CHAPITRE IV - REGROUPEMENT DE DÉPARTEMENTS ET DE RÉGIONS
Articles 12 et 13 (chapitre IV [nouveau] du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, art. L. 3114-1 [nouveau], art. L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales) Procédures de regroupement des départements et des régions
Ces articles créent deux procédures analogues de regroupement des collectivités de même niveau, l'une applicable aux départements (article 12), l'autre aux régions (article 13).
• La position du Sénat
Le texte initial du gouvernement rendait possible que, dans certains cas, ce regroupement, sollicité par certaines des collectivités concernées, s'impose aux autres contre l'avis de leur assemblée délibérante et celui de leur population, en raison des déséquilibres démographiques existant entre les différents territoires.
C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission avait modifié la procédure afin qu'il ne puisse être donné suite à la demande qu'en cas de délibérations concordantes de toutes les assemblées des territoires concernés, ou avec l'accord de la population de chacun de ces territoires. Elle avait par ailleurs précisé que de tels regroupements ne pourraient être organisés qu'entre régions ou départements d'un seul tenant.
Partageant la volonté que soit respecté l'avis de chacun des territoires et de sa population, le Sénat a adopté en séance publique un amendement de notre ancien collègue Michel Charasse imposant que le projet de regroupement recueille à la fois l'accord des assemblées délibérantes de chacun des territoires concernés et celui de leur population, exprimé à travers un référendum organisé selon les modalités prévus aux articles L.O. 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, relatifs aux référendums locaux. Il a en outre supprimé l'obligation faite aux assemblées délibérantes qui ne sont pas à l'origine du projet de se prononcer sur celui-ci.
Par ailleurs, le Sénat a prévu, à l'initiative de nos collègues Hervé Maurey et Catherine Morin-Desailly, que la demande de regroupement puisse être inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante du territoire concerné à l'initiative d'au moins 10 % de ses membres. Une telle disposition, dérogatoire du droit commun, qui retient le seuil du tiers des membres de l'assemblée délibérante concernée (articles L. 3121-10 et L. 4132-9 du CGCT), vise à permettre à la question du regroupement d'être débattue plus facilement.
Enfin, le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Jean-Pierre Sueur prévoyant que, dans le cas d'un projet de regroupement de régions, les conseils généraux concernés soient consultés, leur avis étant réputé favorable s'ils ne l'ont pas rendu dans un délai de trois mois.
• La position de l'Assemblée
nationale
L'Assemblée nationale a validé, dans son principe, le choix opéré par le Sénat de conditionner l'issue du projet de regroupement à l'accord de chacun des territoires concernés et de sa population.
Elle a, à cet égard, précisé le dispositif retenu pour l'organisation des référendums locaux, en visant spécifiquement les dispositions applicables à la procédure proposée : compétence de l'assemblée délibérante pour fixer les modalités d'organisation du référendum (article L.O. 1112-3 du CGCT), organisation des scrutins par les maires des communes (deuxième alinéa de l'article L.O. 1112-4 du CGCT), frais du référendum à la charge de la collectivité qui l'a demandé (article L.O. 1112-5 du CGCT), interdiction de faire procéder au référendum à certains moments (article L.O. 1112-6 du CGCT), règle de publicité applicable au texte adopté (deuxième alinéa de l'article L.O. 1112-7 du CGCT) et règles relatives à l'information des électeurs, à la campagne électorale et aux opérations de vote (articles L.O. 1112-8 à L.O. 1112-14 du CGCT). La date du scrutin serait fixée par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales et ne pourrait intervenir moins de deux mois après la transmission de la dernière délibération.
L'Assemblée nationale a par ailleurs procédé à trois modifications principales, communes aux deux articles 12 et 13.
Tout d'abord, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, elle a prévu que l'accord de la population de chacun des territoires concernés devra se manifester par la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. Ce faisant, elle a rétabli la règle de majorité qualifiée prévue initialement par le texte adopté par votre commission, et que le Sénat, en faisant référence à l'article L.O. 1112-7 du code général des collectivités territoriales, avait implicitement modifiée et portée à la moitié des électeurs inscrits.
Par ailleurs, elle a supprimé la procédure dérogatoire d'inscription à l'ordre du jour du débat sur le regroupement, au motif que le droit commun permet d'ores et déjà à un nombre restreint de conseillers généraux ou régionaux d'obtenir cette inscription.
Enfin, elle a intégré, par amendement en séance publique, une procédure de consultation du comité de massif compétent, lorsque l'un des territoires intéressés comprend une zone de montagne au sens de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
S'agissant de la procédure de regroupement de départements, l'Assemblée nationale a précisé qu'elle ne pouvait concerner que des départements situés dans la même région.
Votre commission a adopté deux amendements de notre collègue Jacques Blanc étendant de deux à quatre mois le délai pendant lequel les comités de massif compétents doivent se prononcer sur le projet de regroupement.
Votre commission a adopté les articles 12 et 13 ainsi modifiés .
Article 12 bis (art. L. 4122-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Procédure d'inclusion d'un département dans le territoire d'une région limitrophe
Cet article résulte d'un amendement de notre collègue Dominique de Legge, adopté par le Sénat en séance publique. Il vise à organiser une procédure de rattachement, par une modification des limites territoriales, d'un département à une région dont il est limitrophe.
Calquée sur la procédure initialement adoptée par votre commission des lois pour les regroupements de départements ou de régions, la procédure de rattachement devait permettre au département concerné ou à l'une ou l'autre des régions intéressées de soumettre aux deux autres le projet de rattachement. Le gouvernement décidait alors de donner suite ou non au projet. En cas de délibérations concordantes des différentes assemblées, il pouvait consulter la population de chacun des territoires sur ce point. En l'absence de délibérations concordantes, cette consultation devenait obligatoire. Lorsqu'une consultation était organisée, le projet ne pouvait être mené à son terme que s'il recueillait, dans chacun des territoires, l'accord de la majorité absolue des électeurs représentant au moins un quart des électeurs inscrits.
Votre commission avait donné un avis favorable à cet amendement en soulignant cependant que la navette devait permettre d'harmoniser la procédure prévue avec les modifications apportées par le Sénat aux dispositifs de regroupement des départements et des régions qui l'avaient initialement inspiré.
L'Assemblée nationale a en conséquence modifié la rédaction du nouvel article L. 4122-1-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'une part, que l'initiative du rattachement soit concordante, l'un des territoires ne pouvant plus contraindre les autres à se prononcer, et d'autre part qu'une consultation de la population soit organisée dans les mêmes modalités qu'aux articles 12 et 13 du présent texte. En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas prévu que le comité de massif éventuellement compétent pour le territoire concerné soit consulté.
Votre commission a adopté l'article 12 bis sans modification .
Article 13 bis (chapitre IV [nouveau] du titre II du livre Ier de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales) Procédure de fusion d'une région et des départements qui la composent
Cet article, adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur en première lecture, vise à autoriser les assemblées délibérantes de la région et des départements qui la composent à solliciter, après consultation de leur population sur ce point, la création, par la loi, d'une collectivité qui les réunisse. Cette création d'une nouvelle collectivité en lieu et place des précédentes relevant de la compétence du législateur aux termes de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, cette procédure vise uniquement à permettre aux collectivités de poser le débat et de recueillir l'accord des populations sur ce point, sans lier l'appréciation du gouvernement ni celle du législateur.
La collectivité issue de la fusion étant une collectivité non rattachable à l'une des catégories de collectivités territoriales déjà existantes, la loi devra en définir le régime juridique en précisant son organisation et les conditions de son administration.
Il convient par ailleurs de rappeler que la procédure prévue ne s'applique qu'aux départements et régions de la métropole, les départements et régions d'outre-mer obéissant au régime spécifique prévu à l'article 73 in fine de la Constitution.
Par coordination, l'Assemblée nationale a procédé aux modifications nécessaires pour calquer la procédure proposée sur celle des articles 12, 12 bis et 13 du présent texte : nécessité d'une délibération concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés, consultation des populations des territoires selon les modalités prévues pour l'organisation de référendums locaux avec la nécessité de recueillir l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés représentant le quart au moins des électeurs inscrits, et consultation, le cas échéant, du comité de massif compétent. Elle a par ailleurs précisé, à l'initiative de sa commission des lois, que la nouvelle collectivité exercerait les compétences des collectivités précédentes.
La commission adopté l'article 13 bis sans modification .