EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 17 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Thierry Foucaud et Gérard Longuet, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Enseignement scolaire ».
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - Il est intéressant de souligner que la mission « Enseignement scolaire » représente, au sein du projet de loi de finances pour 2011, 21,6 % des crédits de paiement du budget général mais 49 % des emplois autorisés. Le montant des crédits inscrits au titre des dépenses de personnel représente 57,5 millions d'euros, soit près de 94 % du total. La gestion des effectifs constitue donc du point de vue de la commission des finances un point de préoccupation majeure. A cet égard, soulignons que la politique rigoureuse de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite a un faible impact sur les dépenses de la mission. En effet, les économies résultant de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2010 et de l'application en tiers d'année du schéma 2011, représentent environ 366 millions d'euros. Sur cette somme, 199 millions d'euros sont reversés aux personnels au titre des mesures catégorielles et 128 millions d'euros au titre des mesures générales de la fonction publique. Je rappelle que l'évolution des crédits de personnel s'explique également par l'augmentation de la contribution du ministère de l'éducation nationale au compte d'affectation spécial « Pensions » qui passe de 15 419 millions d'euros en LFI 2010 à 16 070 millions d'euros en PLF 2011, soit une progression de 651 millions d'euros. Cette hausse s'explique essentiellement par le relèvement du taux de cotisation.
Pour ce qui est des emplois, le présent projet de budget propose de fixer le plafond d'emplois de la mission à 983 070 ETPT, dont 968 194 ETPT pour le ministère de l'éducation nationale.
S'agissant du programme « Enseignement technique agricole » relevant du ministère de l'agriculture, le plafond d'emplois est fixé à 14 876 ETPT, en baisse de 214 ETPT par rapport à 2010, dont 117 ETPT d'enseignants. Si cette contraction peut sembler faible en apparence, il convient de souligner, qu'eu égard à la taille des établissements comme à leur répartition sur l'ensemble du territoire, elle conduit à des fermetures de classes ou de sites scolaires. Nous avons donc un vrai sujet quant à l'application de la diminution des effectifs dans l'enseignement technique agricole.
Toutefois, en matière d'emplois, l'aspect le plus spectaculaire concerne le ministère de l'éducation nationale qui semble manifestement fâché avec la comptabilité. En effet, il nous propose, en 2011, un effort de suppression d'emplois comparable à celui de l'année précédente, soit 16 000 postes de moins à la rentrée prochaine, tout en réévaluant son plafond d'emplois de 20 359 ETPT. In fine , le plafond d'emplois augmente entre 2010 et 2011 de plus de 4 000 ETPT.
M. Jean Arthuis, président . - Pourtant le calcul fait partie des fondamentaux...
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - Oui, Monsieur le Président, mais pas la comptabilité ! Je vous explique le problème tel que je le perçois, mais le ministre pourra en séance nous apporter d'autres éclaircissements. S'agissant des suppressions d'emplois, il convient tout d'abord de souligner, que contrairement aux années précédentes, le schéma d'emplois n'est pas justifié au niveau national mais est renvoyé à la responsabilité des académies qui auront, après réexamen de l'utilisation des moyens d'enseignement mis à leur disposition, la possibilité de définir le niveau et les modalités de mise en oeuvre de ce schéma. Selon le ministère de l'éducation nationale, cette démarche devrait permettre de supprimer 8 967 emplois de personnels enseignants du premier degré. Les moyens d'action prioritaires sont : la taille des classes dans les écoles hors éducation prioritaire, les modalités de scolarisation des enfants de deux ans - c'est-à-dire un ralentissement de la scolarisation avant trois ans, point que j'approuve personnellement - , l'importance des moyens d'enseignement affectés en dehors des classes, le dispositif de remplacement des enseignants absents, et les modalités d'enseignement des langues vivantes dans le premier degré.
S'agissant du second degré, l'objectif est de parvenir à une suppression de 4 800 emplois de personnels enseignants. Les leviers d'action identifiés sont légèrement différents. Il s'agit, outre la taille des classes et le dispositif de remplacement, du réexamen des décharges de service d'enseignement, ou la révision de l'organisation de l'offre de formation en lycée d'enseignement général et en lycée professionnel. Ce dernier point est particulièrement important tant il est vrai que l'offre éducative dans l'enseignement du second degré en France se caractérise par son extrême diversité, ce qui conduit à un taux d'encadrement national paradoxalement très faible. La démarche engagée par le ministère permettra sans doute une meilleure prise en compte des réalités locales. Toutefois, si cette politique devait perdurer au-delà de 2011, il serait à tout le moins opportun que le Parlement puisse, notamment lors de l'examen de la loi de règlement, disposer d'informations précises et quantitatives sur le niveau des leviers d'action mobilisés.
L'application du principe de parité conduit en outre à supprimer 1 633 postes dans l'enseignement privé. Enfin, il est proposé de supprimer 600 emplois administratifs. Ces suppressions complètent celles effectuées entre 2007 et 2011 et il conviendra sans doute d'interroger le ministre sur la soutenabilité à moyen terme de ces réductions d'effectifs.
Parallèlement, le plafond d'emplois du ministère, après plusieurs corrections, est réévalué de 20 359 ETPT, soit 2 % du plafond d'emplois de 2010. D'où viennent ces emplois ?
Tout d'abord, d'un changement de comportement qui se traduit par des départs à la retraite plus tardifs qu'initialement envisagé par le ministère. Ainsi, 5 600 ETPT sont réintégrés dans le plafond d'emplois de l'enseignement public du premier degré au titre de la régularisation du désajustement constaté entre recrutements et départs. Ensuite, le plafond d'emplois du ministère est majoré de 5 833 ETPT au titre de la réforme du recrutement des enseignants, qui a conduit, dans le cadre de la LFI pour 2010, à supprimer 18 202 emplois, sans tenir compte des postes mobilisés pour les stages en responsabilité effectués par les futurs enseignants. 2 900 ETPT sont également rétablis au titre d'un meilleur recensement des emplois de vacataires enseignants recrutés pour faire face aux besoins de remplacement en cours d'année. S'ajoutent 1 300 ETPT résultant de l'impact de la mise en oeuvre de Chorus sur le décompte de certains agents et 4 726 ETPT au titre de la régularisation du plafond d'emplois du programme relatif à l'enseignement privé. Ce dernier ajustement à la hausse devrait permettre de mettre un terme au sous-dimensionnement initial de ce plafond lors de la mise en oeuvre de la LOLF. Si ces corrections permettent en apparence de renforcer la sincérité du plafond du ministère en 2011, je regrette que cette sincérité soit tardive. En effet, cette réévaluation présente l'inconvénient de remettre en cause la crédibilité des précédents schémas d'emplois votés par le Parlement.
Quelques mots sur les politiques éducatives. Je crois qu'il sera nécessaire d'interroger le ministre sur l'expérience CLAIR (Collèges et Lycées pour l'Ambition, l'Innovation et la Réussite) qui est actuellement menée dans plus d'une centaine d'établissements de l'éducation prioritaire afin de tester de nouvelles pratiques pédagogiques mais aussi de gestion des ressources humaines. Les moyens alloués à cette expérimentation ne sont pas négligeable, puisque la seule mise en place des préfets d'études représenterait un coût de 14 millions d'euros pour les établissements participants. La généralisation de CLAIR constituerait un effort budgétaire important à n'en pas douter.
Je souligne que le présent projet de loi de finances confirme la politique de soutien personnalisé aux élèves. Les crédits des différents dispositifs (accompagnent éducatif, stages pendant les vacances, programmes personnalisés de réussite éducative...) sont reconduits et amplifiés par la mise en oeuvre de la réforme du lycée qui se traduit notamment par des dispositifs de tutorat et d'accompagnement individualisé.
L'année scolaire 2010-2011 est également marquée par l'ouverture d'établissements spécifiques, tels que les internats d'excellence ou les établissements de réinsertion scolaire, dont certains défrayent la chronique. Je relève la participation du programme d'investissements d'avenir à la conception des internats d'excellence à hauteur d'au moins 300 millions d'euros.
Pour terminer, je vous ferai part d'une satisfaction et d'une déception. Ma satisfaction concerne le maintien du programme « Enseignement technique agricole » au sein de la mission « Enseignement scolaire ». Je crois en effet que cette configuration permet de mieux suivre les besoins de l'enseignement technique agricole, qui rappelons le, accueille avec succès un public souvent difficile.
Ma déception est, qu'en dépit d'un rapport favorable de notre collègue député Frédéric Reiss sur les établissements publics du primaire, la création de ces derniers reste toujours bloquée en l'absence de la publication du décret d'application. Je rappelle pourtant que ces établissements pourraient utilement répondre à une réalité qui est, en milieu rural, la prise en charge de la fonction scolaire par les intercommunalités.
En conclusion mes chers collègues, retenez que la politique de réduction des effectifs de l'éducation nationale s'inscrit dans une comptabilité incertaine des effectifs globaux. Le degré de précision des informations qui nous sont transmises doit être amélioré. Je crois que nous ne pouvons pas accepter de découvrir tous les cinq ans que les chiffres ne restituaient pas la réalité. Sous réserve de ces observations, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
M. Jean Arthuis, président . - S'agissant des personnels de l'éducation nationale, n'oublions pas que le plafond ne présente pas les emplois qui sont pourvus par les recrutements directs des établissements scolaires, notamment les postes de personnels d'assistance éducative, soit un peu plus de 90 000 personnes...
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - Tout à fait. Rémunérés à partir des crédits d'intervention de la mission, ils ne sont pas intégrés au plafond d'emplois
M. Jean Arthuis, président . - Je passe la parole à M. Thierry Foucaud.
M. Thierry Foucaud . - A titre liminaire, je souhaite indiquer que je ne remets pas en cause les chiffres présentés par mon collègue Gérard Longuet, et que j'approuve son analyse de l'enseignement technique agricole, notamment en ce qui concerne les fermetures de classe. Toutefois, je ne partage ni les objectifs du projet annuel de performances présentés par le Gouvernement, ni les conclusions de notre commission tendant à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ». Je considère notamment que les schémas d'emplois qui sont mis en oeuvre depuis 2007 remettent en cause la capacité de la mission « Enseignement scolaire » à remplir de manière satisfaisante ses fonctions : entre 2007 et 2011, plus de 50 000 postes auront été supprimés. Le PLF pour 2011, comme les précédents, témoigne ainsi d'une logique comptable de réduction des dépenses publiques, de suppressions de postes à laquelle je m'oppose. Centrer la politique scolaire exclusivement sur la diminution du nombre de fonctionnaires est une orientation négative, qui se traduit, sur le terrain, par la fragilisation systématique des académies les plus en difficulté. J'en veux notamment pour preuve l'impact de la diminution des postes dans les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté ( RASED), qui amoindrit la capacité de l'Education nationale à prendre en charge les élèves présentant des difficultés particulières.
M. Jean Arthuis, président . - Je comprends que le décompte des emplois au ministère de l'éducation nationale peut être amélioré et que les académies sont appelées à devenir de véritables centres de décisions. Il est vrai que cette année sera en partie marquée par l'ouverture des établissements de réinsertions scolaire. En Mayenne, l'inspecteur d'académie a proposé d'ouvrir à Craon un établissement de cette catégorie, afin d'accueillir une dizaine d'élèves de Seine-Saint-Denis. L'objectif est de leur offrir une chance particulière de renouer avec le système scolaire. L'ouverture de cet établissement m'a montré non seulement à quel point la gouvernance au sein de l'éducation nationale pouvait être améliorée, mais aussi à quel point « l'accueil de l'autre » pouvait être un défi, notamment vis à vis des parents d'élèves particulièrement hostiles à ce projet. Dès le premier jour d'ouverture de l'établissement, nous avons dû faire face à une échauffourée entre les élèves accueillis et les élèves résidents, et à une crispation de la communauté éducative qui s'est notamment traduite par l'exercice du droit de retrait des enseignants. La situation est en train de se normaliser. Je reste convaincu que nous avons le devoir d'essayer quelque chose pour ces jeunes même si le résultat est incertain.
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - Je crois, Monsieur le Président, que ces établissements bénéficient d'un taux d'encadrement particulièrement important
M. Jean Arthuis, président . - Oui, il y quasiment autant d'adultes que d'élèves !
M. Eric Doligé . - Je viens de terminer avec notre collègue Claude Jeannerot un rapport relatif au transfert des personnels techniques, ouvriers et de service aux collectivités territoriales. Cette opération, qui a concerné plus de 96 000 agents, soulève des questions sur les modalités de gestion des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale. En effet, dans le calibrage des crédits que l'Etat doit verser aux collectivités au titre de ce transfert, je ne suis pas certain que l'ensemble des coûts ait été pris en compte ; par exemple les dépenses liées à la formation continue de ces personnels ou à la médecine du travail. Je souhaitais savoir si l'éducation nationale bénéficie d'un régime dérogatoire en la matière.
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - L'exemple vient d'en haut. Quand on a un système où il n'y a pas d'entretien préalable au licenciement et non respect des promesses d'embauche, il est difficile de faire respecter une politique des ressources humaines... S'agissant de l'éducation nationale, je souligne la mise en place du droit individuel à la formation qui permet aux enseignants d'acquérir de nouvelles compétences dans la perspective d'une mobilité professionnelle. Les formations, qui se dérouleront pendant les vacances scolaires, donneront lieu au versement d'une allocation de formation correspondant à 50 % du traitement horaire de l'enseignant. Ceci est positif. Ma principale interrogation concerne en réalité la formation initiale des enseignants et l'impact de la réforme du recrutement, qui conduit à mettre devant des élèves des jeunes enseignants qui n'ont aucune expérience professionnelle. S'agissant de la question relative aux contrôles médicaux des personnels de l'éducation nationale, je ne suis pas certain que les crédits budgétés permettent le financement de la totalité des visites d'embauche et des visites de contrôle.
M. Eric Doligé . - Si tel est le cas, c'est problématique car cela fausse le calcul du coût du transfert de certains personnels aux collectivités territoriales. Le budget de l'éducation nationale est peu transparent sur ces questions de formation continue de personnels et de médecine du travail.
M. Thierry Foucaud . - Je voudrais souligner une contradiction entre le nombre de postes ouverts au concours, 11 600 en 2011, et le nombre beaucoup plus élevé d'étudiants en master qui préparent les concours. Que feront les étudiants non reçus ?
M. Adrien Gouteyron . - Je souhaiterais faire plusieurs remarques. La première concerne le développement consacré dans la note qui nous a été remise aux dispositifs de personnalisation de la pédagogie. Je crois que cette politique aura d'autant plus de résultats sur les résultats des élèves que l'autonomie des établissements sera affirmée, même si je reconnais qu'il s'agit d'une notion vague dont on ne connaît pas encore nécessairement les points précis d'application. Ma deuxième remarque a trait à l'expérimentation CLAIR. Je souhaite qu'on puisse avoir connaissance du coût de son déploiement. Le problème des expérimentations dans l'éducation nationale est que ces dernières sont conduites à l'appui de moyens exceptionnels dont on sait pertinemment qu'ils ne pourront pas être généralisés, ce qui réduit d'autant l'intérêt des expérimentations. Ma troisième remarque renvoie à la question des enseignants surnuméraires que j'avais eue l'occasion de soulever à l'occasion d'un précédent rapport. Vous évoquez à juste titre une des causes de ces surnombres qui est le désajustement entre les recrutements et les départs en retraite. Enfin, quatrième remarque, je m'interroge sur l'opportunité de déconcentrer la mise en oeuvre du schéma d'emploi. Il me semble qu'il conviendrait au préalable de s'assurer que l'administration centrale soit bien en mesure de contrôler les décisions prises afin de pouvoir vérifier la cohérence de la gestion du système.
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - Je suis très favorable à l'autonomie des établissements comme en témoigne ma demande réitérée concernant les établissements publics du primaire. La contrepartie de cette autonomie est une coopération renforcée entre les enseignants. L'expérimentation CLAIR est au coeur du sujet car il s'agit d'organiser le suivi collectif de la réussite individuelle des élèves par une meilleure coopération des membres des équipes éducatives mobilisées autour d'un projet d'établissement mis en oeuvre par le chef d'établissement. Vous posiez la question du montant des crédits nécessaires à la généralisation de CLAIR, je ne suis pas en mesure de vous répondre car cela n'a pas été défini. S'agissant de la déconcentration de la mise en oeuvre du schéma d'emplois, je crois que la mesure est opportune en ce qu'elle permet de rapprocher l'autorité de décision du chef d'établissement et donc de mieux prendre en compte les spécificités locales. Néanmoins, et je l'ai dit dans mon avant-propos, l'administration, comme le Parlement, devront pouvoir contrôler a posteriori ce qui a été décidé. Enfin, s'agissant des surnombres, j'observe que la situation est stabilisée dans l'enseignement du second degré : environ 1 800 enseignants sont surnuméraires, ce chiffre ne semble pas pouvoir être réduit de manière sensible.
Mme Michèle André . - Tout ne se ressemble pas, notamment lorsqu'on accueille des enfants. Les enfants ayant des difficultés scolaires ou présentant un handicap nécessite une prise en charge particulière, avec des enseignants formés et spécialisés. Il faut être vigilant sur les réductions d'effectifs envisagées au niveau national et qui ne peuvent pas cependant être uniformes sur le terrain. Avez-vous des chiffres précis sur le nombre d'enseignants exerçant en RASED ?
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - Je partage le sentiment de ma collègue sur la nécessité d'adapter les décisions nationales aux réalités du terrain. Je pense au demeurant que c'est l'esprit de la démarche mise en oeuvre par le ministère cette année en ce qui concerne la déconcentration de l'application du schéma d'emplois au niveau des académies. Je crois même que l'établissement pourrait être un échelon pertinent sous certaines conditions. S'agissant des élèves handicapés, l'éducation nationale fait depuis plusieurs années un effort conséquent. Outre les postes d'enseignants spécialisés, la politique du handicap mobilise plus de 300 millions d'euros. Concernant les RASED, j'interrogerai l'administration pour avoir des précisions sur les évolutions récentes des effectifs.
M. Philippe Dominati . - L'augmentation de la masse salariale du ministère de l'éducation nationale peut surprendre. Peut-on parler de politique de rigueur dans l'éducation nationale ?
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - L'enseignement reste une fonction non mécanisable, c'est de la valeur ajoutée par le travail individuel, ce sont nécessairement des salaires, et nécessairement des salaires qui ne peuvent pas diminuer compte tenu de la nature et de la complexité des missions qui sont confiées aux enseignants. La productivité relative de l'éducation nationale est inéluctablement faible ; c'est néanmoins un excellent investissement pour la société.
M. Joël Bourdin . - Je souhaiterais avoir des précisions sur les lycées de la deuxième chance qui répondent à un véritable besoin. Ces établissements mettent en oeuvre de méthodes éducatives adaptées et il me semble que le CNED peut constituer à cet égard un excellent outil de transmission pédagogique. Qu'en pensez-vous ?
M. Gérard Longuet , rapporteur spécial . - Le ministère de la défense comme le ministère de l'éducation nationale ont mis en place des dispositifs de deuxième chance, qui permettent à de jeunes adultes de reprendre des études avec des horaires et des enseignements aménagés. Il existe également une offre privée. Je crois que ces établissements se justifient par le constat qu'un échec scolaire ne doit pas pénaliser une vie entière.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et a décidé de proposer l'adoption sans modification de l'article 73 quater du projet de loi de finances pour 2011.