EXAMEN EN COMMISSION
Mercredi 22 juin 2011
La commission procède à l'examen du rapport de M. Pierre Hérisson sur la proposition de loi n° 541 (2010-2011) visant à instaurer un nouveau pacte territorial, présentée par M. Jean-Jacques Lozach et les membres du groupe socialiste et apparentés.
M. Jean-Paul Emorine , président . - Je donne d'abord la parole à M. Jean-Jacques Lozach, invité à participer aux travaux de notre commission en tant que premier signataire de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui.
M. Jean-Jacques Lozach . - Cette proposition de loi propose un nouveau pacte territorial entre l'État et les espaces ruraux. Il s'agit d'interpeller l'État sur certaines de ses missions, je dirais presque ses devoirs, en termes d'unité nationale, d'aménagement du territoire ou d'équité dans les conditions d'accès aux services publics. Le constat de départ est largement partagé et a fait l'objet de débats récents à l'Assemblée nationale, portés par des parlementaires de toutes les sensibilités politiques. Certains ont mis en avant la notion de bouclier rural, que l'association des petites villes de France avait développée dès 2007. Nous avons repris cette notion en l'intégrant dans une vision plus globale, plus cohérente et plus transversale de la ruralité. Il y a en effet un malaise des espaces ruraux, qui ressentent l'impact de la Réforme générale des politiques publiques (RGPP), de la désindustrialisation, de la crise de l'élevage et, plus récemment, de la sécheresse. La réforme territoriale suscite par ailleurs la crainte qu'on se retrouve dans un face à face entre l'État et les espaces métropolitains, d'où les territoires seraient exclus. Une question orale avec débat, portée par Didier Guillaume, a permis au groupe socialiste de lancer le débat dès le mois de janvier de cette année. Cette proposition de loi s'est aussi appuyée sur plusieurs rapports, notamment parlementaires : le rapport de Michèle André sur l'impact de la RGPP dans les préfectures, le rapport d'Yves Daudigny sur l'ingénierie territoriale, le rapport de Jacqueline Gourault et Didier Guillaume sur les relations entre l'État et les collectivités locales ou encore le rapport du Médiateur de la République. Notre objectif est de remettre la problématique de la ruralité au centre du débat public et d'en souligner les atouts. La ruralité est une chance pour notre pays, mais sous réserve qu'un certain nombre de conditions soient remplies.
Ce sont ces conditions que notre texte expose. Il aborde la gouvernance territoriale des politiques publiques, en soulignant la nécessité de mettre en place un dialogue régulier au niveau national entre l'État et les collectivités. L'actuelle conférence nationale des exécutifs ne fonctionne pas de manière satisfaisante et se réunit, un peu au gré de Matignon. Nous voulons donc lui donner un fondement juridique solide. Nous souhaitons aussi une évaluation réelle de l'impact territorial des politiques nationales sectorielles, la pérennisation des contrats de projets État-région, la mise en place d'un contrat rural de cohésion territoriale, l'ouverture d'une grande conférence territoriale pour réfléchir à une nouvelle étape de la décentralisation, la révision des indicateurs utilisés pour l'implantation des services publics, un moratoire de la RGPP, la révision de l'organisation du système de soins avec la mise en place de mesures plus contraignantes pour l'installation des professionnels de santé libéraux en fonction d'un zonage, l'instauration d'un nouveau pacte éducatif, la définition d'un temps d'accès maximum pour accéder à un certain nombre de services publics de base, une extension des missions du centre national pour le développement du sport, l'instauration d'un pacte national de protection et de tranquillité, une politique de maîtrise foncière pour distinguer ce qui relève de l'équipement agricole, urbain ou commercial et une meilleure coordination des divers schémas nationaux de transports qui visent au désenclavement. Nous souhaitons également un service universel de téléphonie mobile et du haut-débit, un retour de l'épargne vers les territoires où elle est collectée, un accès plus aisé des PME à la commande publique, l'utilisation du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce pour la mise aux normes de l'hôtellerie rurale, la création de caisses de mutualisation publique pour l'indemnisation du chômage des artisans, commerçants, professions libérales et mêmes des agriculteurs, la sécurisation du fonctionnement de l'Office national des forêts et un retour au dispositif des contrats territoriaux d'exploitation. Enfin, le dernier article met l'accent sur la notion de péréquation verticale et horizontale entre les collectivités territoriales.
M. Jean-Paul Emorine , président . - Avant de donner la parole au rapporteur, je voudrais rappeler que les territoires ruraux n'ont pas toujours été abandonnés. J'ai été rapporteur de la loi sur le développement des territoires ruraux de 2005. C'était la première fois qu'un gouvernement s'intéressait à la problématique de la ruralité. La loi DTR, sans être parfaite, apportait déjà des réponses. On peut en zone de revitalisation rurale, avec l'avis de l'agence régionale de santé, financer des maisons de santé. S'agissant des médecins, je rappelle qu'au début des années 2000, il y avait un numerus clausus réduit à 2 000 médecins formés par an et que nous l'avons relevé à 7 000 depuis trois ou quatre ans. Pour les politiques foncières, vous n'avez pas dû suivre l'évolution de la politique des schémas de cohérence territoriale, pas plus que ce qu'a déclaré le ministre de l'agriculture. Tout le monde a pour objectif une meilleure utilisation des ressources foncières, notamment par la lutte contre la consommation d'espaces naturels ou agricoles. Concernant les infrastructures, je voudrais aussi rappeler que la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a récemment débattu du schéma national des infrastructures de transport. Je voudrais enfin attirer votre attention sur les contraintes et sur l'impact financier des anciens contrats territoriaux d'exploitation : il aurait fallu multiplier le budget de l'agriculture par trois ou quatre pour y faire face. Je passe maintenant la parole au rapporteur.
M. Pierre Hérisson , rapporteur . - Ce texte de M. Jean-Jacques Lozach, membre de la commission de la culture, et de deux de nos collègues de la commission de l'économie, Mme Renée Nicoux et M. Didier Guillaume, est cosigné par l'ensemble des membres du groupe socialiste et apparentés. Ambitieux dans son objet, il vise à instaurer un nouveau pacte territorial.
Cette proposition de loi se situe à la croisée de la question institutionnelle des relations entre l'État et les collectivités territoriales et de la problématique de l'aménagement du territoire. On y retrouve certaines dispositions de la proposition de loi « pour l'instauration d'un bouclier rural au service des territoires d'avenir », présentée par le groupe socialiste de l'Assemblée nationale, qui a été discutée et rejetée le 29 mars dernier. Mais elle est plus diverse par les sujets abordés. Je relève, d'ailleurs, que son examen aurait pu justifier la constitution d'une commission spéciale.
Afin de bien saisir l'intention des auteurs de ce texte, je crois qu'il convient de lire attentivement son exposé des motifs. Celui-ci débute par une dénonciation, en termes virulents, des effets territoriaux de la révision générale des politiques publiques engagée depuis cinq ans. Le constat de départ des auteurs est celui d'une défaillance radicale de la politique nationale d'aménagement du territoire. Pour expliquer cette situation, les auteurs de la proposition de loi mettent en avant tout particulièrement la révision générale des politiques publiques, politique qualifiée de court termiste, marquée par la volonté de réduire le champ du périmètre d'intervention publique en livrant des biens publics comme l'éducation et la santé aux appétits marchands. Plus généralement, les auteurs de la proposition de loi n'admettent pas la pertinence des outils récents de la politique d'aménagement du territoire. La logique de pôles, de compétitivité ou d'excellence rurale, ne ferait que renforcer, selon eux, les forces d'attraction des zones déjà attractives. Quant à la pratique des appels à projet, elle ne favoriserait pas une politique d'aménagement équilibré des territoires mais les mettrait en concurrence. Enfin, les auteurs de la proposition de loi s'inquiètent de ce qu'ils considèrent comme une crise des relations entre l'État et les collectivités territoriales. Ils dénoncent une crise du dialogue entre l'État et les collectivités territoriales et un désengagement de l'État.
La majorité de notre commission ne peut pas admettre cette critique sans concession de la politique du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire. Je rappellerai les rapports d'information produits par M. Rémy Pointereau dans le cadre du groupe de travail sur les pôles d'excellence rurale, par MM. Michel Houel et Marc Daunis dans le cadre du groupe de travail sur les pôles de compétitivité. Je veux citer également les rapports d'information de M. Bruno Sido sur la couverture du territoire en téléphonie mobile, et de M. Louis Nègre dans le cadre du groupe de suivi du schéma national des infrastructures de transports. Je n'oublie pas non plus nos travaux législatifs récents, avec le rapport de M. Bruno Retailleau sur la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique, ni le rapport que je vous ai présenté sur le projet de loi relatif à l'entreprise publique La Poste et aux services postaux.
L'ensemble des travaux de notre commission, tout en proposant des améliorations, donne acte au Gouvernement de ses efforts pour maintenir la cohésion du territoire dans un contexte économique et budgétaire difficile. Nous nous inscrivons ainsi dans une démarche de critique constructive, et non pas de dénonciation virulente.
Cette mise au point faite, j'en viens à mes observations sur le contenu même de la proposition de loi. Ma première observation est que la valeur normative des différentes dispositions de ce texte est très inégale. Beaucoup d'entre elles, et non des moindres, n'ont pas d'effet juridique direct, mais devraient plutôt relever d'une loi de programmation assignant à l'État des objectifs pour l'avenir. Ma deuxième observation est relative au coût financier de cette proposition de loi, qui est vraisemblablement élevé mais n'est aucunement évalué. J'estime qu'au moins neuf articles ont un coût certain et tombent sous le coup de l'article 40 de la Constitution, qui exclut formellement que l'on puisse gager financièrement la création ou l'aggravation d'une charge publique. Enfin, ma dernière observation sera relative au caractère précipité du rythme imposé pour l'examen de cette proposition de loi. Elle respecte de justesse le délai minimum de six semaines prévu par le règlement du Sénat, alors que la diversité et l'ambition des sujets abordés auraient largement justifié davantage de temps pour leur analyse. Mais cette précipitation de la part de ses auteurs est surtout regrettable parce que les domaines abordés par cette proposition de loi recoupent les champs d'investigation de trois missions communes d'information du Sénat qui n'ont pas encore fini leurs travaux ou les achèvent tout juste : celle sur l'organisation territoriale du système scolaire et sur l'évaluation des expérimentations en matière scolaire, celle sur les conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales et les services publics locaux et celle relative à Pôle emploi. Ainsi, cette proposition de loi préjuge largement des conclusions de ces trois missions communes d'information et j'estime indispensable que notre commission puisse se prononcer en bénéficiant de l'éclairage apporté par les analyses solidement étayées qui résulteront de leurs travaux.
Aussi je vous propose, à ce stade, d'adopter une motion tendant au renvoi de ce texte en commission.
M. Jean-Paul Emorine , président . - Les dispositions de la proposition de loi me paraissent plus relever d'un programme présidentiel que d'une éventuelle loi de programmation...
M. Michel Teston . - Vous avez reproché à cette proposition de loi, Monsieur le Président, de faire fi des initiatives prises au cours des dernières années, à l'exemple de la loi DTR de 2005. Le rapporteur a quant à lui évoqué les dispositifs mis en place en faveur des territoires ruraux, comme les pôles d'excellence rurale.
L'efficacité de ces différents dispositifs n'a cependant pas paru évidente au Gouvernement lui-même. En 2006, le Gouvernement dirigé par Dominique de Villepin a ainsi élaboré une charte sur l'organisation de l'offre des services publics en milieu rural, signée notamment avec l'Association des maires de France (AMF), la Poste, la SNCF ou encore l'ANPE. Lors d'une séance de questions cribles thématiques, M. Michel Mercier, alors ministre en charge de l'aménagement du territoire, avait indiqué, en réponse à une question que je lui avais posée sur l'organisation des services publics en territoire rural, que cette charte devait être appliquée. Aujourd'hui, ni la loi DTR ni cette charte ne constituent des réponses adaptées aux difficultés rencontrées par les territoires ruraux. Le groupe socialiste souhaite donc être plus ambitieux.
Enfin, je souhaite indiquer au rapporteur, qui propose d'adopter une motion de renvoi en commission, que nous sommes aujourd'hui même en commission : nous pouvons donc débattre dès maintenant du contenu de ce texte.
M. Martial Bourquin . - Cette proposition de loi aborde la question essentielle du déclin de la ruralité. Il n'est pas dans notre volonté de négliger ce qui a été fait au cours des dernières années : les différents dispositifs sont cependant restés sans effets. Les territoires ruraux rencontrent en effet des problèmes aigus : je le constate dans le département du Doubs avec la fermeture de bureaux de poste, de classes ou encore des regroupements pédagogiques non demandés.
La proposition de loi constitue donc une réponse utile. Je pense que nous pouvons dresser, par delà nos divergences politiques, un constat commun. Un « nouveau pacte territorial » est indispensable, sous peine de voir se produire un nouvel exode rural. L'équilibre auquel est parvenu la Franche-Comté, avec 48 % de population rurale et 52 % de population urbaine, est menacé. A l'avenir, le fait d'habiter à la campagne ou en ville ne sera plus un choix.
Mme Renée Nicoux . - Je m'étonne des attaques virulentes du Président et du rapporteur contre cette proposition de loi.
Ce texte part d'un constat qui peut être fait par des élus de gauche comme de droite : l'absence voire la disparition des services publics en certains endroits du territoire. Nous estimons que les territoires ruraux constituent une chance pour notre pays : la volonté de nombre de nos concitoyens urbains de venir s'installer en milieu rural en est une illustration. Qu'en sera-t-il lorsqu'il n'y aura plus de services publics sur ces territoires ?
Aujourd'hui, les élus ne sont pas consultés sur la fermeture des services publics, comme dans le cas des tribunaux ou des classes. La Charte de 2006 vise certes à permettre le maintien des services publics, mais en partageant les coûts entre l'État, les prestataires ainsi que les collectivités territoriales. C'est une façon de reporter une charge sur des collectivités territoriales démunies : dans les zones urbaines, l'ensemble des coûts est pris en charge par les prestataires.
C'est un des sujets devant être abordé et qui fait partie des objectifs de cette proposition de loi : faire en sorte que les territoires ruraux soient traités de la même façon que les autres territoires et assurer un égal accès aux services publics sur l'ensemble du territoire.
M. Jean-Jacques Mirasso u . - Le diagnostic qui est à l'origine de cette proposition de loi ne semble pas partagé sur l'ensemble de nos bancs. Des initiatives ont bien entendu été prises en faveur des territoires ruraux au cours des dernières années. Cependant, je rappelle que la réforme des cartes judiciaire et hospitalière est intervenue, ainsi que de nombreuses fermetures d'écoles. La fermeture d'une école est un élément très significatif, qui enclenche un déclin démographique et peut conduire à une perte d'attractivité du territoire concerné. Quant aux généralistes, ils sont dissuadés de s'installer en zone rurale, s'ils ne disposent pas du soutien d'un plateau technique hospitalier à proximité.
Je vous invite à relire les comptes-rendus des questions orales sans débat du mardi matin : chaque semaine, des sénateurs de tous bords interpellent les ministres sur la question des services publics.
Il me paraît donc tout à fait adéquat de discuter de ce texte aujourd'hui. Le diagnostic me paraît réaliste. Il y a en effet un clivage idéologique entre la majorité et notre groupe sur cette question. La majorité est cohérente avec la politique de la révision générale des politiques publiques : il s'agit d'appliquer aux services publics locaux la logique qui a été appliquée aux services publics nationaux.
M. Dominique Braye . - Je suis d'accord sur la nécessité d'avoir un débat sur ce sujet d'importance, mais une proposition de loi déposée ainsi à la sauvette est une insulte à la ruralité. Est-ce de la démagogie à l'approche des élections ou de l'amateurisme parlementaire ? Je me demande, en outre, si nos collègues de l'opposition ont conscience du problème de la dette publique. Les territoires ruraux représentent 85 % du territoire national et 20 % de la population : ils méritent mieux que ce texte. C'est donc avec enthousiasme que je voterai son renvoi en commission.
M. Alain Houpert . - Je suis représentant d'un territoire dont la densité est de quatre habitants au kilomètre carré. Je connais bien la ruralité. Habiter dans un village est un choix : c'est le choix du bonheur avec des contraintes. J'ai vu évoluer la ruralité et j'ai pu la comparer à la ville. Je constate qu'il y a plus de services au public qu'avant. On peut avoir des assistantes sociales. On ferme moins d'écoles en territoire rural qu'en territoire urbain. Il y a 17 000 points de présence postale en France. La Poste propose des agences communales : les gens en sont satisfaits. Il y a des transports scolaires. C'est mieux qu'avant. On ne peut pas juger l'offre de services en territoire rural par rapport à celle des villes : ce serait déraisonnable. Concernant la carte hospitalière, on ne peut pas garder des hôpitaux qui font la même chose partout, sinon on perd en qualité des soins. L'avenir, c'est de spécialiser les sites, et de développer le télédiagnostic. Donc je suis résolument optimiste pour la ruralité. Pour citer Bernanos, « le pessimiste est un imbécile malheureux ».
M. Gérard Bailly . - Je connais bien aussi la ruralité. On ne peut pas dire qu'il n'y a pas de problèmes dans la ruralité, mais il faut les analyser avec sérénité en prenant en compte notamment ce que permettent les techniques modernes de communication. Chacun sait que certains bureaux de poste dans des petits villages ne voyaient aucun client pendant des après-midi entières. Dans les petites communes, la présence postale telle qu'elle est organisée aujourd'hui est meilleure qu'auparavant. Je voudrais aussi rappeler la « loi Chevènement » du 12 juillet 1999 qui réforme la dotation globale de fonctionnement au détriment des petites communes. Pourquoi votre proposition de loi ne revient-elle pas là-dessus ? Je crois que le grand mérite de ce texte est qu'on pourra vous le rappeler s'il y a une alternance politique l'année prochaine. Vous aurez les finances de l'État dans la même situation que la majorité actuelle : vous devrez bien tenir compte de cette réalité ! On ne peut pas conserver dans chaque bourg la totalité des administrations. Il faut plutôt privilégier une approche en termes de maison des services publics. Donc, je voterai aussi le renvoi en commission parce que les problèmes de la ruralité ne se règlent pas à travers une approche politicienne mais par une action sereine et pragmatique.
M. Alain Fauconnier . - La présentation qui a été faite de la réforme hospitalière est risible. La tarification à l'activité est un mécanisme qui crée du déficit dans les petites structures, que ce soit les maternités ou les services d'urgence, car elle ne permet pas de couvrir les coûts fixes imposés par les normes. Elle condamne donc ces structures à disparaître. La disparition de toute notion de budget global au profit exclusif de la tarification à l'activité est bien un outil de restructuration.
M. Pierre Hérisson . - Les débats de ce matin confirment qu'il faut se donner le temps d'approfondir la réflexion et de pouvoir exploiter les travaux considérables des missions communes d'information. C'est sans aucune hésitation que je vous soumets donc une motion de renvoi en commission.
M. Michel Teston . - Le vote de cette motion renverra l'examen du texte à la prochaine session parlementaire. Vous bottez en touche pour repousser le débat après les sénatoriales de septembre.
La motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi est adoptée.