II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »
A. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2010
1. Un programme qui retrace les moyens de la DATAR
Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), est placé sous la responsabilité politique du Premier ministre et du ministre de l'Espace rural et de l'aménagement du territoire 9 ( * ) , et confié à la responsabilité administrative du délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires , actuellement Pierre Dartout.
Conformément à son intitulé 10 ( * ) , ce programme représente seulement une part des crédits contribuant à la politique de l'aménagement du territoire , enjeu « transversal » pour 35 programmes relevant de 16 missions du budget général d'après le DPT annexé au présent PLF (cf. supra , I). Pour 2011, la contribution du PICPAT représente 6 % de l'effort global prévu en la matière (5,15 milliards d'euros en AE), la mission « Politique des territoires » en concentrant 7 %, comme on l'a vu plus haut.
Toutefois, le programme 112 s'inscrit au coeur même de l'aménagement du territoire, puisqu'il retrace les moyens mis à la disposition de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale ( DATAR ) 11 ( * ) , qui avait pris temporairement le nom de Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2006 à 2010.
|
L'instabilité du rattachement ministériel de la DATAR/DIACT La DATAR, créée en 1963, dépendait dans le cadre des LFI pour 2003 et 2004 du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire . Dans le cadre de la LFI pour 2005, elle relevait du ministre de l'équipement et des transports , et plus particulièrement du secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire. Le changement de dénomination de la DATAR en DIACT a été décidé par le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT, nouvelle forme du CIADT) du 14 octobre 2005. Dans le cadre des LFI pour 2006 et 2007, la DIACT se trouvait rattachée au ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire , et plus spécifiquement au ministre délégué à l'aménagement du territoire. Dans le cadre de la LFI pour 2008 et au premier semestre de l'année 2009 encore, la DIACT était à la disposition du ministre d'Etat de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire , et plus spécialement du secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire et du secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale. En 2010, la DIACT a retrouvé l'appellation de DATAR et se trouve rattachée, dans l'organisation gouvernementale, au ministre de l'Espace rural et de l'aménagement du territoire . |
2. Un découpage en trois actions
D'une manière générale, le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » vise au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires. Le présent PLF reconduit pour 2011, sans la modifier, l'organisation actuelle du programme déclinée , depuis la LFI pour 2008, en trois actions . Les deux premières sont caractérisées par le foisonnement des dispositifs qu'elles retracent, la troisième constitue une action de soutien.
L'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DATAR en faveur du développement économique et de la compétitivité internationale des territoires : politique des pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques et des territoires affectés par le redéploiement des armées, prime d'aménagement du territoire (PAT), financement de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), grandes opérations d'aménagement et d'urbanisme (littoral du Languedoc-Roussillon, projet Euromed)...
L'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », rend compte de politiques visant à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement équilibré et durable des territoires. Les moyens du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT 12 ( * ) ) sont mobilisés par ces politiques, qui mettent en oeuvre les « contrats de projets » Etat-régions (CPER). Ceux-ci ont pris la suite, pour la période 2007-2013, des « contrats de plan » de la période 2000-2006.
Par ailleurs, les crédits de l'action 2 sont affectés au financement des décisions du CIACT (ex-CIADT). Celles-ci concernent surtout la valorisation des atouts des territoires ruraux en matière de patrimoine, de développement culturel, de tourisme et d'espaces naturels, notamment par les pôles d'excellence rurale (PER) et par le plan d'action en faveur des territoires ruraux mis en place en 2010. Les décisions du CIACT portent également sur l'amélioration de l' égalité d'accès aux services publics et aux technologies de l'information et de la communication (haut débit, téléphonie mobile), ainsi que sur la réalisation de projets territoriaux interministériels (Mont Saint-Michel, littoral aquitain, sillons fluviaux de la Garonne et du Rhône, politique des massifs de montagne).
Enfin, l'action 4 ( sic : ce numéro a été maintenu, malgré la suppression de l'action 3 originelle du programme à compter de 2008), « Instruments de pilotage et d'étude », correspond aux moyens de fonctionnement de la DIACT (dont ses dépenses de personnel) ainsi qu'à des crédits d'étude (prospective, évaluation...).
3. Un dispositif de mesure de la performance assez stable
La performance du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sera mesurée en 2011 par trois objectifs et huit indicateurs au total.
Le dispositif arrêté par le PAP 2011 est similaire à celui mis en oeuvre en 2010, à une exception près . L'indicateur « taux d'emplois directs créés dans les contrats de redynamisation des sites de défense » se substitue ainsi en 2011 à l'ancien indicateur 2.1 relatif au « taux de réalisation des objectifs de créations d'emplois et d'emplois sauvegardés dans les contrats de sites ou de territoires » . En effet, les premiers contrats de redynamisation de site (CRSD) ou plans locaux de restructuration (PLR) de défense n'ont été signé qu'au cours du deuxième semestre 2009, ce qui explique l'absence de prévisions sur les années antérieures à 2010. De même, deux éléments ont retardé la mise en place de l'indicateur : la faiblesse des prévisions d'emploi en 2010 liée au calendrier des signatures des CRSD ou PLR et le fait que la plupart des créations d'emplois attendues sont subordonnées à la réalisation préalable d'un certain nombre d'investissements ou d'aménagements sur les sites concernés.
Votre rapporteur spécial observe que le PAP 2010 ne comportait lui-même qu'une seule modification, par rapport au dispositif de mesure de la performance de l'année 2009. Cette modification tenait à la suppression de l'indicateur relatif aux pôles de compétitivité , le « taux d'admission des projets labellisés par les gouvernances des pôles de compétitivité aux appels à projets du fonds interministériel commun hébergé par le fonds de compétitivité des entreprises », qui se rapportait à l'objectif 1 du programme, « soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires ». En effet, il avait été estimé qu'il s'agissait d'un indicateur de moyens et non de performance, ce taux étant directement fonction du volume de crédits alloués au fonds interministériel commun précité.
Au total, le dispositif de mesure de la performance du PICPAT parait donc assez stable .
* 9 Dans le cadre de l'examen du présent PLF, votre rapporteur spécial a auditionné, le 28 octobre 2010, des représentants du ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire (MERAT). La liste des personnes auditionnées figure en annexe du présent rapport.
* 10 Le programme 112, initialement dénommé « Aménagement du territoire », a vu son intitulé précisé dans la LFI pour 2008 à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat.
* 11 Votre rapporteur spécial a auditionné deux des responsables de la DATAR, le 28 octobre également. Leurs noms et fonctions figurent en annexe du présent rapport.
* 12 Pour mémoire, le FNADT est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau de la DATAR, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le Gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux parties, l'une contractualisée, l'autre non. La partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan, contrats de projets), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi. La partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent, soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT), soit de la modernisation et de l'amélioration de services publics locaux.