II. EXAMEN DE LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » ET DES COMPTES SPÉCIAUX « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » ET « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS », LE 26 OCTOBRE 2010
Réunie le mardi 26 octobre 2010 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ainsi que sur les comptes de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » .
M. Bernard Angels , rapporteur spécial . - La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », principale mission du pôle économique et financier de l'Etat, est devenue interministérielle lors de la réorganisation du Gouvernement, en mars 2010, qui a donné lieu au transfert de la compétence en matière de fonction publique du ministère chargé du budget au ministère chargé du travail. Pilotée par ces deux ministères, elle regroupe essentiellement les moyens du ministère du budget. Elle retrace à la fois des fonctions régaliennes liées à l'impôt et des activités d'état-major, d'expertise, de contrôle et de soutien, ainsi que la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle.
Pour 2011, cette mission est dotée de 11,7 milliards d'euros de crédits. La programmation triennale pour les années 2011 à 2013 marque une relative stabilité. Le ministère du budget représentant le quatrième employeur de l'Etat, après l'Education nationale, la Défense et l'Intérieur, la maîtrise de la masse salariale constitue ici le principal enjeu budgétaire. Les dépenses de personnel de la mission s'élèvent à près de 8,4 milliards d'euros, soit plus de 70 % des crédits. Le plafond d'emplois de 142 466 équivalents temps plein représente une baisse des effectifs de 1,9 %, qui intervient après la diminution de 2 % prévue de 2009 à 2010 et celle de 1,4 % constatée de 2008 à 2009.
Depuis 2007, cette mission constitue en effet le support budgétaire de nombreuses réformes, principalement menées au ministère du budget. Le rythme soutenu de ces efforts atteste une recherche active de gains de productivité.
L'année 2011, comme l'an passé, sera marquée par la poursuite de l'intégration des réseaux de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la direction générale des impôts (DGI), qui ont été fusionnées, en 2008, au sein d'une direction centrale unique : la direction générale des finances publiques (DGFiP). Les services déconcentrés sont regroupés au sein de directions départementales ou régionales des finances publiques, chacune placée sous l'autorité d'un administrateur général des finances publiques qui exerce l'ensemble des compétences précédemment attribuées au trésorier-payeur général et au directeur des services fiscaux. Pour les usagers, cette réforme se traduit par la mise en place progressive d'un « guichet fiscal unifié » : soit le centre des impôts, soit le service des impôts des particuliers constitué à partir du centre des impôts et de la trésorerie situés dans une même commune, soit enfin la trésorerie de proximité pour les localités dépourvues de centre des impôts.
La mise en oeuvre est plus rapide que prévu : sur 101 directions locales de la DGFiP à créer, 52 étaient installées au 1 er septembre dernier et, d'après les prévisions du ministère, 88 le seront avant la fin de l'année. Cette efficacité est louable, mais prenons garde à une accélération de la réforme qui serait trop brusque.
De fait, l'évolution du taux d'absentéisme du personnel, qui constitue un indicateur pertinent du climat social, se révèle assez préoccupante. En 2009, au sein du pôle « Bercy », les congés de maladie de longue durée et les congés de maladie ordinaire, qui représentent respectivement 20 % et 45 % des absences, ont, pour les premiers, stagné et, pour les seconds, encore augmenté. À considérer les derniers exercices clos, l'orientation est clairement à la hausse pour les services relevant de la mission. Au reste, j'attire l'attention de la commission sur ce phénomène depuis deux ans.
Je souhaite donc que l'enquête sur la fusion de la DGCP et de la DGI, que notre commission a décidé de demander à la Cour des comptes, en 2011, en application de l'article 58-2° de la LOLF, porte non seulement sur les aspects financiers et comptables de la création de la DGFiP, mais également sur l'accompagnement des agents dans cette mutation.
Par ailleurs, le ministère du budget doit achever deux importants chantiers informatiques. Le premier est le programme CHORUS qui, déployé progressivement depuis 2008, vise à refondre le système d'information financière et comptable de l'Etat. L'un des enjeux est d'obtenir que la Cour des comptes lève la réserve qu'elle a maintenue, en ce domaine, sur les comptes de l'Etat pour 2009.
Pour l'heure, l'incertitude demeure sur l'issue de cette entreprise. D'une part, la nécessité de travaux complémentaires a conduit l'administration à reporter la bascule de la comptabilité générale dans CHORUS du 1 er janvier 2011 au 1 er janvier 2012. D'autre part, la presse s'est faite l'écho, ces derniers mois, des retards de paiement de factures ou de remboursements de frais aux agents imputables au système CHORUS. Le coût de ce programme, à mon avis, devrait donc dépasser l'enveloppe de 808 millions d'euros officiellement prévu.
Le second chantier informatique est le programme COPERNIC, qui concerne la seule DGFiP. L'enquête de la Cour des comptes, demandée par la commission à mon initiative l'an passé, a établi le coût complet de l'opération à 1,5 milliard d'euros, hors dépenses de fonctionnement, de 2001 à 2012. Grâce à COPERNIC, 9,7 millions de foyers fiscaux ont déclaré leurs revenus en ligne en 2009, plus de 10 millions en 2010, et certainement plus de 11 millions le feront en 2011. Un véritable succès !
Pour autant, je déplore que les interrogations que nous avions soulevées lors de notre audition pour donner suite à l'enquête de la Cour des comptes n'aient pas été levées. En particulier, il est nécessaire de développer une nouvelle application pour le recouvrement contentieux et d'adapter les applications existantes pour le recouvrement ordinaire, mais la Cour des comptes, dans son dernier rapport de certification, a estimé que les projets en cours ne répondent pas aux besoins d'une plus grande traçabilité comptable. De même, notre proposition d'envisager des applications communes à la DGFiP et à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour que les contribuables disposent d'un « compte fiscal » unique, n'a pas été suivie d'effets. Nous pourrions interroger le ministre, en séance publique, sur l'évolution de ces dossiers.
Un autre grand chantier est la révision générale des politiques publiques (RGPP), dont le ministère du budget, qui est aussi celui de la réforme de l'Etat, assure le pilotage. Conformément aux dispositions de la loi de finances pour 2010 introduites à mon initiative, le Parlement dispose désormais d'un bilan annuel chiffré, annexé au projet de loi de règlement : quelque 15 % des réformes de la RGPP étaient achevées, soit 58 mesures, au 31 décembre 2009. Avant la fin de cette année, une trentaine de mesures supplémentaires devraient l'être également. Entre 2007 et 2010, près de 100 000 postes ont été supprimés dans les services de l'Etat, soit près de 5 % des effectifs, dont 24 740 équivalents temps plein en 2009. Cela représente un gain brut annuel de productivité de près de 1,5 % et une économie budgétaire nette de 400 millions d'euros en 2009, 500 millions ayant été redistribués aux agents.
Les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », comptes de concours financiers, présentent un caractère essentiellement technique. Néanmoins, notons que le second comporte une avance de 100 millions d'euros destinée au Fonds de prévention des risques naturels majeurs. Cette somme servira à l'acquisition par l'Etat, amiable ou par expropriation, d'immeubles situés dans les zones de solidarité délimitées à la suite de la tempête Xynthia du 28 février 2010. Le remboursement par le Fonds interviendra dans l'année, dès le versement de même montant par la Caisse centrale de réassurance que prévoit l'article 38 du projet de loi de finances. En outre, le solde de ce second compte sera essentiellement fonction des remboursements anticipés d'une partie des 6,25 milliards d'euros de prêts consentis aux constructeurs automobiles en 2009. Ces remboursements sont inscrits à hauteur de 2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances, mais cette hypothèse ne reflète pas une intention exprimée par les constructeurs : l'échéance légale de paiement reste fixée à 2014.
M. Jean Arthuis , président . - La fusion de la DGI et de la DGCP semble s'opérer dans des conditions satisfaisantes...
M. Bernard Angels , rapporteur spécial . - Certes. Néanmoins, l'important travail de modernisation engagé par le ministère du budget ne doit pas se faire aux dépens des personnels et, donc, de l'efficacité du service. Ne tirons pas trop sur la corde.
M. Jean Arthuis , président . - J'entends votre mise en garde, s'agissant d'un ministère régalien chargé de recouvrer l'impôt et de lutter contre toutes les formes de fraudes.
Quant au programme CHORUS, ce défi majeur qui consiste à doter l'Etat d'une comptabilité unique, c'est un véritable serpent de mer !
M. Bernard Angels , rapporteur . - Les différents responsables des ministères, que j'ai rencontrés à l'occasion d'une réunion consacrée à la centralisation des achats de l'Etat, ont tous témoigné des insuffisances de fonctionnement de CHORUS. Il est difficile d'exiger des fournisseurs de meilleures conditions tarifaires pour les payer, ensuite, avec six mois de retard !
Mme Michèle André . - Je souscris à l'observation du rapporteur spécial. À l'occasion de ma mission de contrôle sur pièces et sur place visant la mise en oeuvre de la RGPP dans les préfectures, j'ai eu connaissance du cas d'un entrepreneur de Clermont-Ferrand auquel le ministère de la défense devait, pour de la maintenance aéronautique, quelque 500 000 euros. Il était au bord du dépôt de bilan...
Les agents des préfectures sont très affectés de ne pas pouvoir payer dans des délais convenables, ils ont le sentiment d'être des représentants de l'Etat disqualifiés. Autrefois, le respect des délais de paiement par l'Etat était cité en exemple. La situation actuelle n'est guère rassurante.
M. Jean Arthuis , président . - La mise en oeuvre d'un tel système nécessite l'accompagnement et la formation des personnels. Les « bugs » sont inévitables. Il faut tenir bon !
M. Philippe Adnot . - Les entreprises peuvent toujours demander le paiement d'intérêts moratoires.
M. Jean Arthuis , président . - En effet, mais cela ne règle pas leur problème de liquidités. Sans compter qu'elles hésitent à recourir à de telles solutions, de peur de mettre à l'épreuve leurs bonnes relations avec l'Etat.
Le programme COPERNIC, quant à lui, et la télé-déclaration fiscale sont un succès remarquable. Mais nous devrons effectivement questionner le Gouvernement sur l'inertie de la DGDDI à rejoindre ce dispositif.
Pour finir, le rapporteur spécial recommande-t-il de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et des deux comptes spéciaux ?
M. Bernard Angels , rapporteur spécial . - À titre personnel, non. Je suis contre les suppressions de personnels, qui relèvent d'un mauvais calcul à long terme, car les finances publiques risquent d'y perdre, les agents n'ayant plus les moyens d'effectuer les contrôles nécessaires. Mais je reprendrai ma qualité de rapporteur spécial en séance publique, pour exprimer la position de la commission...
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et des comptes de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».
Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale en ce qui concerne les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », a confirmé sa position .