juridiction est susceptible de recours en appel et en cassation (articles 706-53-17 et 706-53-18).
Le placement en rétention de sûreté suspend l'exécution du suivi socio-judiciaire (article 706-53-20).
b) L'application de la rétention de sûreté après une surveillance de sûreté
Le non-respect de ces obligations traduisant une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive peut conduire le président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté à décider en urgence le placement de la personne dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté. Cette décision doit être confirmée dans les trois mois par la juridiction régionale de la rétention de sûreté après avis favorable de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, à peine de remise en liberté. La décision de confirmation peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté puis devant la Cour de cassation (article 706-53-19).
* 1 Amoindrir les risques de récidive criminelle des condamnés dangereux, rapport à M. le Président de la République par Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation, 30 mai 2008.
* 2 Conseil constitutionnel, décision n° 2008-562 DC du 21 février 2008.
* 3 Rapport n° 174 (Sénat, 2007-2008) au nom de la commission des lois relatif à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, par M. Jean-René Lecerf.
* 4 Voir en annexe l'analyse comparative de ces différents dispositifs.
* 5 Cette durée ne peut excéder en principe dix ans en matière correctionnelle et vingt ans en matière criminelle.
* 6 Initialement, il n'était encouru qu'en cas de meurtre ou assassinat précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie ainsi qu'en cas d'agressions sexuelles, de corruption de mineurs, d'enregistrement de l'image pornographique d'un mineur et d'atteinte sexuelle sur mineur (article 221-9-1, 222-48-1 et 227-31 du code pénal). La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive l'a également rendu applicable à tous les auteurs de meurtre, d'assassinat ou d'empoisonnement, aux auteurs de tortures ou d'actes de barbarie, aux auteurs de crimes d'enlèvement ou de séquestration et aux auteurs d'incendies volontaires. La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a encore élargi son champ d'application aux violences commises au sein du couple et aux violences commises sur des mineurs par un ascendant ou une personne ayant autorité, la peine étant obligatoire, sauf décision contraire de la juridiction, s'il s'agit de violences habituelles (article 221-48-1 du code pénal).
* 7 Selon le principe de la non rétroactivité de la loi pénale plus sévère.
* 8 Cette commission a initialement été instituée par la loi du 12 décembre 2005 afin de rendre un avis sur le placement sous surveillance électronique mobile.