Projet de loi de finances rectificative pour 2011

Rapport n° 35 (2011-2012) de Mme Nicole BRICQ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 18 octobre 2011

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N° 35

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 octobre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2011 ,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		3804 , 3816 et T.A. 749
Sénat :	30 (2011-2012)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi d'un troisième projet de loi de finances rectificative pour 2011 moins de six semaines après l'adoption du précédent. L'examen de ce texte par notre assemblée intervient une semaine après sa présentation en Conseil des ministres.

La raison du dépôt d'un projet de loi de finances rectificative relatif à l'octroi de la garantie de l'Etat à Dexia est juridique. En effet, le 5° du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances dispose que la loi de finances « autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime ». La raison de la rapidité de son examen tient à la volonté du Gouvernement de voir ces dispositions entrer en vigueur avant la promulgation de la loi de finances pour 2012.

I. DEXIA : UN GROUPE ENGAGÉ, DEPUIS 2008, DANS UNE LUTTE POUR SA SURVIE

A. LE LOURD HÉRITAGE DES ANNÉES FOLLES

Dexia est née, en 1996, du rapprochement du Crédit local de France ^{1 ( * )} , banquier historique des collectivités locales, et du Crédit communal de Belgique. Elle a été introduite en Bourse en 1999 et cotée à Paris, Bruxelles et Luxembourg. A partir d'un coeur de métier bien défini, le financement aux collectivités locales, Dexia s'est considérablement diversifiée et internationalisée. Elle est également présente dans la banque de détail et dans les services aux investisseurs. Avant son premier sauvetage en 2008, elle possédait des filiales ou des participations dans de très nombreux pays (Etats-Unis, Australie, Japon, etc.).

En réalité, les difficultés actuelles du groupe Dexia trouvent leurs racines dans la stratégie qu'il a menée depuis le milieu des années 1990 jusqu'à son premier sauvetage en octobre 2008. Lors de son audition devant la commission des finances, Pierre Mariani, administrateur délégué de Dexia, a rappelé les nombreux errements de l'équipe dirigeante à laquelle il a succédé :

« L'heure n'est pas encore au bilan, mais permettez-moi de revenir sur l'origine des difficultés du groupe. Loin d'être dissimulée, sa stratégie était clairement exposée dans le document stratégique présenté en septembre 2006 aux marchés financiers, autour de quatre priorités.

« Premier axe : l'expansion internationale, ou la conquête du monde . Il s'agissait de faire de Dexia le leader mondial du financement des collectivités locales. Seuls manquaient au tableau l'Inde et la Chine ; entre la privatisation et 2008, les encours de crédits étaient passés de 60 à environ 400 milliards d'euros.

« Deuxième axe : le développement de FSA, assurance des collectivités locales, et des monolines pour crédits subprimes aux Etats-Unis . Dexia devait apporter une "vision d'expertise", et assurait faire preuve de "prudence" dans l'assurance de subprimes, identifiée comme le principal secteur d'expansion aux Etats-Unis. À l'automne 2008, le rehaussement de crédit des collectivités locales américaines représentait environ 400 milliards de dollars, et l'assurance d'asset backed securities (ABS) aux Etats-Unis environ 115 milliards de dollars.

« Troisième axe : la sophistication croissante de l'offre de crédit aux collectivités locales , autour de crédits structurés, présentés comme un gage de modernité. Dexia offrait à ses clients 3 produits différents en 1995, 167 en 2006 et 224 à l'automne 2008 !

« Quatrième priorité stratégique : le renforcement des portefeuilles obligataires , passés de 50 milliards d'euros à 225 milliards d'euros, soit 25 fois les fonds propres de la banque, contre une moyenne européenne de 4 à 5, et un ratio de 7 à 8 pour les banques allemandes ! ».

Au total, cette stratégie a conduit Dexia à affronter un « mur de la dette à court terme » qu'elle se trouvait dans l'impossibilité de refinancer. Pierre Mariani a indiqué qu'en octobre 2008, le bilan était financé à 43 % à court terme, soit « 260 milliards d'euros de besoins de financement à court terme - l'équivalent de la dette de la Grèce ». Selon lui, il s'agit là du « péché originel » de la banque.

L'évaluation préalable annexée à l'article 4 du présent projet de loi confirme cette analyse : « la situation de Dexia est très spécifique parmi les banques européennes, notamment du fait d'un déséquilibre bilanciel dû au financement à court terme de portefeuilles obligataires de maturité longue . A fin juin 2011, le montant du financement court terme de Dexia s'élevait encore à 96 milliards d'euros, ce qui constitue une amélioration notable par rapport à la situation de fin 2008 ».

Par ailleurs, Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), actionnaire à hauteur de 20 % de Dexia SA, a estimé, devant la commission des finances le 12 octobre, que si la société était bien gérée depuis 2008, « [il n'exonérait] rien avant cette date ». En particulier, il s'est étonné de certaines dérives dans les pratiques commerciales dans le courant des années 2000.

Augustin de Romanet, directeur général de la CDC, lors de la même audition, a lui-même fait valoir que, en tant que représentant de la CDC au conseil d'administration de Dexia SA, il s'était « vivement opposé à Axel Miller lors d'un conseil d'administration en juillet 2008, mais [...] les mauvaises décisions avaient déjà été prises ». Il a estimé que les risques pris par Dexia avaient clairement été sous-estimés .

B. EN 2008, UNE INTERVENTION RAPIDE AFIN DE RESTAURER LA LIQUIDITÉ ET LA SOLVABILITÉ DE DEXIA

1. Une augmentation de capital de 6,4 milliards d'euros

Comme l'a souligné Pierre Mariani, la situation décrite ci-dessus « [avait trouvé] ses limites à l'automne 2008, après la chute de Lehman Brothers. Une recapitalisation de 6 milliards d'euros est alors décidée en urgence par les Etats, au prix de 9,9 euros par action ».

Le rapport annuel sur l'Etat actionnaire annexé au projet de loi de finances pour 2011 indique que « Dexia est entrée dans le périmètre des participations de l'Etat à l'occasion de l'augmentation de capital annoncée le 30 septembre 2008 et souscrite par une partie des actionnaires existants aux côtés des Etats français et belge [...] . L'Etat français y a souscrit à hauteur d'un milliard d'euros , via la SPPE ^{2 ( * )} , aux côtés de la Caisse des dépôts (1,7 milliard d'euros) et de CNP Assurances (0,3 milliard d'euros), tandis que la partie belge apportait dans le même temps 3 milliards d'euros ».

Olivier Bourges, directeur général adjoint de l'Agence des participations de l'Etat, a justifié cette intervention en rappelant, lors de son audition devant la commission des finances, le 11 octobre, que « la crise de 2008 [...] a fait de Dexia, après la chute de Lehman Brothers, l'un des établissements les plus fragiles d'Europe, engageant les Etats, français et belge, à entrer au capital ».

Lors de son audition devant la commission des finances, Michel Bouvard a retracé l'historique de la participation de la CDC dans Dexia : « la Caisse des dépôts et consignations a toujours été un actionnaire historique du groupe Dexia en raison des titres qu'elle détenait initialement. En 2008, la Caisse, qui détenait déjà 13 % à 14 % du capital, était donc concernée par l'opération de recapitalisation . Ses parts auraient pu être un peu moindres si, en septembre 1999, lors de la fusion des entités belge et française de Dexia, les pouvoirs publics eux-mêmes n'avaient pas souhaité que la Caisse remonte au capital - plutôt que de se laisser diluer - avec un investissement de 2,5 milliards de francs.

« Nous étions convenus ensemble que la Caisse ne pouvait pas courir un risque sur Dexia supérieur à 10 % de ses engagements. C'est ainsi qu'avait été retenu un plafond pour l'augmentation de capital qui ne pouvait excéder 2 milliards d'euros pour la Caisse des dépôts ».

La participation de la CDC est répartie en trois blocs : la section générale détient environ 13 %, le Fonds d'épargne 4 % et CNP Assurances 3 %.

Sachant que l'Etat possède 5,73 % du capital de Dexia, la partie française dispose par conséquent d'une minorité de blocage, fixée à 25 % du capital en droit belge . Sur un conseil d'administration de dix-huit membres, l'Etat compte un administrateur et la CDC, deux.

2. Une garantie de financements à hauteur de 150 milliards d'euros

Le rapport sur l'Etat actionnaire 2011 précité rappelle également que « Dexia a fait l'objet d'un plan de soutien, mis en place fin 2008 par les gouvernements belge, français et luxembourgeois et portant sur la garantie des émissions de Dexia dans une limite fixée initialement à 150 milliards d'euros (dont 55 milliards d'euros de part française), d'une part, et sur la garantie des obligations de Dexia à l'égard de FSA Asset Management LLC, dans la limite de 17 milliards de dollars (dont 6,4 milliards de dollars de part française) , d'autre part ».

L'article 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 a effectivement autorisé le ministre de l'économie à accorder, à titre onéreux , la garantie de l'Etat aux financements levés ou émis par Dexia. D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, il reste, à ce jour, un stock résiduel de dettes garanties de 28 milliards d'euros arrivant à échéance d'ici juin 2014 . Il ne subsiste plus aucun financement à court terme bénéficiant de la garantie des Etats.

La clef de répartition de la garantie entre les trois Etats reproduisait, hors flottant, la part respective de chacun d'entre eux telle qu'issue de la fusion du Crédit local de France et du Crédit communal de Belgique.

La recapitalisation et l'octroi de garanties ont permis de donner du temps à Dexia pour « corriger les déséquilibres », selon l'expression de Pierre Mariani, dont elle souffrait. Le plan a également permis - conjointement avec la mise en place de la SFEF, de la SPPE et de mesures équivalentes chez nos partenaires - d'éviter la matérialisation du risque systémique qui pesait sur l'ensemble du système bancaire européen.

Néanmoins, le plan d'intervention était soumis à la réglementation sur les aides d'Etat conformément aux articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Il devait par conséquent faire l'objet de contreparties et d'engagements de la part de Dexia, sous le contrôle de la Commission européenne.

3. Un plan de restructuration validé par la Commission européenne

Le rapport sur l'Etat actionnaire 2011 précité indique que « la mise en place du plan de transformation élaboré par la nouvelle direction du groupe, nommée en octobre 2008, se décline autour de trois axes :

« - Dexia se recentre sur ses principales franchises . [...]

« - Dexia procède à une réduction de son profil de risque et améliore sa situation de liquidité . [...]

« - Dexia met en oeuvre des mesures de réduction de ses coûts, à hauteur de 600 millions d'euros d'ici 2011 . L'objectif de 2009 a été dépassé avec une réduction effective des coûts de 350 millions d'euros en 2009. [...]

Dans un contexte très perturbé, où de nombreux Etats européens ont saisi la Commission européenne d'aides similaires, celle-ci a d'abord accordé une autorisation temporaire. Elle a confirmé le 26 février 2010, soit près d'un an et demi après sa conception, la compatibilité du plan au droit européen sous réserve de plusieurs engagements ( cf. infra ).

Le processus de validation par la Commission européenne
du plan de restructuration d'octobre 2008

Selon la direction générale du Trésor, l' « ensemble des mesures d'aide mises en oeuvre par les Etats, et le plan de restructuration qui les accompagne, ont été notifiés à la Commission européenne le 16 février 2009. Dexia et les Etats proposaient une restructuration reposant sur la vente de FSA, la mise en extinction de son portefeuille obligataire et le recentrage sur les pays historiques et sur la banque du secteur public, l'ensemble devant permettre à Dexia de limiter son profil de risque, d'améliorer sa situation de liquidité et de retourner durablement à la viabilité .

« Après avoir validé en novembre 2008 la garantie de refinancement pour une période temporaire de 6 mois, la Commission a ouvert, par décision en date du 13 mars 2009, une procédure formelle d'examen de l'ensemble du plan de restructuration de la banque. La Commission considérait en effet que les mesures envisagées dans le plan de restructuration n'apportaient pas suffisamment d'assurance quant au retour de Dexia à un business modèle viable . La décision a cependant validé de manière définitive la garantie FSA, dans son principe et dans ses principaux déterminants (la structure et niveau de première perte), renvoyant les questions de la tarification et de l'évaluation des actifs à l'examen plus général du plan de restructuration.

« Tenant compte des délais de négociation nécessaires pour aboutir à une validation définitive du plan de restructuration, la Commission a autorisé le 30 octobre 2009 la prolongation pour 4 mois du mécanisme de garantie de refinancement (initialement notifié pour une période d'un an, soit jusqu'au 31 octobre 2009). A cette occasion, le plafond global d'encours garantis a été ramené de 150 milliards d'euros à

100 milliards d'euros, tandis que Dexia renonçait à la garantie sur les financements de moins d'un mois. La maturité maximale des obligations garanties a par ailleurs été portée à 4 ans, afin d'éviter la construction d'un mur de liquidité à refinancer dans un délai de deux ans seulement.

« Par une décision du 26 février 2010, la Commission a confirmé le caractère compatible de l'aide constituée par l'augmentation de capital et la garantie de liquidité, sous réserve du respect par les Etats d'un certain nombre d'engagements :

« - une série d'engagements dits "comportementaux" (essentiellement : restriction de la faculté de procéder à des opérations de croissance externe, imposition d'un taux minimum de rentabilité sur certains prêts, exigence d'un seuil minimal de financements stables et d'une réduction de la part des financements à court terme ; restrictions sur le versement de dividendes ; réduction de la production de prêts et des coûts d'exploitation) ;

« - des limitations à la garantie de financement , prolongée jusqu'au 30 juin 2010 pour les nouvelles émissions à plus d'un an ;

« - des engagements devant conduire à la réduction de 35 % de la taille du bilan d'ici fin 2014 (cession de certaines filiales ou participations, fermeture d'agences en Belgique, cession accélérée du portefeuille obligataire à hauteur de plus de 10 milliards d'euros par an jusqu'en 2012 puis 5 à 10 milliards d'euros par an en 2013 et 2014, etc.).

« Le respect de ces engagements fait désormais l'objet d'un suivi semestriel par un mandataire ad hoc désigné par la Commission et Dexia ».

Le financement à court terme du groupe devait progressivement être réduit pour atteindre 11 % du total du bilan en 2014, contre 30 % fin 2009. De même, la maturité moyenne des financements devait être allongée d'un an d'ici décembre 2014 afin de réduire le l'écart de « duration » entre emplois et ressources.

C. UN REDRESSEMENT RAPIDE MAIS INSUFFISANT

1. Une politique active de réduction du bilan et du besoin de financement à court terme

Avec l'arrivée d'une nouvelle équipe dirigeante, le groupe a élaboré une nouvelle stratégie intitulée « Dexia 2014 » qui avait pour objectif de permettre à la banque de se conformer à l'ensemble de ses engagements vis-à-vis de la Commission européenne.

Olivier Bourges, directeur général adjoint de l'APE et administrateur de Dexia SA, a souligné que la Belgique et la France « ont travaillé à la mise en oeuvre du plan de restructuration approuvé par la Commission européenne, afin que Dexia soit capable de porter son portefeuille tout en se restructurant pour un retour, à l'horizon 2014, à la normale en termes de rentabilité et de structure financière . Ceci a été fait en vendant un maximum d'actifs - et les cessions se sont accélérées dans un environnement chaque jour plus tendu - et en réduisant la voilure par la vente de filiales et un travail de restructuration par un effort sur les coûts ».

Devant la commission des finances, Pierre Mariani a dressé un bilan de son action depuis sa nomination à la tête de Dexia :

« J'assume complètement le travail fait depuis mon arrivée en 2008, même si la situation actuelle n'est pas celle que j'espérais... [...]

« Le portefeuille de crédits obligataires a été réduit en 36 mois de 125 milliards d'euros : cela représente 150 millions par jour ! Le groupe avait vendu au début des années 2000 pour environ 55 milliards de dollars de lignes de liquidités à des établissements financiers américains, faisant peser un risque de liquidités majeur sur le groupe ; nous sommes passés à 9,5 milliards.

« FSA a été vendue dès le 12 novembre 2008 : nous avons cédé à 22,3 dollars des actions achetées 8,1 dollars. Nous avons vendu Kommunalkredit Austria, filiale commune avec une banque autrichienne, qui détenait un portefeuille de 15 milliards de dollars de CDS sur des entités d'Europe centrale et orientale dans une filiale chypriote, dont le groupe ignorait jusqu'à l'existence...

« Nous avons fermé nos activités dans une quinzaine de pays , dont le Japon où Dexia avait accumulé 13 milliards d'euros de crédit entre 2006 et 2008. Nous avons vendu toutes les entreprises que l'accord avec la Commission européenne nous imposait de vendre à date.

« Entre octobre 2008 et juin 2011, le besoin de liquidité à court terme a été ramené de 260 à 100 milliards de dollars ; la proportion de financement à court terme, de 43 % à 19 % . Nous étions sur ce point en avance sur les objectifs négociés avec la Commission européenne. Nous avons augmenté la base de dépôts du groupe de 15 % en trois ans, émis pour plus de 110 milliards d'euros de dette à moyen et long terme, réduit les garanties, soldé l'exposition aux subprimes américains garantie par les Etats à hauteur de 17 milliards de dollars ».

Signe de cette nouvelle stratégie, Dexia présente désormais ses comptes en deux divisions : la division « coeur de métier » et la division « legacy ». Cette dernière comprend l'ensemble des actifs non stratégiques et dont Dexia a vocation à se départir : portefeuille obligataire géré en extinction ; le portefeuille américain Financial products ; les prêts non stratégiques ; des engagements hors bilan aux Etats-Unis, notamment des lignes de liquidités accordées à des municipalités. L'encours de la division « legacy » était encore de 124,9 milliards d'euros au 30 juin 2011 contre 134,9 milliards d'euros six mois plus tôt.

Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la CDC, a également confirmé que « les décisions consécutives à la recapitalisation , avec la cession de la filiale américaine, la réduction progressive du bilan, la restructuration des ressources pour les adapter aux prêts de longue durée consentis par Dexia, se sont déroulées conformément au plan arrêté en 2008 et ont été présentées à la commission de surveillance comme prévu .

« La mutation de la crise a rattrapé Dexia, mais il n'y a pas eu, à mon sens, de carence de gestion de la part de la nouvelle équipe dirigeante installée en 2008 ».

Dans la période récente, Dexia a pris la décision d'accélérer les cessions d'actifs, ainsi que l'a rappelé Olivier Bourges : « jusqu'alors réputés sûrs, les actifs souverains sont devenus en l'espace de trois ans, on a peine à le dire, un boulet. Pour contrer le phénomène, le conseil d'administration, sous l'impulsion de sa direction, a décidé d'accélérer la vente d'actifs, en cédant plus vite que prévu son portefeuille de Financial products ^{3 ( * )} aux Etats-Unis, celui là même sur lequel avait porté la garantie des Etats en 2008, et qui comprenait, à hauteur de 10 milliards de dollars, des residential mortgage backed security (RMBS), c'est-à-dire en fait des subprimes américains ».

Toutefois, même si « Dexia a également accéléré la réduction de son bilan par la vente de titres plus normaux, pour 1,1 milliard d'euros. Des provisions ont été passées à hauteur de 1,8 milliard d'euros », il a constaté que « plus on avançait dans le temps, plus il devenait difficile de vendre des actifs, tant la décote était forte et se traduirait par des pertes gigantesques pour Dexia, soit, tout simplement, que le marché n'existe plus pour de telles opérations ».

Dès lors, comme le souligne l'évaluation préalable annexée à l'article 4 du présent projet de loi, « en dépit d'une accentuation de l'effort de réduction de la taille de son bilan engagé au premier semestre 2011, le groupe Dexia continue de souffrir d'un bilan déséquilibré par un portefeuille d'actifs longs de bonne qualité mais refinancés par des ressources de court terme ».

Pierre Mariani, lors de son audition devant la commission des finances, a cependant fait valoir combien la bonne marche du premier plan de restructuration permet à Dexia de faire face à ses difficultés actuelles : « les décisions prises cette semaine n'ont été rendues possibles que par l'effort de réduction de la taille du bilan sur laquelle nous avions travaillé pendant trois ans . Si je ne peux complètement me réjouir de l'issue actuelle , je suis tout de même satisfait que l'annonce du démantèlement n'ait pas créé de choc sur le secteur bancaire, ni sur les marchés financiers. Ce résultat a été longuement préparé ».

2. Quel bilan pour l'Etat et la CDC ?

a) Des engagements qui n'ont pas été tenus

En octobre 2008, le Parlement était amené à se prononcer, en urgence, sur la loi de finances rectificative établissant le dispositif français de soutien au secteur bancaire (création de la SFEF et de la SPPE). Cette loi de finances rectificative comprenait également une autorisation de garantie spécifique pour les financements de Dexia.

Devant le Sénat, Christine Lagarde, alors ministre de l'économie, s'était engagé sur les contreparties qui seraient demandées aux banques en échange du soutient de l'Etat : « nous imposerons donc aux banques, dans le cadre de ces conventions, deux catégories de contreparties : des contreparties d'ordre économique , d'une part, parce que nous souhaitons contrôler l'usage qui sera fait des financements, et des contreparties éthiques , d'autre part, parce que nous ne supporterons pas la poursuite de comportements prédateurs .

« Dans le cas des banques en difficulté et au capital desquelles nous entrerions au plus haut niveau, nous appliquerions tout simplement la doctrine qui a prévalu dans le cas Dexia. Les dirigeants et les actionnaires doivent supporter le fardeau de leurs erreurs et les conséquences d'une intervention de l'Etat au capital . Cela signifie dilution des actionnaires en place et départ des dirigeants qui ont fauté .

« Autrement dit, les dirigeants seront remerciés, les parachutes dorés resteront pliés et l'Etat prendra sa part dans le contrôle de la société ».

Avec trois années de recul, force est de constater que, en ce qui concerne Dexia, ces engagements n'ont été que partiellement tenus. Par exemple, l'équipe dirigeante a bien été remerciée mais le parachute doré n'est pas resté plié ! Lors de son audition devant la commission des finances, Pierre Mariani, administrateur délégué de Dexia, a indiqué que « M. Miller a quitté Dexia avec une année de salaire et que Pierre Richard a bénéficié en 2008 d'une retraite par capitalisation d'un montant de 13 millions d'euros ».

Dés lors, comme le résume très bien Jérôme Cahuzac, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, lors des débats sur le présent projet de loi, « nous devons aussi comprendre l'exaspération ou l'incompréhension de nos concitoyens. À ceux qui, à la tête de ces établissements bancaires, portent une écrasante responsabilité, il n'est demandé aucun compte . Les États qui volent au secours de ces institutions ne veulent pas voir qui est responsable ou, quand ils sont obligés de le voir, ils ne prennent pas les décisions qui s'imposeraient et qui permettraient de mieux faire accepter les engagements d'argent public [...].

« Les responsables de la déconfiture de Dexia sont connus. Certains se sont retirés des affaires fortune faite. Cette fortune a été en partie consacrée en 2008 quand, en violation des engagements pris par le Gouvernement français ».

Il est vrai que Dexia SA est une société de droit belge à qui la réglementation française ne s'applique pas. Pour autant, l'Etat est présent au sein de son conseil d'administration ; sachant que la Caisse des dépôts est représentée par deux administrateurs et que la CNP occupe également un siège. La France n'était donc pas totalement dépourvue de moyens pour faire valoir son point de vue.

Toutefois, d'après les informations transmises à votre rapporteure générale par la direction générale du Trésor, « Dexia s'est engagée à se conformer aux dispositions additionnelles du décret du 20 avril 2009. Ces dispositions soumettent les éléments exceptionnels de rémunération à l'absence de licenciement de grande ampleur et proscrivent les régimes de retraites sur-complémentaires au bénéfice de l'administrateur délégué de Dexia et des membres du comité de direction. L'ensemble de ces engagements a été repris dans une convention entre l'Etat et Dexia en date du 22 avril 2009 afin de leur conférer pleine force juridique ». Les membres du comité de direction perçoivent néanmoins des rémunérations variables ^{4 ( * )} et d'éventuelles primes de départ sont explicitement mentionnées dans le rapport annuel de la société.

Peu après l'annonce des difficultés de Dexia, Jean-Luc Dehaene, président du conseil d'administration de Dexia SA, a souhaité renoncer à toute rétribution au titre de ses fonctions. Il a remboursé les sommes déjà perçues au titre de l'année 2011.

b) Les incidences budgétaires, comptables et patrimoniales de l'intervention de l'Etat et de la CDC

Olivier Bourges, directeur général adjoint de l'APE, a rappelé que la prise de participation de l'Etat était « de 1 milliard d'euros en 2008, à raison de 9,90 euros l'action, qui était, [lundi 10 octobre] , à 80 centimes . La moins value latente est donc de l'ordre de 900 millions. Quant à la garantie des Etats, le Parlement avait voté, en 2008, un plafond de 150 milliards d'euros, dont seuls 98 milliards ont été tirés et nous encourrons toujours un appel de garantie de 28 milliards. Ont, en revanche, été engrangés 511 millions d'euros cumulés en commissions de garantie. La CDC, en tant qu'actionnaire, a, elle aussi, perdu une partie de sa mise . La perte potentielle de l'Etat français sur sa participation est d'environ 900 millions d'euros ».

Il convient de souligner qu'aucun appel en garantie n'a été appelé jusqu'à présent, y compris lors de la vente du portefeuille de Financial products , puisque la perte constatée par Dexia était inférieure à 4,5 milliards de dollars.

Si la position budgétaire de l'Etat s'est améliorée grâce à l'intervention de 2008, la valeur de sa participation - et donc son patrimoine - s'est nettement dégradée. Par ailleurs, les décotes lors des récentes cessions d'actifs ont conduit à inscrire d'importantes moins-values dans les comptes de Dexia SA ( cf. infra III. pour l'exemple de la vente de Dexia Banque Belgique).

Indirectement, la dépréciation de la participation de la CDC impactera également les comptes de l'Etat, puisqu'il prélève 50 % du résultat de la CDC.

II. LA BRUTALE DÉTÉRIORATION DE LA SITUATION

A. UN CONTEXTE GÉNÉRAL DE MONTÉE DE LA DÉFIANCE

1. Une apparente restauration de la santé des banques

Pour de nombreux observateurs, les banques françaises figuraient parmi celles qui avaient le mieux traversé la crise de 2007-2008 en raison d'une moindre exposition aux crédits subprimes et véhicules de titrisation américains, d'une solvabilité satisfaisante et d'un portefeuille diversifié d'activités. Nonobstant les controverses méthodologiques dont ils ont fait l'objet ^{5 ( * )} , les tests de résistance conduits par l'Autorité bancaire européenne et publiés le 15 juillet 2011 avaient identifié, sur les 90 banques analysées, seulement 8 banques insuffisamment solvables ^{6 ( * )} , dont aucune banque française .

Ainsi que l'illustre le tableau ci-après, les banques françaises, comme nombre de leurs homologues européennes (en particulier suisses), paraissaient ainsi, en 2011, avoir accompli leur redressement avec une rentabilité en hausse et une solvabilité élevée.

Résultat et solvabilité des principales banques européennes au premier semestre de 2011

(en milliards d'euros)

Pays et banque	Résultat net au 1 ^er semestre 2011	Variation S1 2011 / S1 2010	Exposition aux « pays fragiles » de la zone euro (1)	Ratio Core Tier One (2)
France
BNP Paribas	4,77	+ 8,1 %	39,01	9,6 %
Société Générale	1,66	- 22,5 %	10,20	9,3 %
Crédit Agricole SA	1,34	+ 57,7 %	14,29	8,9 %
BPCE	1,95	+ 1,6 %	6,93	8,5 %
Crédit Mutuel - CIC	1,25	+ 5,4 %	N.D.	10,8 %
Dexia SA	- 4,03 (3)	N.S.	21,96 (fin 2010)	10,3 %
Allemagne
Deutsche Bank	3,40	+ 17 %	9,99	10,2 %
Commerzbank	1,00	- 5,1 %	17,34	9,9 %
Italie
Intesa Sanpaolo	1,40	- 17 %	59,18	10,2 %
Unicredit	1,32	+ 95,7 %	50,13	9,1 %
Royaume-Uni
Barclays	2,19	- 33 %	10,08	11,0 %
HSBC	6,20	+ 35 %	5,86	10,8 %
Lloyds BG	- 2,60	N.S.	N.D.	9,3 %
Royal Bank of Scot.	- 1,61	N.S.	N.D.	11,1 %
Espagne
Santander	3,50	- 21,2 %	45,90	9,2 %
BBVA	2,34	- 7,5 %	58,12	9,0 %
Suisse
Crédit Suisse	1,63	- 48 %	N.D.	13,1 %
UBS	2,41	+ 32,9 %	N.D.	16,1 %

(1) : Espagne, Grèce, Irlande, Italie et Portugal.

(2) : Le ratio « Core Tier One », qui figure parmi les ratios de solvabilité et rapporte donc certains fonds propres à l'encours pondéré des risques, est centré sur les fonds propres les plus solides, soit essentiellement les actions ordinaires ou parts sociales et les profits mis en réserve.

(3) : L'importante perte enregistrée par Dexia au premier semestre de 2011 est liée à des éléments non récurrents, en particulier la comptabilisation, en valeur de marché, de 3,57 milliards d'euros de pertes et dépréciations d'actifs au deuxième trimestre.

Sources : Les Echos du 29 août 2011, La Tribune du 31 août 2011, rapport financier semestriel de Dexia

2. Un « été meurtrier » pour le secteur bancaire français

a) Une forte exposition au risque souverain

L'exposition au risque de crédit et les implantations des banques françaises, en particulier de Dexia, en Europe de l'Ouest et du Sud, avaient été plutôt perçues comme une force en 2008 et 2009. En 2011, cette force supposée s'est transformée en faiblesse avec l'aggravation de la crise de la dette souveraine en Grèce, en Espagne et en Italie.

Cette inversion procède également d'un changement radical de la perception des investisseurs , les créances souveraines sur des Etats industrialisés, traditionnellement perçues comme sûres, étant désormais assimilées dans certains cas à des actifs très risqués. Lors de son audition par votre commission le 12 octobre 2011, Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, a ainsi affirmé que « le monde a changé : auparavant, tout le monde considérait la dette des Etats comme la plus sûre. Depuis l'été, le doute s'est installé, bien au-delà du seul cas de la Grèce. Or, si les Etats sont soupçonnables, c'est toute la finance qui est à repenser ».

La montée de l'inquiétude sur les perspectives économiques de ces pays, leur capacité à faire face à leurs échéances de financement et la mise en oeuvre d'une solidarité financière au sein de la zone euro a provoqué un mouvement de défiance des investisseurs et établissements de crédit à l'encontre des banques européennes, et singulièrement françaises .

Selon les données publiées par la Banque des règlements internationaux (BRI) ^{7 ( * )} , l'exposition consolidée des banques françaises aux dettes publiques et privées des cinq pays les plus fragiles de la zone euro s'élevait ainsi, à la fin du premier trimestre de 2011, à près de 672 milliards d'euros ^{8 ( * )} , dont 162,5 milliards d'euros relevant de contreparties publiques (dettes souveraines et d'entités publiques).

Exposition consolidée des banques françaises à la dette publique et privée des cinq Etats les plus fragiles de la zone euro - Premier trimestre de 2011

(en milliards de dollars)

Pays	Dette publique (dont Etat)	Dette bancaire	Dette privée hors banques	Total
Espagne	32,58	36,47	77,03	146,08
Grèce	13,40	1,64	41,90	56,94
Irlande	2,85	8,43	18,81	30,10
Italie	105,04	49,09	256,10	410,24
Portugal	8,61	6,27	13,46	28,35
Total	162,48	101,9	407,3	671,71

Source : Banque des règlements internationaux

L'Autorité bancaire européenne évalue l'exposition des banques françaises aux dettes souveraines de ces cinq pays à 84,56 milliards d'euros ^{9 ( * )} à la fin du premier semestre de 2011. L'exposition des banques allemandes est inférieure puisqu'elle s'élève à près de 68 milliards d'euros.

Exposition des banques de certains pays
à la dette publique des cinq Etats les plus fragiles de la zone euro

(en milliards d'euros)

	Dette souveraine de...					Total
Banques de...	Espagne	Grèce	Irlande	Italie	Portugal
Allemagne	18,61	7,93	1,01	36,82	3,58	67,95
Espagne	222,82	0,45	0,08	7,20	4,85	235,4
France	14,63	10,07	2,11	53	4,75	84,56
Italie	164,01	1,41	0,17	0,37	3,23	169,19

Source : Autorité bancaire européenne, citée par le Flash économie du 14 octobre 2011 de la recherche économique de Natixis

Détail de l'exposition des trois principales banques françaises au risque souverain des cinq pays les plus fragiles de la zone euro - Premier semestre 2011

(en millions d'euros)

	BNP Paribas		Crédit agricole SA		Société générale
	Portefeuille bancaire (1)	Portefeuille de négociation	Portefeuille bancaire	Portefeuille de négociation	Portefeuille bancaire	Portefeuille de négociation
Grèce	3 552	264	278	51	1 639	234
Espagne	2 826	- 308	1 765	29	1 300	1 000
Irlande	404	- 15	144	0	300	96
Italie	20 987	1 752	7 843	885	2 200	2 800
Portugal	1 401	313	658	169	210	351
Total	29 170	2 006	10 688	1 134	5 649	4 481

(1) : Schématiquement, le portefeuille bancaire regroupe les titres destinés à être détenus jusqu'à leur échéance et est donc valorisé au coût historique, tandis que le portefeuille de négociation est composé d'instruments financiers détenus à des fins de négociation ou de couverture, susceptibles d'être valorisés à la valeur de marché.

Source : L'Agefi Hebdo du 8 au 14 septembre 2011

b) Un modèle économique mis à mal

Selon un enchaînement analogue à celui de la crise financière en 2007-2008, et qui comporte une dimension auto-réalisatrice, les craintes sur les expositions et le profil de risque de certaines banques ont conduit, à partir de juillet 2011, à une forte augmentation de l'aversion au risque et à une contraction du financement interbancaire sur des échéances moyennes et longues, faisant ressurgir l'hypothèse d'une crise de liquidité, susceptible de provoquer une crise de solvabilité .

Ce mouvement, entretenu par des rumeurs, simulations et déclarations alarmistes sur les besoins en recapitalisation, fut aussi lié à trois types d'interrogations :

- des doutes sur le réalisme du niveau de provisionnement des créances sur l'Etat grec . Si les banques françaises ont appliqué une décote de 21 % ^{10 ( * )} , conformément aux modalités proposées en juillet par l' International Institute of Finance et en l'absence de marché actif de référence, d'autres banques européennes, indirectement encouragées par l'IASB (Conseil des normes comptables internationales), ont retenu une décote beaucoup plus élevée, de l'ordre de 50 %, plus proche d'une estimation de la valeur de marché. Certains investisseurs, de surcroît enclins à appliquer des décotes intégrales sur la dette souveraine grecque, ont donc jugé que les provisions pour dépréciation passées par les banques françaises étaient sous-évaluées et que la capacité d'absorption des pertes de leurs fonds propres était surestimée ;

- une certaine incompréhension sur le modèle de « banque universelle » , jugé trop dépendant des revenus de la banque d'investissement et mal adapté au nouveau régime prudentiel de Bâle III, qui implique un relèvement progressif du ratio Core Tier One à 7 % d'ici 2019 et le respect de deux nouveaux ratios de liquidité à court et moyen terme. Ces derniers tendent d'ailleurs à pénaliser plus particulièrement les banques françaises, qui ont fortement contesté le principe d'un ratio de liquidité à un an ;

- le constat d'une forte dépendance à l'égard des financements de marché , en particulier à très court terme ^{11 ( * )} (moins de trois mois), compte tenu d'une épargne bilantielle encore insuffisante. Le sentiment dominant, notamment chez les investisseurs américains, était que les banques françaises avaient poursuivi la croissance de leur bilan sans se préoccuper suffisamment de leur niveau de liquidité.

La défiance s'est dès lors essentiellement manifestée de deux manières :

- un important flux de ventes de la part des investisseurs institutionnels ^{12 ( * )} sur les actions des banques françaises cotées, amplifié par le court-termisme et l'opacité du trading à haute fréquence. Malgré l'interdiction des ventes à découvert sur les valeurs financières, décidée par le président de l'Autorité des marchés financiers le 11 août ^{13 ( * )} , la capitalisation boursière a ainsi fortement chuté entre le 1 ^er juillet et le 12 septembre 2011 : - 63 % pour la Société générale, - 53,9 % pour le Crédit agricole, - 51,3 % pour BNP Paribas et - 39,9 % pour Dexia ;

- une forte contraction du financement interbancaire et une réduction brutale de l'accès aux financements en dollars courant août, en particulier de la part des fonds monétaires américains. Si le « gel » du marché interbancaire n'a pas atteint les proportions constatées lors du dernier trimestre de 2007, les banques françaises ont été contraintes de se refinancer sur des échéances plus courtes et à des taux plus élevés.

c) Des concessions accordées sous la pression des marchés

Selon les banques françaises, cette défiance procédait d'un réel « malentendu » et d'une perception irrationnelle eu égard aux données objectives sur leur exposition aux dettes souveraines, leur niveau de fonds propres (supérieur ou proche de 9 % pour le ratio Core Tier One ) et leurs capacités de financement. Elle illustrait cependant un effet de report de la spéculation des Etats débiteurs vers les banques créancières, et surtout, cristallisait les inquiétudes plus générales sur la survie de la zone euro .

L'aversion au risque se matérialise néanmoins dans l'économie réelle et se traduit à présent dans la structure du bilan des banques, avec :

- l'annonce, par la plupart des banques françaises, d'une accélération de la transformation de leur modèle et d'une diminution de la taille de leur bilan (« deleveraging ») par des mesures de réduction de leurs coûts (en particulier dans la banque d'investissement), des cessions d'actifs et une baisse de la production dans certains secteurs (financement de projets, crédit à l'exportation, prêts aux collectivités territoriales...) ;

- l'édification progressive d'un consensus favorable à une recapitalisation des banques européennes ( cf . infra ) en anticipant les échéances de Bâle III, afin d'aboutir à un niveau plancher de fonds propres Core Tier One supérieur à celui prévu par ce régime (9 % au lieu de 7 %). Afin de rassurer les marchés, les trois principales banques françaises ont d'ailleurs annoncé vouloir atteindre un tel ratio d'ici fin 2012, en actionnant tant le levier du numérateur (augmentation des fonds propres de base) que celui du dénominateur (réduction du profil de risque et cession d'activités).

3. Des difficultés amplifiées par la structure de bilan de Dexia

Dans ce contexte délétère, la structure de bilan de Dexia est apparue comme doublement problématique en ce qu'elle exacerbait les handicaps attribués aux banques françaises et était affectée par des facteurs spécifiques.

a) Un « miroir déformant » des difficultés des banques françaises

Parmi les éléments que Dexia partage avec la plupart des grandes banques françaises, on peut relever :

- une forte exposition relative sur les obligations d'Etat des pays les plus endettés de la zone euro , en particulier la Grèce ^{14 ( * )} et l'Italie. Au 31 décembre 2010, celle-ci était de près de 22 milliards d'euros ^{15 ( * )} - soit davantage que le montant des fonds propres de base (19,21 milliards d'euros fin 2010 et 15,25 milliards d'euros fin juin 2011) - répartis de la manière suivante :

Répartition du portefeuille de créances souveraines de Dexia sur les cinq Etats européens les plus fragiles au 31 décembre 2010

(en millions d'euros)

	Portefeuille bancaire	Portefeuille d'assurance	Portefeuille de négociation	Total
Espagne	1 373	314	15	1 702
Grèce	3 437	828	1	4 266
Irlande	0	326	0	326
Italie	12 354	1 143	5	13 052
Portugal	1 927	235	0	2 162
Total	19 091	2 846	21	21 958

Source : rapport annuel de Dexia SA pour l'exercice 2010

- le montant encore élevé du besoin de financement à court terme (moins d'un an), de l'ordre de 100 milliards d'euros fin juin 2011 et de 96 milliards d'euros fin septembre (soit 18 % du total de bilan), malgré les importants efforts de réduction accomplis depuis 2008 ( cf . supra ). Or le modèle d'activité de la banque suppose un accès permanent aux marchés, à des coûts de refinancement raisonnables.

b) Des facteurs propres à Dexia

Au titre des facteurs spécifiques, il convient de mentionner :

- un bilan encore déséquilibré entre les activités les plus génératrices de revenus (gestion d'actifs, filiale turque DenizBank...) et les coûts de liquidation du portefeuille obligataire et de refinancement de l'activité de prêts aux collectivités territoriales ;

- la capacité de la banque à réduire son bilan et à respecter le plan de cessions d'actifs validé par la Commission européenne, dans un environnement peu propice et qui « stigmatise » l'Europe du Sud. Si certaines cessions ont pu être réalisées en avance sur les échéances prévues, l'avenir des filiales italienne (Crediop) et espagnole (Sabadell), que Dexia s'est engagé à vendre d'ici, respectivement, octobre 2012 et fin 2013, a été jugé compromis ;

- une forte sensibilité à la baisse des taux longs , ce qui paraît contre-intuitif mais s'explique par le recours de Dexia à des swaps de taux destinés à couvrir les financements et à « figer » la marge. Il en résulte que toute baisse des taux longs par rapport au niveau des swaps conduit à une augmentation des appels de marge demandés par les chambres de compensation, et donc des titres immobilisés par la banque au titre des collatéraux ^{16 ( * )} . Or le phénomène de « fuite vers la qualité » constaté depuis le début de l'année 2011 s'est traduit par une diminution sensible des taux longs de référence (OAT ^{17 ( * )} et Bund à 10 ans).

B. L'ACCÉLÉRATION ET LE DÉCLENCHEMENT DE LA CRISE DURANT L'ÉTÉ 2011

1. Une crise de la liquidité

a) Des signes précurseurs dès le printemps 2011

Les incertitudes sur la viabilité à moyen et long termes du modèle économique de Dexia ont commencé à s'amplifier durant le printemps 2011 , se fondant sur un faisceau d'indices tels que la dépendance aux financements de marché à court terme, l'exposition à la dette souveraine grecque et aux municipalités américaines, le poids du portefeuille non stratégique dit « legacy » - en dépit de la relativement bonne qualité de ses actifs -, ou le niveau fortement négatif ^{18 ( * )} des actifs financiers disponibles à la vente. La banque a dès lors annoncé, fin mai, son intention d'accélérer les cessions d'actifs risqués ou illiquides ^{19 ( * )} .

Le 8 juillet 2011, l'agence de notation Moody's, jugeant que Dexia était confrontée à une « combinaison de pressions défavorables », a abaissé la note de long terme du groupe, de A3 à A1, et les coûts de refinancement à court terme ont augmenté ^{20 ( * )} . Le CDS (« credit default swap ») à 5 ans ^{21 ( * )} de Dexia est ainsi passé de 270 à 330 points de base au cours du mois de juin, soit un niveau élevé pour une banque sous contrôle public. Parallèlement, la banque a amorcé une réflexion avec les régulateurs bancaires sur un plan de résolution ordonnée ^{22 ( * )} , susceptible d'être mis en oeuvre en cas de brutale aggravation de la situation, et notamment d'abaissement de la notation.

b) Une accélération fatale en septembre

La situation de financement du groupe est devenue de plus en plus périlleuse au mois de septembre et a abouti à une véritable crise de liquidité : les prêteurs se sont raréfiés, sur des échéances de plus en plus courtes et à des taux croissants. Les CDS à 5 ans sur les différentes émissions ont culminé fin septembre , y compris sur la dette garantie par les Etats : 836 points de base ^{23 ( * )} sur une émission de DCL à échéance de juillet 2014 au taux de 5,375 %, 478 points de base sur une émission garantie de DCL à échéance de janvier 2014 au taux de 2,625 %.

Le 3 octobre 2011, Moody's a annoncé qu'elle plaçait sous surveillance négative la note à court terme des principales entités du groupe : DCL, DBB et BIL, justifiant sa décision par « une dégradation continue de positions de liquidités du fait de la détérioration des conditions de financement sur les marché s ».

Cette annonce a en quelque sorte donné « le coup de grâce », entraînant l'arrêt de tout accès aux refinancements et un début de retrait des dépôts dans les filiales de banque de détail en Belgique et au Luxembourg. Dans les jours suivants, le cours de l'action Dexia a franchi à la baisse le seuil symbolique d'un euro. Les négociations se sont donc accélérées et ont conduit à l'adoption, par le conseil d'administration du groupe, d'un plan de restructuration le 9 octobre 2011.

2. Des interrogations sur la pérennité de la solvabilité

Cette quasi-faillite de Dexia peut sembler paradoxale, dans la mesure où la banque continuait d'afficher pendant la crise un niveau élevé de solvabilité , son ratio Tier One (fonds propres « de base ») étant de 11,4 % le 30 juin 2011. Dexia avait également passé avec succès les « stress tests » conduits par l'Autorité bancaire européenne en juillet, son ratio Core Tier One étant évalué à 10,4 % dans le scénario défavorable, soit un niveau largement supérieur à la valeur « plancher » (5 %) retenue dans cet exercice.

Une banque très bien capitalisée peut-elle donc faire faillite ?

Votre rapporteure générale rappelle que cette interrogation était déjà présente fin 2007 et à l'automne 2008, lorsque les grandes banques internationales - en particulier américaines et britanniques - étaient confrontées à une crise générale de la liquidité interbancaire. Il convient de ne pas analyser séparément la liquidité et la solvabilité , qui sont deux aspects fondamentaux de la santé d'une banque et se confortent mutuellement. Une banque théoriquement solvable à l'instant t mais qui ne trouve plus les moyens de se refinancer n'est plus en mesure d'assurer sa fonction essentielle de transformation, de sorte qu'une crise durable de liquidité peut « muter » en crise de solvabilité.

En outre, certains analystes, en particulier de l'agence Fitch Ratings ^{24 ( * )} , ont émis des doutes sur le niveau réel des fonds propres « durs » (soit le ratio Core Tier One ) de Dexia. En se fondant sur sa propre méthodologie ^{25 ( * )} , qui tend notamment à anticiper le régime Bâle III, cette agence a en effet conclu que les fonds propres durs ne s'élevaient qu'à 4 milliards d'euros à la fin du premier semestre de 2011, au lieu de 13,08 milliards d'euros. Quelle que soit leur pertinence, ces calculs constituaient un témoignage supplémentaire de l'inquiétude de la communauté financière sur la capacité de Dexia à relever le défi de son redressement.

Votre rapporteure générale constate que bien que Dexia ait franchi avec un certain succès les premières étapes de son redressement jusque début 2011, son rythme a manifestement été jugé trop lent par les opérateurs financiers . Ils ont ainsi exigé des efforts supplémentaires dans un contexte général d'anticipation du régime de Bâle III et de doutes sur la pérennité du « modèle » bancaire français. D'une certaine manière, Dexia était engagée dans un marathon et a été soudainement contrainte d'entrer dans une course de demi-fond qui l'a conduite à la syncope.

C. LES OPTIONS ENVISAGEABLES POUR SAUVER DEXIA

1. La typologie des interventions publiques durant la crise financière

La confirmation de la crise financière à l'automne 2008 a donné lieu à une intervention massive et sans précédent des banques centrales et des Etats, selon des modalités parfois coordonnées ou ayant fait l'objet d'une impulsion politique, mais qui sont pour l'essentiel demeurées nationales . La diversité des moyens mis en oeuvre, également fonction du degré de gravité des situations individuelles, n'en a été que plus grande mais peut, sans entrer dans les détails, se résumer à trois grands axes ^{26 ( * )} :

- l'externalisation d'actifs douteux ou illiquides par cantonnement dans une « bad bank » ad hoc (collective ou individuelle, comme ce fut le cas en Allemagne) ou refinancement par la banque centrale (la Fed en particulier) ;

- la recapitalisation publique directe ou indirecte par injection de fonds propres réglementaires (cas de la Société de prise de participation de l'Etat - SPPE, qui se finançait au moyen d'emprunts garantis par l'Etat) ou par nationalisation partielle ou totale (banques britanniques et irlandaises notamment) ;

- le soutien direct ou indirect à la liquidité et au refinancement par divers mécanismes de garantie publique du passif : garantie directe des emprunts interbancaires et des nouvelles émissions obligataires senior des banques, garantie indirecte via des prêts collatéralisés à moyen et long terme (cas de la Société de financement de l'économie française - SFEF ^{27 ( * )} ), assurance sur les pertes futures, programme d'échange et de mise en pension d'actifs de bonne qualité...

Dans un pays comme l'Allemagne, ces fonctions ont toutes été assurées par une structure temporaire unique, le SoFFin ^{28 ( * )} ( Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung ), géré par un établissement public. Le premier « sauvetage » de Dexia en octobre 2008 a également mobilisé ces trois modes de soutien , assumés conjointement par les trois Etats concernés :

- la recapitalisation, à hauteur de 6,38 milliards d'euros, a été directe avec, en France, la montée au capital d'un groupe d'actionnaires publics (Etats, CDC et CNP Assurances) ;

- la consolidation du passif a été mise en place par une garantie conjointe sur tous les financements levés par Dexia SA et ses principales filiales, à hauteur de 150 milliards d'euros ;

- le portefeuille de produits financiers risqués de FSA n'a certes pas été directement repris par les Etats, mais une garantie conjointe, après imputation d'une première perte éventuelle supportée par Dexia, est venue couvrir les engagements pris par Dexia sur les actifs inscrits au bilan de cette filiale.

2. Un soutien nécessaire et déterminé par le souci de préserver les deniers publics

La situation insurmontable de Dexia fin septembre 2011 justifiait que les trois Etats décident d'une action urgente mais qui ne laissait en définitive guère le choix des moyens.

a) Une urgence manifeste

L'urgence est clairement motivée par la taille du bilan du groupe - près de 520 milliards d'euros au 30 juin 2011 - et la nature de ses activités, qui lui confèrent un caractère systémique pour les trois pays ^{29 ( * )} , si ce n'est à l'échelle européenne. Un « abandon » de Dexia mettrait en péril les finances de nombreux clients et contreparties, considérant son rôle prépondérant dans la banque de détail en Belgique, ses parts de marché dans le financement des collectivités territoriales d'au moins quatre pays (Belgique, Espagne, France et Italie) ou son exposition aux dettes souveraines de la Grèce et de l'Italie.

b) La garantie publique est apparue comme le meilleur compromis possible entre coût et efficacité

Trois options était théoriquement envisageables pour un soutien : la nationalisation de Dexia SA, la mise à contribution des créanciers seniors et un mécanisme de garantie publique des financements.

L'appel à contribution des créanciers seniors non sécurisés présentait des risques et ne permettait pas d'apporter une réponse suffisante et pérenne , compte tenu des choix de financement à long terme de Dexia, qui reposent très largement sur des obligations sécurisées. L'encours de créances seniors non sécurisées susceptibles d'être décotées serait donc insuffisant et aboutirait rapidement à la mobilisation des « créanciers ultimes » que sont les actionnaires, en particulier publics.

La voie de la nationalisation ou de la recapitalisation massive a également été écartée en raison de nombreux obstacles :

- Dexia étant coté à Bruxelles sur le marché Euronext, une nationalisation franco-belge - hypothèse en soi assez audacieuse - requerrait de suivre la procédure très encadrée de l'offre publique d'acquisition suivie d'une offre publique de retrait obligatoire, pour désintéresser les actionnaires minoritaires détenant les 28,9 % de capital « flottant ^{30 ( * )} » et sortir Dexia de la cote ;

- la probable présence de hedge funds au capital de Dexia ferait courir le risque d'un échec de l'offre publique de retrait ou d'un « chantage » à la valorisation, potentiellement coûteux pour les actionnaires publics ;

- l'accord de la Commission européenne au titre des aides d'Etat serait sans doute compromis, et à tout le moins soumis à de strictes conditions, telles que la mise en oeuvre d'un plan de démantèlement ordonné ;

- l'impact sur les comptes publics serait immédiat , alors que les Etats français et belges disposent de marges de manoeuvre extrêmement réduites dans un contexte de fortes incertitudes sur la croissance.

In fine , le choix des dirigeants de Dexia et des gouvernements belge, français et luxembourgeois a été dicté par l'exigence du meilleur compromis possible entre la nécessaire préservation de la notation des Etats , en particulier celle de la France, et l'efficacité, c'est-à-dire la probabilité d'une restauration de la liquidité du groupe. Votre rapporteure générale juge que la nécessité de maintenir la notation AAA de la France a été déterminante dans le choix de la garantie publique.

Cette dernière est supposée avoir deux vertus , défensive et offensive : dissuader la spéculation à la baisse et encourager le retour des investisseurs obligataires. Elle constitue ainsi un élément structurant de la confiance et d'un retour pérenne de Dexia sur les marchés. En apportant une solution au problème de la liquidité, elle doit permettre d'alléger la pression à court terme sur le groupe bancaire pour que ce dernier « gagne du temps » et poursuive dans de meilleures conditions son plan de cessions d'actifs et d'allègement du bilan.

Cette garantie n'est cependant pas suffisante en soi car la perception négative des marchés est alimentée par plusieurs facteurs ayant notamment trait au profil de risque de certains éléments du bilan, tels que les créances souveraines et le portefeuille de prêts structurés de DexMA. Son efficacité est donc tributaire d'autres mesures structurelles sur l'organisation du groupe , tendant à accélérer son démantèlement.

III. UN PLAN DE RESTRUCTURATION BÉNÉFICIANT D'UNE DOUBLE GARANTIE DE L'ETAT ET PERMETTANT D'ASSURER LA PÉRENNITÉ DU FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. UN PLAN DESTINÉ À « STABILISER LA SITUATION DE LIQUIDITÉ DU GROUPE »

Comme indiqué précédemment, le groupe Dexia est confronté à une situation très tendue et, en l'Etat actuel, intenable à moyen terme sur son besoin de liquidités. Pour cette raison, son conseil d'administration, réuni en urgence le dimanche 9 octobre 2011, a acté la mise en place d'un plan de restructuration visant « à stabiliser la situation de liquidité du groupe » ^{31 ( * )} .

En l'occurrence, ce plan, détaillé ci-après, repose sur deux piliers :

- l' octroi d'une garantie de financement , à hauteur de 90 milliards d'euros , apportée conjointement par les Etats belge, français et luxembourgeois . Dexia pourra alors à nouveau financer son besoin de liquidités auprès des marchés et cela à un prix raisonnable ;

- la réduction drastique de son bilan de sorte que Dexia se sépare d'actifs (des titres financiers ou des participations) « consommateurs » de liquidité et réduise d'autant son besoin de financement à court terme .

1. L'octroi d'une garantie de financement de 90 milliards d'euros apportée conjointement par la Belgique, la France et le Luxembourg

a) Le recours à une garantie publique : un instrument rapide et efficace

Pour Dexia, la première nécessité consiste à retrouver un accès au marché, à un coût raisonnable, pour honorer son besoin de financement à court terme. Or les événements récents ont conduit à une méfiance très vive des marchés à l'égard de la banque.

De surcroît, le plan de restructuration de Dexia , commenté ci-après, ne peut se dérouler dans de bonnes conditions, si des incertitudes continuent de peser sur le financement du groupe .

L'évaluation préalable annexée à l'article 4 du présent projet de loi rappelle que l'octroi d'une garantie publique « vise à donner à Dexia la marge de manoeuvre nécessaire en termes d'accès au marché de financement pour mener à bien le plan de restructuration [...] et stabiliser les franchises commerciales du groupe afin d'en préserver la valeur avant cession ». La garantie des Etats doit lui laisser le temps de se restructurer dans de bonnes conditions .

Lors de son audition devant la commission des finances, le 11 octobre, Olivier Bourges, directeur général adjoint de l'Agence des participations de l'Etat, a estimé que « l'instrument de la garantie est apparu, comme en 2008, plus rapide et mieux adapté ».

b) Une garantie conjointe et non solidaire de 90 milliards d'euros sur dix ans

(1) Une garantie conjointe à la Belgique, la France et le Luxembourg

La garantie est conjointe à la Belgique, la France et le Luxembourg mais non solidaire . L'exposition de chaque Etat est ainsi bornée par une clef de répartition , à savoir 60,5 % de la garantie pour la Belgique ; 36,5 % pour la France et 3 % pour le Luxembourg.

La clef est identique à celle retenue en 2008 lors de l'octroi de garanties à Dexia ( cf. supra I.). Elle reflète, à la date d'octobre 2008, le poids de chacun des trois pays dans son capital.

Il convient en particulier de souligner que le Luxembourg a accepté de se porter à nouveau garant alors qu'il apparaît, toutes choses égales par ailleurs, moins concerné par la situation de Dexia que la Belgique et la France. Il s'agit d'un geste politique fort puisqu'il s'expose à hauteur de 9 % de son PIB. Néanmoins, l'Etat luxembourgeois souhaite acquérir une participation minoritaire dans Dexia - Banque internationale à Luxembourg ( cf. infra ) et devient, par là, directement intéressé au bon rétablissement du financement de Dexia.

Le communiqué de presse de Dexia SA publié à l'issue de son conseil d'administration du 9 octobre 2011 précise que « la mise en oeuvre de cette garantie directe, autonome et payable à première demande sera validée par la Belgique par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, en France par une disposition en loi de finances et au Luxembourg par un Règlement grand-ducal délibéré en Conseil ».

(2) Une garantie, conforme à la LOLF, accordée par le ministre de l'économie et précisée par convention

Une garantie similaire avait été accordée à Dexia par l'article 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 mais elle n'est, dans le cas présent, plus valable puisqu'elle portait sur les financements émis entre le 9 octobre 2008 et le 31 octobre 2010.

Conformément à l'article 34 (5° du II) de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la loi de finances « autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime » . L'encadrement juridique de la loi organique reste assez lâche et laisse une importante marge de manoeuvre pour écrire le régime des garanties ^{32 ( * )} .

En l'espèce, le présent projet de loi prévoit que la garantie est accordée par le ministre de l'économie . Le III de son article 4 précise également que « les conditions dans lesquelles [la garantie pourra être appelée] sont définies dans une ou plusieurs conventions conclues par le ministre chargé de l'économie avec les sociétés concernées ainsi que, [s'agissant de la garantie conjointe] , avec les représentants du Royaume de Belgique et du Grand-Duché du Luxembourg ».

Le présent projet de loi se borne à fixer le périmètre et la durée de la garantie, notamment en termes d'exposition maximale de la France . Pour autant, il s'agit bien de plafonds . Pour le reste, la liberté de négociation du ministre de l'économie demeure entière .

D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, une convention est en cours de négociation avec Dexia, la Belgique et le Luxembourg et devrait être signée dans les prochains jours , de sorte que la garantie soit effective au plus tôt après la publication de la loi de finances rectificative et des autorisations équivalentes chez nos partenaires ^{33 ( * )} .

(3) Une garantie totale de 90 milliards d'euros, limitée à 32,85 milliards pour la France

La garantie accordée à Dexia porte sur un montant maximal de 90 milliards d'euros en principal . Compte tenu de la clef de répartition, la Belgique s'expose à hauteur de 54,45 milliards d'euros , le Luxembourg à hauteur de 2,7 milliards d'euros et la France à hauteur de 32,85 milliards d'euros , montant maximal mentionné à l'article 4 du présent projet de loi .

L'évaluation préalable précitée précise que « la méthode d'évaluation utilisée pour la détermination du plafond de la garantie se fonde sur l'estimation des besoins de financement du groupe Dexia , laquelle dépend des écarts de maturité entre les actifs et les passifs et de plusieurs hypothèses (en particulier l'évolution des taux d'intérêts et l'impact des cessions envisagées dans le cadre du plan de restructuration global du groupe). Par prudence, cette estimation [...] repose sur des hypothèses conservatrices et un scénario dégradé ».

Pour mémoire, la garantie accordée en 2008 a porté, en pratique, sur des montants inférieurs à ceux fixé par la garantie. Dexia pouvait lever 150 milliards d'euros de financements garantis et seulement 98 milliards d'euros en ont effectivement bénéficié ^{34 ( * )} .

C'est pourquoi la présente garantie, si elle porte sur le principal , devrait, de facto , couvrir les intérêts , ce qui serait d'ailleurs de nature à pleinement rassurer les investisseurs.

(4) Une garantie de financement

Le présent projet de loi prévoit que la garantie puisse être accordée :

- aux financements levés par les sociétés Dexia SA et Dexia Crédit Local SA auprès d'établissements de crédit et de déposants institutionnels ainsi qu'aux obligations et titres de créance qu'elles émettent à destination d'investisseurs institutionnels ;

- aux titres de créances émis par Dexia Crédit Local SA figurant à son bilan à la date de la publication de la loi de finances rectificative.

La première catégorie correspond aux titres à émettre tandis que la seconde concernerait des titres déjà émis , notamment, d'après l'évaluation préalable de l'article 4 du présent projet de loi, de titres émis dans le cadre de programmes « European medium term notes » (EMTN) ^{35 ( * )} . Les titres inclus dans la garantie seront précisés par la convention signée par le ministre de l'économie.

Il convient de souligner que la BCE a publié, le 13 octobre 2011, un avis sur le projet d'arrêté royal belge sur l'autorisation de garantie ^{36 ( * )} . Cet avis est indicatif et n'emporte aucune conséquence juridique. Toutefois, il pourrait être regardé de près par la Commission européenne. La BCE demande en particulier que la garantie ne couvre pas les financements dont l'échéance est inférieure à trois mois, ni les dépôts interbancaires afin de ne pas entraver la politique monétaire de l'Eurosytème .

(5) Une garantie limitée à 10 ans

En ce qui concerne les nouveaux financements, la garantie est accordée à ceux d'entre eux émis entre la date de publication de la loi de finances rectificative et le 31 décembre 2021 inclus, soit un peu plus de dix ans .

Olivier Bourges, lors de son audition susmentionnée, a toutefois indiqué que « la garantie porte sur la durée pendant laquelle Dexia pourrait émettre des titres. Ces titres ont ensuite une maturité, qui n'est pas fixée à ce stade. Dans dix ans, Dexia, avec l'accord des Etats, pourrait encore émettre sur des maturités de deux à cinq ans si bien que la garantie portera, de fait, sur un temps plus long . Une durée de garantie de dix ans est déjà longue, inhabituelle. Cela n'interdit pas cependant d'y revenir dans dix ans, sur ce qu'il restera du portefeuille ».

Il convient également de noter que « en cas de cession à un tiers par Dexia SA du contrôle, direct ou indirect, de Dexia Crédit Local SA , [les financements émis ] postérieurement à la date de réalisation de ladite cession du contrôle [...] ne bénéficieront pas de la garantie de l'Etat » (alinéa 5 de l'article 4 du présent projet de loi).

Le projet d'arrêté royal belge prévoit une garantie limitée à dix ans pour des titres émis d'une maturité maximale de dix ans, soit une durée effective de garantie de vingt ans.

(6) Une garantie à titre onéreux

Conformément aux règles européennes du droit de la concurrence, la garantie, afin de n'être pas considérée comme une aide d'Etat illégale ^{37 ( * )} , doit être rémunérée .

Suite à la crise de l'automne 2008, la direction générale de la concurrence de la Commission européenne a développé une doctrine en matière d'aide aux banques. Elle a publié, le 30 avril 2010, un document récapitulatif sur les dispositifs de garanties de financement des établissements bancaires ^{38 ( * )} . En particulier, ce document prévoit des conditions de rémunération minimales, les Etats demeurant libres de demander une rétribution supérieure.

Dexia sera amenée à verser une rémunération immédiate dès l'octroi de la garantie et, par la suite, chaque année en fonction du montant des financements garantis .

Chaque Etat calcule sa quote-part de rémunération en fonction de la clef de répartition évoquée plus haut.

L'évaluation préalable de l'article 4 précitée indique que « les modalités [de cette rémunération] ne sont pas encore fixées ». Toutefois, Didier Reynders, ministre des finances belge, a évoqué le chiffre d'une rémunération immédiate de 270 millions d'euros pour l'Etat belge.

Sur la base de cette estimation, l'Etat français devrait percevoir environ 164 millions d'euros ; soit 36,5 % de 450 millions d'euros ^{39 ( * )} .

La convention de garantie n'étant pas encore conclue, cette recette, bien que certaine dans son principe ne peut, à ce stade, être comptabilisée comme recette non fiscale dans le budget de l'Etat . Elle n'apparaît donc pas à l'article d'équilibre (article 1 ^er ) du présent projet de loi .

c) Une garantie qui, a priori, ne pèse pas sur les comptes de l'Etat mais qui alourdit ses engagements hors bilan

Il reviendra à Eurostat de déterminer si l'octroi de la garantie doit être considéré comme un engagement pesant sur la dette consolidée de l'Etat , au sens maatrischien ; ce qui est, en l'Etat actuel, peu probable .

L'évaluation préalable précitée rappelle notamment que « au sens des règles de comptabilité budgétaire, le coût de l'octroi des garanties est nul en l'absence de l'appel en garantie. [...] Par ailleurs, Dexia est économiquement une société financière qui n'appartient pas au secteur des administrations publiques ^{40 ( * )} ».

En revanche, l'appel de la garantie ou l'apparition de pertes certaines chez Dexia - conduisant à un risque accru d'appel en garantie - doivent faire l'objet d'une consolidation dans les comptes publics.

Pour l'instant, les agences de notation ont confirmé que l'octroi de la garantie ne pesait pas sur les comptes publics et ont réaffirmé la notation AAA de l'Etat français .

Par ailleurs, comme indiqué précédemment, la garantie fera l'objet d'une rémunération qui devrait s'élever à environ 164 millions d'euros. Pour mémoire, l'octroi de garanties de financement à Dexia à l'automne 2008 a permis à l'Etat français de percevoir 511 millions d'euros cumulés en commissions de garantie.

En revanche, l'octroi d'une garantie doit être comptabilisé parmi les engagements hors bilan de l'Etat. Pour mémoire, la dette garantie par l'Etat s'élevait à 138 milliards d'euros en 2010 - contre 150 milliards d'euros en 2009.

d) Une garantie validée par la Commission européenne

L'octroi d'une garantie est considéré comme une aide d'Etat au sens du TFUE (article 107 précité). La Commission européenne est donc amenée à examiner les conditions de cette garantie et peut proposer toute modification qu'elle juge utile pour maintenir une concurrence équilibrée au sein du marché intérieur (article 108 du TFUE).

Le plan de restructuration de Dexia élaboré en octobre 2008 avait reçu l'aval de la Commission en février 2010 sous réserve de plusieurs conditions rappelées plus haut ( cf. I. du présent rapport) et après un dialogue approfondi avec la direction du groupe.

Comme en 2008, il est probable que la Commission européenne attribue une autorisation temporaire à la garantie des Etats afin de se laisser le temps d'un examen minutieux du plan de restructuration. En effet, dès le 10 octobre, le commissaire Joaquín Almunia , en charge de la concurrence, a publié un communiqué de presse dans lequel il se félicite de l'effet stabilisant de l'accord conjoint des trois Etats à la fois pour Dexia et pour le système financier dans son ensemble ^{41 ( * )} . Il réaffirme cependant que la Commission procédera à une analyse du plan de restructuration.

Jean-Dominique Comolli, lors de son audition devant la commission des finances, a également confirmé que « la garantie des Etats [...] fera l'objet d'une autorisation temporaire de la part de la Commission ».

2. La réduction drastique du bilan d'un groupe international et diversifié

a) Un groupe international et diversifié

Sous la dénomination « Dexia », on retrouve en fait un groupe bancaire multinational, très diversifié, et par là, disposant d'une organisation en plusieurs filiales et sous-filiales , comme le montre l'organigramme simplifié ci-dessous.

Dexia SA est une société holding qui détient quatre participations principales :

- Dexia Crédit Local (DCL) détenue à 100 % ;

- Dexia Banque Belgique (DBB) détenue à 100% ;

- Dexia Banque Internationale à Luxembourg (BIL) détenue à 99,9 % ;

- DenizBank , en Turquie, détenue à 99,8 %.

Par ailleurs, le groupe est présent dans trois métiers principaux :

- la banque de détail , au travers de DBB, de BIL et de DenizBank ;

- le financement du secteur public , notamment de l'économie locale, activité traditionnelle du Crédit local de France, devenu DCL ;

- la gestion d'actifs et le service aux investisseurs et aux assurances au travers de Dexia Asset Management, détenue à 100 % par DBB, et RBC Dexia Investor Services, détenue à 50 % par BIL.

b) La nationalisation par l'Etat belge de Dexia Banque Belgique

Jean-Dominique Comolli, commissaire aux participations de l'Etat, rappelait, lors de son audition devant la commission des finances, que la mise sous surveillance négative, le 3 octobre 2011, du groupe Dexia par l'agence Moody's avait « poussé particuliers et entreprises à retirer leurs dépôts » de DBB .

DBB constitue une des principales banques de détail en Belgique et une panique bancaire (« bank run ») n'aurait pas manqué d'accélérer la dégradation de la situation de Dexia.

Dès lors, afin de rassurer les déposants belges mais aussi de protéger l'emploi de près de 13 000 employés de DBB, le Premier ministre, Yves Leterme, et le Ministre des Finances, Didier Reynders, de l'Etat belge ont formalisé, par lettre en date du dimanche 9 octobre 2011, une offre de rachat portant sur DBB pour un montant de 4 milliards d'euros ^{42 ( * )} .

Cette reprise comprend, à la date du transfert de propriété :

- les actifs et les passifs de DBB ;

- ses filiales et participations à l'exception de Dexia Asset Management .

L'Etat belge a accepté que 323 collaborateurs de la société Dexia SA se voient proposer un reclassement au sein de DBB.

Lors de l'audition précitée, Olivier Bourges, directeur général adjoint de l'Agence des participations de l'Etat (APE), a rappelé que la vente de DBB constituait une perte importante pour Dexia SA puisque « les fonds propres [s'élèvent] à 7,9 milliards d'euros ; pour une vente à 4 milliards d'euros, la perte sera donc de 3,9 milliards d'euros ».

Toutefois, l'Etat belge s'est également engagé à reprendre un portefeuille d'actifs, dit « legacy », d'un montant de l'ordre de 20 milliards d'euros que Jean-Dominique Comolli a qualifié « d'actifs non stratégiques [...] de bonne qualité mais difficile à porter ».

Cette dernière raison a conduit Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations - elle-même détenant plus de 20 % du capital de Dexia SA -, à estimer que le prix de 4 milliards d'euros était « équitable » .

En tout Etat de cause, l'offre prévoit une clause de complément de prix . Ainsi, en cas de revente de DBB, dans les cinq ans qui suivent son acquisition, avec une plus-value par rapport à son prix d'achat, l'Etat belge devra verser une soulte complémentaire à Dexia SA - selon une formule complexe détaillée dans l'offre.

Le communiqué de presse, publié à l'issue du conseil d'administration du 9 octobre 2011, rappelle que la cession de DBB, « sur la base des chiffres au 30 juin 2011, [...] aurait pour effet de réduire le bilan de 155 milliards d'euros [...] . Elle permettra au groupe Dexia de réduire son besoin de financement à court terme de plus de 14 milliards d'euros, améliorera la solvabilité du groupe de plus de 200 points de base et réduira de 18 milliards d'euros son portefeuille d'actifs non stratégiques ».

c) La reprise probable par la famille royale du Qatar de Dexia-BIL

Le conseil d'administration du 9 octobre 2011 a, de surcroît, accepté « l'entrée en négociations exclusives en vue de la cession de Dexia BIL à un groupement d'investisseurs internationaux avec la participation du Grand Duché du Luxembourg ». Le même communiqué précise qu'une « offre liante sera formulée à l'issue d'une période d'exclusivité de deux semaines commençant le 10 octobre ».

Jean-Dominique Comolli, lors de son audition par la commission des finances, a indiqué que « Dexia envisage [...] de céder la BIL à la famille royale du Qatar avec une participation minoritaire de l'Etat luxembourgeois ». Olivier Bourges a ajouté que le résultat des négociations n'était pas encore connu mais que cette « opération sera sans doute équilibrée ».

d) La prise de contrôle de DexMA par la Caisse des dépôts et consignations

Dexia Municipal Agency ou DexMA est une société de crédit foncier (SCF) qui a pour mission principale de refinancer les prêts de long terme accordés aux collectivités territoriales par DCL. Pour ce faire, DexMA émet des obligations sécurisées appelées obligations foncières ^{43 ( * )} .

Or le code monétaire et financier ^{44 ( * )} prévoit de nombreuses obligations à la charge des SCF en vue de garantir le remboursement des obligations foncières émises. En particulier, elles doivent disposer de liquidités importantes. Ainsi, Dexia avait constaté que sa filiale DexMA était fortement consommatrice de liquidités pour un montant « de près de 10 milliards d'euros » ^{45 ( * )} .

Dès le début du mois juillet, l'équipe dirigeante de Dexia avait conçu, « au cas où », un plan destiné à réduire son principal handicap , à savoir son besoin de financement à court terme et comprenant, notamment, « l'adossement » de DexMA à un autre établissement bancaire afin de transférer sur celui-ci la charge de « fournisseur en liquidités ».

Augustin de Romanet, directeur général de la CDC a expliqué, lors de son audition devant la commission des finances, le 12 octobre, que « DexMA est une centrale de refinancement, qui émet des dettes à long terme pour l'adossement de prêts à long terme. Lorsque, tout début septembre, la banque Dexia a vu sa situation de liquidité se tendre, elle a pensé qu'une solution à ce problème, qui lui permettrait de persévérer dans l'être, serait de vendre cette société de refinancement . En effet, celle-ci consomme beaucoup de liquidités. Afin de pouvoir émettre avec un bon niveau de taux, il faut qu'elle ait dans son bilan des titres de créances correspondant aux financements qu'elle accorde aux collectivités locales mais aussi du collatéral, c'est-à-dire un matelas de liquidités ».

Effectivement, à partir du moment où le groupe Dexia a été « pris dans une accélération de l'histoire » ^{46 ( * )} , l'adossement de DexMA est devenu une priorité du plan de restructuration . Le conseil d'administration, tenu le 9 octobre, a ainsi mandaté Pierre Mariani, administrateur délégué, « pour qu'il poursuive et conclue rapidement un accord avec la Caisse des dépôts et consignations et la Banque postale ».

Cet accord fait partie intégrante de la solution pérenne apportée au financement des collectivités territoriales françaises et commentée ci-après .

e) Le maintien d'une structure Dexia SA - DCL

Le plan adopté par le conseil d'administration du 9 octobre se limite pour l'instant aux éléments résumés ci-dessus. Pour autant, d'autres cessions d'actifs sont à prévoir à court et moyen terme , en particulier DenizBank en Turquie.

Votre rapporteure générale n'a pu obtenir d'informations plus précises sur les négociations en cours ou à venir en vue de sa cession. Toutefois, lors de son audition devant la commission des finances, Pierre Mariani, administrateur délégué de Dexia, a indiqué, lors de son audition devant la commission des finances, le 12 octobre, que la vente de la banque turque devrait se faire à un prix qu'il a qualifié de « correct ». De fait, la Turquie constitue un marché à fort potentiel de croissance mais qui n'est pas exempt de risques aux yeux des analystes - il s'agissait d'ailleurs d'une priorité stratégique pour Dexia - et il est probable que DenizBank trouve facilement un repreneur. Une moins-value devrait toutefois être constatée dans les comptes de Dexia SA étant donné que celle-ci avait déboursé près de trois fois le montant des fonds propres de DenizBank lors de son acquisition.

Pierre Mariani a également ajouté que, s'agissant du reste « des mesures de cession d'actifs de différentes entités opérationnelles du groupe, elles font l'objet de discussions avec des investisseurs en vue d'une mise en oeuvre dans les meilleurs délais ».

En revanche, certaines cessions apparaissent plus délicates dans le contexte actuel de marché . Il s'agit notamment de trois filiales de DCL : Crediop en Italie, Sabadell en Espagne et DKD en Allemagne, qui interviennent sur le segment du financement des collectivités territoriales.

Au total, l'ensemble des cessions pourrait conduire à une réduction du bilan au maximum de 230 milliards d'euros, soit un moins de la moitié du bilan ^{47 ( * )} .

La diminution du besoin de liquidité est très difficile à mesurer. D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, le besoin de financement à court terme pourrait s'établir, après cessions, à environ 70 milliards d'euros, contre 96 milliards à fin juin . En réalité, ce chiffre variera en fonction de divers facteurs, notamment l'évolution des taux d'intérêt, des conditions auxquelles Dexia pourra vendre ses actifs ou, plus simplement du volume d'actifs cédés.

L'ensemble des actifs non cédés, à savoir les filiales et une partie du portefeuille d'instruments financiers, demeureront, en réalité, dans le bilan de DCL. Olivier Bourges a ainsi estimé que « resteront dans quelques années, éventuellement, quelques entités opérationnelles qui n'auront pas trouvé preneur et un portefeuille obligataire résiduel sur lequel seul portera la garantie ».

C'est pourquoi Jean-Dominique Comolli a pronostiqué qu'une « fusion interviendra sans doute entre Dexia SA et DCL, toute la substance se trouvant dans cette dernière ».

S'agissant des collaborateurs de Dexia SA, Pierre Mariani, administrateur délégué de Dexia, lors de son audition précitée, a indiqué qu'il avait obtenu « des trois gouvernements des garanties concernant le soutien au reclassement des 600 collaborateurs [...] dans les pays concernés ». Olivier Bourges a ainsi précisé que « les salariés français se répartiront entre la Caisse des dépôts qui gèrera les encours, la Banque Postale et DCL. Je ne puis vous dire aujourd'hui précisément comment se fera cette répartition ».

Les collaborateurs des autres entités ont naturellement vocation à continuer leur activité dans les entités cédées, qu'il s'agisse de DBB, de BIL ou de DenizBank.

En revanche, un doute subsiste encore sur l'avenir de DCL et de ses près de 3 000 salariés . En effet, DCL devra gérer, pour quelques années encore, à la fois le portefeuille obligataire résiduel et les participations qui n'auront pu être cédées. La CDC et la Banque postale ayant refusé de s'occuper de gestion de l'encours des prêts structurés, notamment pour ce qui concerne leur renégociation, ce travail échoie naturellement aux équipes actuelles de DCL. Par ailleurs, DexMA est une structure juridique mais, en tant que société de crédité foncier, elle n'emploie pas de personnel. La CDC devra par conséquent signer un contrat de prestation de services avec DCL pour la gestion des actifs et des passifs de DexMA.

Au total, il faut bien noter que le plan de « restructuration » proposé par la direction de Dexia n'est pas qualifié, par celle-ci, de plan de démantèlement . Il ne semble donc pas exclu que, une fois les difficultés apurées, Dexia SA-DCL puisse à nouveau être une société in bonis . Les différentes auditions effectuées par la commission des finances et les réunions conduites par votre rapporteure générale n'ont pas vraiment permis de lever toutes les ambiguïtés sur l'avenir de DCL .

Lors des débats à l'Assemblée nationale, en réponse à une question de notre collègue député Daniel Garrigue, le ministre de l'économie a apporté les précisions suivantes : « nous ne parlons pas de " bad bank ", parce qu'il ne s'agit pas de cela. Nous ne parlons pas de structure de défaisance parce que, juridiquement, il ne s'agit pas de cela non plus. Nous parlons d'une "banque résiduelle", c'est-à-dire d'une banque qui va poursuivre son activité jusqu'au terme du processus de cession d'actifs ».

Le sort des salariés de DCL ne semble pas encore arrêté. Augustin de Romanet, directeur général de la CDC, a indiqué qu'une partie de ses collaborateurs aurait vocation à rejoindre la nouvelle structure de financement des collectivités territoriales ( cf. infra ) sans en préciser le nombre.

B. UNE SOLUTION PÉRENNE APPORTÉE AU FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FRANÇAISES

1. La création d'une nouvelle structure de financement des collectivités territoriales françaises

a) Un « adossement » de DexMA à la Caisse des dépôts et consignations

Au sein du groupe Dexia, DexMA est une entité fortement consommatrice de liquidités. En particulier, comme toutes les sociétés de crédit foncier, elle bénéficie de lignes de liquidités de la part de sa « banque sponsor », à savoir DCL . Ces lignes de liquidités doivent permettre d'honorer le remboursement des obligations foncières émises, y compris lorsque les débiteurs de DexMA font défaut.

Pour Dexia, la société DexMA est donc un handicap majeur pour rétablir sa situation de liquidité (elle grève son besoin de financement à court terme d'environ 10 milliards d'euros, soit près de 10 % du total).

La solution retenue consiste donc à « adosser » DexMA à la CDC : celle-ci s'engage par conséquent à devenir la « banque sponsor » de DexMA et à lui fournir les liquidités dont elle a besoin . Comme l'a rappelé Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la CDC, lors de son audition devant la commission des finances, le 12 octobre, « nous allons mobiliser durablement 10,5 à 12,5 milliards d'euros de liquidités », même si, progressivement, la CDC souhaite répartir « les liquidités entre le groupe Caisse des dépôts et la Banque postale , qui sera intéressée à la distribution des prêts aux collectivités territoriales » ^{48 ( * )} .

DexMA, aujourd'hui filiale à 100 % de DCL, serait alors détenue par la CDC, pour 65 % de son capital, la Banque postale pour 5 %, le reste, soit 30 %, demeurant, pour l'instant, la propriété de DCL , sachant que la Banque postale pourrait s'en porter acquéreur à court ou moyen terme.

En l'état actuel des négociations, la valorisation brute de DexMA aurait été arrêtée à 380 millions d'euros : la CDC serait donc amenée à verser 250 millions d'euros ^{49 ( * )} à Dexia et la Banque postale 20 millions d'euros.

L'adossement constitue d'abord une opération sur la liquidité plutôt qu'une opération sur le capital, celle-ci n'étant que la conséquence logique de la première : il importe que la CDC dispose du pouvoir de contrôle dans une structure où elle est amenée à supporter le risque le plus important.

b) La création d'une co-entreprise CDC-Banque postale entièrement dédiée au financement des collectivités territoriales

L'adossement à la CDC d'un véhicule de refinancement des prêts aux collectivités territoriales devait néanmoins être intégré à une solution plus globale . En effet, cette seule opération, en tant que telle, n'aurait pas présenté un intérêt suffisant pour la CDC, compte tenu de la mobilisation de liquidités et de la consommation de fonds propres qu'elle représente ^{50 ( * )} .

En outre, l'adossement de DexMA à la CDC conduisait logiquement DCL à se retirer ou, à tout le moins, à diminuer très sensiblement son activité de prêts aux collectivités territoriales. Il convenait, dès lors, d'organiser « l'origination » des prêts dans un contexte où de nombreux acteurs bancaires délaissent ce marché .

Pierre Mariani, administrateur délégué de Dexia, illustrait cette situation en rappelant que « le conseil général de l'Essonne a lancé un appel d'offre pour un financement à long terme de 100 millions d'euros, resté infructueux, suivi d'un appel d'offres pour une ouverture de crédit à court terme de 60 millions d'euros resté également infructueux... Le département en est réduit à démarcher les banques pour obtenir quelques millions d'euros de crédit à court terme ! ».

La solution globale de financement des collectivités territoriales s'appuie par conséquent « d'une part, sur la création d'un véhicule nouveau avec la Banque postale et, d'autre part, sur la reprise du véhicule de refinancement des prêts, DexMA », comme l'a expliqué Michel Bouvard, lors de son audition précitée.

Lors de la même audition, Augustin de Romanet a expliqué que « nous avons l'espoir que DexMA redevienne une centrale de refinancement pour l'avenir ».

La CDC et la Banque postale seront donc associées au sein d'une co-entreprise afin de créer une banque dédiée au financement des collectivités territoriales. Les prêts ainsi accordés seront refinancés par DexMA, c'est-à-dire cédés par la CDC . En revanche, dans le cadre d'un contrat de prestation de services, il reviendrait toujours à DCL de gérer DexMA.

Augustin de Romanet résume ainsi le dispositif proposé : « il comporte deux volets : le front office commercial, assurant le contact avec les élus, qui sera une co-entreprise qui reprendra une partie des collaborateurs de DCL et qui sera possédée à 65 % par la Banque postale et à 35 % par la Caisse des dépôts ; une autre société, avec un nouveau nom, héritière de DexMA, qui sera détenue à 65 % par la Caisse des dépôts, à 5 % par le groupe la Poste et à 30 % par Dexia ».

Par ailleurs, toujours d'après son directeur général, « le coût pour la Caisse des dépôts de la co-entreprise avec la Banque postale sera très faible. Ce sera une société de moyens dont nous espérons que les frais de fonctionnement seront modestes . Les principaux frais seront constitués du versement à DexMA de la rémunération due à ses prêts, puisque la Banque postale ne souhaite pas utiliser les dépôts des particuliers pour consentir des prêts aux collectivités locales ».

Il a également ajouté que la Banque postale, outre qu'elle était seule candidate, présente l'avantage d'être un établissement de crédit alors que la CDC est un établissement sui generis et qui, de surcroît, dispose d'un maillage territorial.

La nouvelle entité sera un établissement de crédit soumis à agrément de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, elle devrait être opérationnelle au plus tôt à partir du printemps 2012 , le temps d'obtenir l'agrément, d'élaborer un système d'information et un modèle interne de contrôle des risques. Il faudra également former les équipes de la Banque postale qui ne connaissent pas ce métier.

c) Un financement facilité pour les collectivités territoriales ?

Michel Bouvard a clairement exposé « l'état d'esprit » dans lequel la future co-entreprise a décidé de mener sa politique commerciale : « la politique de prêts sera menée dans la transparence , avec, bien sûr, un objectif de rentabilité pour rémunérer l'épargne des Français, mais à un niveau raisonnable et compatible avec les réalités financières locales . Bref, c'est un retour au métier de l'ancienne CAECL... Il s'agira d'une SA, avec un conseil d'administration, qui ne comprendra donc pas de parlementaires. Mais comme toutes les entités adossées à la Caisse des dépôts, la nouvelle co-entreprise aura des comptes à rendre devant la commission de surveillance de la Caisse ».

Concrètement, d'après le directeur général de la CDC, « la co-entreprise ne souhaite distribuer que des prêts dits "vanille", c'est-à-dire des produits simples et compréhensibles ». Son offre sera exclusivement réservée aux collectivités françaises .

La Banque postale souhaite en effet préserver son « image de marque » et entend ne pas proposer des prêts structurés dont les effets ont parfois été préjudiciables aux collectivités qui les avaient contractés.

En outre, Jean-Dominique Comolli a indiqué que « la Banque postale et la nouvelle co-entreprise ont refusé d'être impliquées dans le traitement de ces prêts qui continueront à être gérés par les spécialistes de Dexia », ce qu'a confirmé Michel Bouvard : « il est hors de question de répondre nous-mêmes de la renégociation structurelle des prêts consentis, notamment des prêts les plus "scorés" dans le régime Gissler. Cette affaire continuera à être traitée par DCL ».

DCL continuerait par conséquent de gérer l'encours de prêts structurés, notamment ceux logés dans DexMA. Il sera également amené à poursuivre la relation commerciale avec les collectivités toujours dépendantes de prêts structurés .

Plusieurs questions demeurent en suspens s'agissant de cette nouvelle structure de financement. En particulier, aura-t-elle une « surface » suffisante pour satisfaire les besoins de toutes les collectivités - solvables - qui se présenteront à son guichet ? Il est encore trop tôt pour le dire, mais compte tenu du contexte actuel, il est à craindre que la demande puisse être supérieure à l'offre .

De là découle une seconde question relative à son articulation avec la future Agence de financement des collectivités territoriales. Sur ce point, Augustin de Romanet a apporté quelques éléments de réponse : « spontanément, nous serions tentés de penser que nous allons offrir les meilleurs produits avec les prêts les plus simples. Mais si de grandes collectivités, comme la région Ile-de-France, estiment pouvoir trouver moins cher avec une agence, comme il en existe aux Pays-Bas ou dans les pays scandinaves, nous n'avons aucune raison d'avoir une crise d'ego ou de ne pas laisser des concurrents naître. S'ils arrivent à lever des fonds sur leur nom à l'étranger, ils seront très utiles à l'économie française. Nous ne serons pas trop de deux pour convaincre les épargnants du monde entier que le risque des collectivités locales françaises est bon . [Cependant,] il faudrait éviter que cette agence ne fasse une concurrence telle à la nouvelle structure que celle-ci ne puisse plus émettre . Ma préoccupation est que ce nouveau véhicule puisse émettre comme avant. Je n'ai pas d'inquiétude aujourd'hui, il faudra voir dans six mois ».

d) Dans l'attente de la nouvelle structure, trois milliards de prêts aux collectivités prélevés sur le Fonds d'épargne de la CDC

François Fillon, Premier ministre, a annoncé, vendredi 7 octobre, la mise en place d'un dispositif de prêts aux collectivités territoriales, à hauteur de 3 milliards d'euros, qui sera géré par la CDC.

Il s'agit, en fait, d'une réactivation d'un dispositif de prêts sur Fonds d'épargne déjà utilisé lors de la crise d'octobre 2008 ( cf. infra IV.). A cet égard, Augustin de Romanet a indiqué que « le Fonds d'épargne n'a aucun problème de liquidité, puisque la collecte du Livret A et du LDD a augmenté cette année (à fin août) de 16 milliards d'euros, dont 65 %, soit environ 10 milliards, revenant à la Caisse des dépôts, sur lesquels il ne sera pas difficile de prélever 3 milliards d'euros pendant les deux derniers mois de cette année ».

Ce dispositif, que votre rapporteure générale qualifie de « prêts-relais », permettra aux collectivités de se financer en attendant la mise en oeuvre opérationnelle de la nouvelle co-entreprise Banque postale-CDC.

2. Deux garanties de Dexia apportées à la Caisse des dépôts et consignations, dont une est contre-garantie par l'Etat français

a) Une double garantie apportée par Dexia à la Caisse des dépôts et consignations

(1) La Caisse des dépôts entend limiter sa prise de risques

Dès le début de la négociation entre Dexia et la Caisse des dépôts, celle-ci s'est inquiétée des risques portés par DexMA et dont elle pourrait être amenée à supporter le coût. En particulier, Dexia avait commercialisé des prêts dits « toxiques » qui font aujourd'hui l'objet de contentieux et/ou de renégociation susceptibles d'engendrer une perte pour DexMA. Par ailleurs, DexMA est également exposée au risque souverain et subsouverain dans les pays dits « périphériques » (Grèce, Irlande, Islande, Italie, Espagne et Portugal).

De ce fait, Michel Bouvard a souligné que si l'objectif de financer les collectivités territoriales entrait bien dans le coeur de la « mission historique » de la Caisse des dépôts , celle-ci entendait préciser les conditions de sa réalisation. C'est pourquoi, le samedi 8 octobre - la veille du conseil d'administration de Dexia SA - le comité d'investissement de la commission de surveillance de la CDC, réuni pour la troisième fois, a émis un avis défavorable à la reprise de DexMA et à la création de la co-entreprise.

Le président de la commission de surveillance résume ainsi les préoccupations, légitimes, de la CDC : « la valeur d'achat de DexMA ; la consommation de fonds propres qui en découle ; la garantie qui doit nous être accordée sur le portefeuille que nous reprenons ^{51 ( * )} [...] ; et enfin le niveau des liquidités qu'il nous faudra mobiliser pour nous substituer aux financements de Dexia . Sur ce dernier point, qui n'est pas le moindre, les liquidités de la Caisse, qui peuvent paraître abondantes, ont été mobilisées pour acheter des émissions et soutenir la liquidité des banques françaises, dans la période de tension actuelle. Ce point devra faire l'objet d'un vote formel de la commission de surveillance, qui autorise le niveau d'endettement de la Caisse ».

Le directeur général de la CDC a notamment précisé que lorsque les équipes de la CDC ont examiné « les comptes de DexMA, nous avons observé que la valeur "marquée au marché" de ses actifs était négative de plusieurs milliards d'euros . L'acquisition de cette société se solderait donc par le constat dans nos comptes d'une perte à due concurrence . Nous avons également constaté qu'une partie des prêts consentis par Dexia et incorporée au portefeuille de DexMA était susceptible de contentieux et que la certitude qu'ils soient remboursés n'était pas acquise ».

La Caisse des dépôts entend limiter la prise de risques que constitue la reprise de DexMA afin de préserver ses marges de manoeuvre financières pour de futurs investissements. Son directeur général a affirmé que la CDC signera « l'achat de DexMA le jour où nous aurons la conviction que ces risques sont maîtrisables », c'est-à-dire « réduits au strict minimum ».

Dans ce contexte, la CDC a posé plusieurs conditions à la reprise de DexMA et décrites ci-après. En particulier, elle a demandé à Dexia de lui apporter deux garanties distinctes sur le portefeuille de DexMA, sachant que l'une d'entre elles sera contre-garantie par l'Etat français (II de l'article 4 du présent projet de loi).

Le respect de ces conditions devrait logiquement ouvrir la voie à un avis favorable de la commission de surveillance et contribuer à la « mise en musique » de la solution globale de financement des collectivités territoriales exposée plus haut. Avant cela, il convient cependant de clarifier la portée de la contre-garantie de l'Etat (II de l'article 4 du présent projet de loi) après 2021 ( cf. infra ).

(2) Une garantie dite de « stop loss »

L'actif de DexMA comprend principalement :

- des prêts consentis à des collectivités territoriales ou des titres obligataires émis par elles ;

- des prêts ou des titres garantis par un Etat ou des collectivités ;

- des titres obligataires émis par un Etat.

Compte tenu des incertitudes actuelles sur la capacité des pays périphériques de la zone euro à honorer leurs dettes, les deux dernières catégories présentent les risques les plus importants. Pour cette raison, la CDC a demandé à DCL de racheter l'ensemble des actifs de DexMA exposés au risque souverain de la Grèce et de l'Islande, c'est-à-dire respectivement 414,2 millions d'euros et 180,4 millions d'euros ^{52 ( * )} ( cf. infra la répartition géographique des actifs de DexMA ^{53 ( * )} ).

Répartition géographique des actifs de DexMA

	En %	En M€
France	64,4 %	49 900,1
Belgique	9,5 %	7 415,6
Italie	9,7 %	7 521,0
Suisse	5,4 %	4 216,5
Espagne	4,1 %	3 228,7
Luxembourg	2,4 %	1 850,0
Sous-total	95,5 %	74 131,9
Allemagne	1,3 %	956,4
Royaume-Uni	0,9 %	701,3
Suède/Finlande	0,6 %	337,2
Grèce	0,5 %	414,2
Autriche	0,4 %	284,5
Etats-Unis	0,3 %	252,9
Portugal	0,2 %	149,2
Islande	0,2 %	180,4
Japon	0,0 %	25,0
Canada	0,0 %	22,4
Organismes internationaux	0,0 %	51,2
TOTAL	100,0 %	77 506,6

Source : DexMA, rapport financier sur le premier semestre 2011

En revanche, la CDC accepte de conserver l'exposition souveraine de DexMA vis-à-vis de l'Italie, l'Espagne, le Portugal et la Belgique, soit, au 30 juin 2011, un montant de 746,6 millions d'euros (environ 1 % de l'actif total).

Pierre Mariani, administrateur délégué de Dexia, a admis que les négociations en vue de la cession de DexMA à la CDC ne devaient pas conduire à transférer à cette dernière les risques de Dexia ; l'opération devant se faire « aux conditions de marché ».

Or la CDC estime que des doutes subsistent sur la qualité des actifs maintenus dans le portefeuille. Ce point est pourtant crucial pour estimer au plus juste la valeur de DexMA et, donc, son « prix aux conditions du marché » .

Augustin de Romanet a ainsi estimé que le rachat de DexMA « ne devrait rien nous coûter d'autre qu'une charge annuelle de 70 millions d'euros pendant une dizaine d'années, compensée par le fait que nous achetons cette société en-dessous de ses fonds propres - qui s'élèvent à un milliard d'euros. Si nous l'achetons 250 millions d'euros, nous aurions un coussin de 750 millions d'euros, soit 70 millions sur dix ans ».

Concrètement, la CDC entend demander une garantie dite de « stop loss » à Dexia que M. de Romanet explique de la manière suivante : « normalement, dans un portefeuille de prêts aux collectivités locales, le risque est d'un point de base par an. Nous faisons l'hypothèse d'une perte égale à dix points de base. Dexia SA nous garantira toute somme au-delà de cette partie, évaluée à 70 millions d'euros par an ».

Toute perte annuelle inférieure à 70 millions d'euros est donc supportée par la CDC . En contrepartie, comme l'explique son directeur général, la CDC devrait acheter DexMA bien en-deçà de la valeur de ses fonds propres ; 250 millions d'euros pour des fonds propres s'élevant à un milliard d'euros. Mais, si le coût du risque, pour de tels actifs, revenait à sa valeur historique, à savoir, selon M. de Romanet, un point de base ^{54 ( * )} , les pertes annuelles pourraient être limitées à environ 7 millions d'euros par an.

A titre d'exemple, le défaut total de l'Italie, du Portugal et de l'Espagne sur leurs dettes souveraines (mais pas subsouveraines) entraînerait une perte, pour DexMA, inférieure à 70 millions d'euros par an pendant dix ans . Or Pierre Mariani a rappelé que « par le passé, comme en Russie en 1998 ou lors de la crise asiatique, les administrations locales ont toujours continué à honorer leurs engagements, même en cas de défaillance du souverain ».

Il en résulte de ces éléments un risque juridique pour la CDC et pour Dexia puisqu'un un « retour à la normale » en matière de risque traduirait un gain substantiel pour la CDC lors de l'achat de DexMA ^{55 ( * )} . Augustin de Romanet a toutefois expliqué que « par prudence, nous avons fait en sorte que les délibérations traduisent bien une unanimité des administrateurs pour considérer qu'il était de l'intérêt social de Dexia de nous vendre DexMA à un prix inférieur au montant des fonds propres . Si, néanmoins, un actionnaire minoritaire formait une action en justice, notre dossier serait inattaquable ». De fait, compte tenu de la situation actuelle de Dexia SA, notamment en termes de liquidité, il lui est urgent de céder DexMA et seule la CDC semble vouloir s'en porter acquéreur.

La garantie de « stop loss » est entièrement contractuelle : elle est signée entre Dexia et la CDC. Elle devrait courir, d'après Augustin de Romanet, au moins jusqu'en 2030 et porterait, comme le rappelait Olivier Bourges, sur une société de crédit foncier « notée AAA par les agences de notation, du fait la qualité de ses créances ». D'ailleurs M. de Romanet a fait valoir que « l'achat de DexMA ne devra pas se traduire par la moindre incidence sur nos comptes en 2011. Je m'y emploie en demandant les garanties ad hoc ».

(3) Une garantie sur les prêts structurés des collectivités françaises

Au sein du portefeuille d'actifs de DexMA, les collectivités françaises comptent pour près de 64 % du total. Or, comme le souligne Michel Bouvard, « le gros du stock est constitué par des prêts "vanille", qui ne comportent pas de risques majeurs ». En revanche, environ 10 milliards d'euros de prêts, dits structurés, ont fait l'objet d'une attention particulière de la part de la CDC.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie a précisé la composition des prêts inclus dans cette masse : « les 10 milliards [...] couvrent exclusivement des risques sur des signatures françaises. Ils sont composés pour moitié d'actifs hors charte Gissler ou cotés E3, E4 et E5. Cela concerne pour 8 milliards les collectivités locales, pour 1,5 milliard les établissements de santé et pour environ 500 millions d'euros des bailleurs sociaux ».

Lors de son audition devant la commission des finances, Jean-Dominique Comolli, commissaire aux participations de l'Etat, a rappelé qu'il s'agit de « prêts entrant dans le champ de la "charte Gissler" mais plus complexes que des prêts à taux fixe ». Au sein de ces 10 milliards d'euros, des prêts représentant un volume de 4,5 milliards d'euros pourraient être considérés comme « toxiques », c'est-à-dire en dehors du champ de la charte.

Les prêts structurés, initialement contractés pour réduire le taux d'intérêt des collectivités emprunteuses, ont pu se révéler être de véritables « bombes à retardement » et provoquer des hausses très sensibles des taux ces derniers mois. De ce fait, certaines collectivités ont engagé soit des actions judiciaires à l'encontre de Dexia, soit des négociations en vue de revenir à une charge d'intérêt plus raisonnable . Il est donc envisageable que DexMA, qui porte ce portefeuille de prêts, puisse être amenée provisionner puis à constater une perte sur ces prêts .

Jean-Dominique Comolli a indiqué que les membres de la commission de surveillance « s'inquiètent de cette question. C'est pourquoi nous avons voulu une garantie de Dexia. Les équipes de cette banque font tout leur possible pour restructurer, "désensibiliser" ces prêts afin qu'ils pèsent moins sur les finances des collectivités locales . En outre, seuls huit à dix contentieux opposent des collectivités à Dexia ».

Cet ordre de grandeur a été confirmé par Pierre Mariani, administrateur délégué de Dexia, qui a souligné que, « pour l'heure, si d'autres banques ont été condamnées, Dexia ne l'a pas été. Nous avons actuellement huit procès en instance et un jugement vient d'être rendu en notre faveur ».

Afin de répondre à cette inquiétude, Dexia a accepté d'apporter une garantie à la CDC portant à la fois sur les contentieux et la renégociation des prêts structurés . La CDC est donc assuré du remboursement du principal et des flux d'intérêts attachés à ces prêts à la date d'acquisition de DexMA par la CDC. Comme le résume Augustin de Romanet, « nous ne perdrons pas un euro sur les produits toxiques, de type "Gissler" E3, E4, E5 ou hors Gissler ».

Cette garantie sur les prêts structurés fait l'objet d'une contre-garantie par l'Etat français dans les conditions décrites ci-dessous.

b) Une contre-garantie de l'Etat sur la garantie relative aux prêts structurés

(1) Une contre-garantie demandée par la CDC

A la demande de la CDC, l'Etat français a accepté d'apporter une contre-garantie à la garantie de Dexia sur les pertes encourues sur les prêts structurés. Tel est l'objet du II de l'article 4 du présent projet de loi. L'évaluation préalable annexée à cet article souligne que la contre-garantie, « qui porte sur un portefeuille limité et clairement identifié au sein DexMA, est de nature à faciliter son adossement dans un contexte de décotes fortes effectuées sur les marchés ».

Nos partenaires belges et luxembourgeois ne sont, logiquement, pas parties prenantes à cette contre-garantie puisqu'elle porte, selon les informations recueillies par votre rapporteure générale, sur les prêts structurés accordés aux seules collectivités territoriales françaises.

Elle est accordée par le ministre de l'économie, à titre onéreux , et après négociation d'une convention de garantie . L'Etat apporte sa contre-garantie à « Dexia SA et à Dexia Crédit Local SA sur les engagements pris par ces sociétés [en accord avec le ministre de l'économie] au titre d'actifs inscrits au bilan de la société Dexia Municipal Agency à la date de réalisation de la cession par Dexia Crédit Local SA de plus de la majorité du capital de cette société ».

(2) Une exposition de l'Etat limitée par une franchise et un ticket modérateur

Le présent projet de loi encadre l'exposition de l'Etat. Tout d'abord, la contre-garantie est limitée à un encours d'actifs d'un montant maximal de 10 milliards d'euros , soit le volume des prêts structurés. Elle ne pourra s'exercer qu'après « application d'une franchise de 500 millions d'euros et dans la limite de 70 % des montants dus ».

Au total, l'appel de la contre-garantie ne pourra excéder 6,65 milliards d'euros , montant inscrit à l'article 4 du présent projet de loi.

Concrètement, Dexia supportera seules les conséquences financières d'une condamnation judiciaire ou de la renégociation des prêts structurés jusqu'à 500 millions d'euros ; puis, elle prendra à sa charge 30 % des pertes et l'Etat les 70 % restants .

Ce dispositif vise en réalité à responsabiliser Dexia . En effet, comme cela a été mentionné précédemment, ce sont les équipes de DCL qui sont et resteront en charge de la renégociation des prêts structurés. Or, comme le souligne Augustin de Romanet, « si au premier euro, tout ce qui est renégocié en défaveur de la banque est payé par quelqu'un d'autre, la solution n'est pas satisfaisante ! ».

Dexia a donc un intérêt objectif à limiter ses pertes et à préserver son intérêt social . La franchise et le ticket modérateur permettent d'aligner les intérêts de l'Etat et de la banque mais aussi, comme l'exprime Jean-Dominique Comolli, « que l'Etat ne soit pas directement concerné par les prêts toxiques qui ont été accordés par Dexia aux collectivités. Ou alors, autant demander à l'Etat de signer dès maintenant un chèque pour effacer l'ardoise ».

Néanmoins, une interrogation demeure sur la charge supportée par Dexia, d'un montant total de 3,35 milliards d'euros . Jusqu'en 2021, Dexia pourra faire face à ses engagements puisqu'elle bénéficie, par ailleurs, d'une garantie sur ses financements - qui joue comme une contre-garantie indirecte. Que va-t-il se passer après cette date ? Dexia sera-t-elle capable d'assumer seule 30 % des pertes sur certains prêts structurés ? Si tel n'est pas le cas, dans quel mesure ce risque sera-t-il être reporté vers la Caisse des dépôts ?

Lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie s'est voulu rassurant et a indiqué que « c'est une forme de clause de rendez-vous qui est proposé, pour ne pas dire imposé, par le Gouvernement à ses successeurs pour 2021, de telle sorte que la Caisse des dépôts puisse continuer à avoir l'assurance que l'Etat restera à ses cotés dans cette affaire ».

Même s'il semble très probable que, d'ici 2021, le montant des prêts structurés se soient sensiblement réduits, il est impossible de savoir dans quelle proportion. Quoi qu'il en soit, à ce jour, la Caisse des dépôts n'est pas totalement en mesure d'apprécier le risque qu'elle prend à la date d'acquisition de DexMA . Lors des débats à l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi, plusieurs de nos collègues députés ont soulevé cette question sans obtenir de réponse satisfaisante.

c) L'Etat français supporte, au coté de la Caisse des dépôts et consignations, une partie des risques de la reprise de DexMA

Les deux garanties apportées par Dexia à compter de la reprise de DexMA par la CDC ont pour objet de limiter les risques de cette dernière. Si les risques sont, au final, restreints - ce qui semble l'hypothèse la plus probable pour les raisons évoquées précédemment - Dexia sera tout à fait en mesure de les assumer et de les absorber.

Augustin de Romanet faisait d'ailleurs valoir que la CDC, en tant qu'actionnaire de Dexia, sera indirectement exposée à ces risques puisqu'ils ont vocation à être amortis par les fonds propres de Dexia. A ce titre, il a d'ailleurs estimé que « la vente par Dexia de ses actifs entraînera des moins-values, qui auront un impact sur les comptes de la Caisse des dépôts . Il y a un mois et demi, j'avais le sentiment que nos comptes seraient très positifs. Il se peut, en raison du cas extrême auquel nous sommes confrontés, qu'ils ne le soient qu'à peine ».

La contre-garantie sera examinée dans les mêmes termes par la Commission européenne et emporte les mêmes conséquences budgétaires et comptables que la garantie de financement . Toutefois, votre rapporteure générale n'est pas en mesure d'indiquer le montant prévisionnel de sa rémunération.

Elle n'est pas explicitement limitée dans le temps par le présent projet de loi, dès lors que, en tant que garantie portant sur des actifs, elle a vocation à subsister jusqu'à l'extinction de ces derniers , soit environ jusqu'en 2034 . En tout Etat de cause, la garantie conjointe accordée par la Belgique, la France et le Luxembourg doit aider Dexia à mobiliser les financements éventuellement nécessaires à l'assimilation de ces risques ; ceci étant valable pour la garantie de « stop loss » ou la garantie sur les prêts structurés sur la partie de la franchise et du ticket modérateur à la charge de Dexia.

Mais, comme cela a été précédemment souligné, des incertitudes demeurent sur la solvabilité de Dexia après 2021 , c'est-à-dire, la fin de la garantie des Etats sur ses financements.

L'Etat français assume, à plusieurs titres, une part importante du risque attaché à la reprise de DexMA par la CDC soit en tant qu'actionnaire - il est susceptible de supporter une moins-value lors de la cession -, soit en tant que co-garant des financements ou de garant de l'actif pour la seule partie des prêts structurés. Enfin, indirectement , la dégradation des comptes de la CDC se traduira par une diminution du dividende qu'elle verse au budget général de l'Etat .

IV. LE CONTEXTE PRÉOCCUPANT DES CONDITIONS DU RECOURS À L'EMPRUNT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les dispositions du présent projet de loi de finances rectificative ne sauraient être examinées sans référence au contexte très particulier de la situation actuelle du financement des investissements des collectivités territoriales et leur capacité de recours à l'emprunt.

A. UN ENDETTEMENT MODÉRÉ, INDISPENSABLE A LA CROISSANCE

1. Une situation saine

Dans son rapport public relatif à la gestion de la dette publique locale de juillet 2011, la Cour des comptes rappelle fort justement qu'en 2010, la dette publique locale nette ne représentait que 7,8 % du PIB français et conclut « l'endettement public local représente donc une faible part de la dette publique de la France et, sur une longue période, son poids dans le PIB n'a pas progressé malgré les transferts de compétence de l'Etat vers les collectivités territoriales. La crise de 2008 n'a pas non plus eu pour effet d'alourdir sensiblement l'endettement des administrations publiques locales qui n'a augmenté que de 1,1 point de PIB entre 2007 et 2010, contre 15 points de PIB supplémentaires dans le cas de l'Etat . »

De fait, les collectivités territoriales ont recours à l'emprunt pour financer leurs opérations d'investissement, comme complément de leur épargne brute et des recettes d'investissement. Elles préfèrent en outre limiter leur recours à l'emprunt dans une conjoncture économique incertaine sans visibilité sur leurs futures ressources après la réforme de la fiscalité locale. Ainsi, d'après les budgets primitifs pour 2011, les départements et les régions envisagent de réduire leur recours à l'emprunt, respectivement d'environ 12 % et 10 % ^{56 ( * )} .

La bonne solvabilité globale des collectivités territoriales et la qualité reconnue de leur signature , relevées par le rapport précité de la Cour des comptes leur permettent d'être considérées comme des emprunteurs présentant un risque proche de celui des emprunteurs souverains.

2. Un moteur prépondérant de l'investissement public

Si l'emprunt, pour les collectivités territoriales et contrairement à l'Etat, est réservé au financement de la seule section d'investissement ^{57 ( * )} , le recours à ce mode de financement participe de manière essentielle à la dynamique économique du pays. Les collectivités locales sont porteuses de 71 % de l'investissement public permettant le développement des infrastructures et des réseaux au bénéfice de l'ensemble des citoyens et des entreprises.

Le maintien d'un accès au crédit dans de bonnes conditions et à un coût satisfaisant pour les collectivités territoriales aura donc un impact déterminant sur la situation économique globale et constitue un enjeu majeur.

3. Un secteur très concentré

Le marché des prêts aux collectivités territoriales présente la caractéristique d'être très concentré et détenu, encore en 2010, à plus de 80 % par les prêteurs traditionnels : Dexia, le groupe BPCE, le Crédit Agricole et la Société Générale.

Répartition du financement du secteur public local en 2010

Source : Finance Active, Cour des comptes, La gestion de la dette publique locale - juillet 2011

B. DES DIFFICULTÉS RÉELLES MAIS CONTENUES

1. Le dispositif d'urgence mis en place en novembre 2008

Dans la continuité des interventions publiques en faveur des principales banques françaises, en particulier Dexia, un dispositif d'urgence en faveur des collectivités territoriales a été mis en place en novembre 2008 pour assurer la pérennité de leur financement. Une enveloppe de 5 milliards d'euros de prêts a ainsi été dégagée sur les ressources de fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

La moitié (2,5 milliards d'euros) de cette enveloppe a été mise à disposition directement par la CDC sous forme de prêts aux collectivités territoriales. L'autre moitié (2,5 milliards d'euros) a pris la forme de prêts de refinancement octroyés aux établissements de crédit afin que ceux-ci puissent continuer de financer les collectivités. Cette enveloppe de prêts a fait l'objet d'une adjudication par enchères le 4 novembre 2008, dont les résultats ont été les suivants :

- Caisse nationale des caisses d'épargne : 100 millions d'euros ;

- Crédit Agricole SA : 950 millions d'euros ;

- Dexia Crédit Local : 1,45 milliard d'euros.

Le taux d'intérêt moyen de l'adjudication est ressorti à 0,66 % au-dessus du coût de la ressource du livret d'épargne populaire. Les prêts octroyés directement par la CDC ont été tarifés au coût de la ressource du livret d'épargne populaire, augmenté de ce taux de 0,66 %. A la date du 4 novembre 2008 et pour des prêts à 20 ans, ce taux global correspondait à l'Euribor 3 mois augmenté de 0,40 %.

Les prêts proposés aux collectivités territoriales dans le cadre de cette enveloppe étaient d'une durée maximale de 20 ans et pouvaient uniquement servir à financer les opérations d'investissement inscrites au budget 2008 des collectivités locales françaises. Il s'agissait nécessairement de prêts standards , donc à l'exclusion de tout prêt structuré, en particulier de tout prêt prévoyant des barrières activantes ou désactivantes, des stratégies de « pente » ou une indexation à des devises.

2. Un encours relativement restreint d'emprunts réellement « toxiques »

En 2010, l 'encours total de prêts aux collectivités territoriales représentait 160,6 milliards d'euros .

La part des prêts structurés dans cet ensemble est très minoritaire. En outre, parmi ces prêts structurés, il faut distinguer :

- des produits « maîtrisables » par les collectivités et utiles pour les aider à gérer « de façon active » leur endettement ;

- d'autres produits plus risqués qui peuvent effectivement être qualifiés de toxiques, au moins dans le cadre d'une saine gestion publique.

Les emprunts structurés

Les emprunts structurés ne bénéficient pas d'une définition réglementaire stricte. Cependant, comme le note la Cour des comptes dans son rapport annuel pour 2009 : « ces emprunts sont facilement reconnaissables puisque la clause qui définit le taux d'intérêt applicable comprend alors nécessairement un ou plusieurs « si ». Ils offrent à l'emprunteur, dans les premières années du contrat, un taux inférieur au marché [...]. ».

Ils intègrent dans un seul et même contrat les caractéristiques d'un emprunt classique (avec un taux variable) et un ou plusieurs produits dérivés.

Un produit dérivé est un instrument financier, utilisé pour se couvrir contre des risques financiers (risques de taux d'intérêt, risque de change, etc.). Sa valeur fluctue en fonction de l'évolution du taux ou du prix d'un produit appelé sous-jacent (les taux interbancaires - EURIBOR, etc.).

Le plus souvent, le produit dérivé contenu dans ces emprunts structurés est une option vendue par l'emprunteur pour bonifier le taux d'intérêt de son emprunt.

Une option donne le droit et non l'obligation à son détenteur de vendre ou d'acheter une certaine quantité d'actif sous-jacent à une date future et à un prix convenu à l'avance, ou prix d'exercice, contre versement d'une prime. Dans le cadre d'un emprunt structuré, la vente de l'option sur les marchés financiers dégage une plus-value qui permet de bonifier le taux d'intérêt qui doit être payé par la collectivité.

La bonification du taux d'intérêt se fait en contrepartie d'une prise de risque supplémentaire pour l'emprunteur sur ses charges d'intérêts futures. Plus le risque pris par l'emprunteur est important, meilleure pourra être la bonification de départ.

Les emprunts structurés peuvent être à barrière, de pente, de courbe. La circulaire recommande d'écarter certaines structures d'emprunt (emprunt à effet de structure cumulatif, emprunt de change) ainsi que certains indices, compte tenu de leur caractère spéculatif.

Généralement les emprunts à taux variables (de type EURIBOR + marge, TAG, TAM, etc.) ne sont pas des emprunts structurés.

Source : instruction interministérielle N° 10-019-M0 du 3 août 2010

Sur le total de l'encours des prêts, selon la Cour des comptes ^{58 ( * )} , « malgré l'absence regrettable de statistiques publiques officielles et au vu de ces différentes sources dont les résultats sont convergents, on peut estimer que l'encours de la dette locale (collectivités, établissements de coopération intercommunale et divers syndicats), intègre environ 30 à 35 milliards d'euros d'emprunts structurés dont 10 à 12 milliards d'euros présentant un risque potentiellement élevé ».

3. Des situations très diverses des collectivités touchées

Le nombre des collectivités ou établissements publics touchés par des emprunts toxiques est difficile à établir précisément.

Plusieurs sources d'information permettent toutefois de l'évaluer. Ainsi une soixantaine de collectivités ont saisi le médiateur pour les emprunts toxiques désigné par le Gouvernement pour résoudre les difficultés les plus importantes.

Selon Pierre Mariani, président du Comité de direction de Dexia entendu par votre commission le 12 octobre 2011, 3 300 collectivités territoriales, clientes de Dexia, disposeraient de produits structurés et 347 collectivités de prêts considérés comme non compatibles avec la charte de bonne conduite (pour un encours de 4,82 milliards d'euros).

Il souligne également qu'au 31 août 2011, le taux moyen des prêts 2010 des collectivités territoriales s'établissait à 3,91 %, et, respectivement, à 6,20 % et 0,57 % pour le premier décile supérieur et le premier décile inférieur. Il importe de relever que les clients de ce décile inférieur sont en très grande majorité détenteurs de prêts structurés . Ces prêts sont libellés en francs suisse et indexés sur le Libor CHF, indexés sur l'Euribor ou prévoient un taux fixé par une formule du type « taux fixe moins la pente ^{59 ( * )} ».

D'autres sources, beaucoup plus contestables, citent nommément certaines collectivités . Ainsi que l'a rappelé Pierre Mariani lors de son audition par votre commission le 12 octobre 2011, Dexia a cependant apporté un démenti aux données publiées par un quotidien national, et porté plainte pour vol de documents et présentation de fausses informations.

4. Des initiatives multiples pour contenir la crise

Face aux inquiétudes et aux difficultés rencontrées par les collectivités territoriales, plusieurs initiatives ont été prises, à la fois par le Gouvernement et par les collectivités elles-mêmes :

- le 26 novembre 2009 , le Gouvernement nomme un médiateur pour les emprunts toxiques des collectivités territoriales dont le rôle est de faciliter le règlement des situations les plus complexes de manière équilibrée, dans le respect des responsabilités que doivent assumer tant les établissements bancaires que les collectivités territoriales ;

- le 7 décembre 2009 , les associations représentatives d'élus et les établissements de crédit signent une charte de bonne conduite dite « charte Gissler » afin de favoriser les meilleures pratiques des banques et des collectivités territoriales en vue d'assurer un financement adapté ;

- en avril 2010 , l'Association des maires de France, l'Association des maires de grandes villes de France et l'Association des communautés urbaines de France prennent l'initiative de créer une « association d'études pour l'agence de financement des collectivités locales » ;

- une circulaire en date du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics locaux renforce les obligations d'information de l'assemblée délibérante de la collectivité par une meilleure formalisation de la politique de gestion de la dette et de souscription d'emprunts nouveaux ;

- le 20 septembre 2011 est lancé le processus de création de l' Agence de financement des investissements locaux sur le modèle des agences de financement pilotées par et au profit exclusif des collectivités opèrent en leur nom sur les marchés financiers qui existent dans les pays nordiques (Suède, Finlande, Norvège, Pays-Bas, Danemark) ;

- le 7 octobre 2011, le Premier ministre annonce la mise en place par la Caisse des dépôts d'une enveloppe de 3 milliards d'euros pour satisfaire les besoins de financement à court terme des collectivités et d'un projet de pôle de financement public des territoires organisé autour de La Banque Postale et de la Caisse des dépôts et consignations.

5. Le risque d'un assèchement du crédit aux collectivités

Le principal risque qui pourrait peser à l'avenir sur les collectivités territoriales du fait de la crise actuelle serait celui d'une limitation durable de l'accès au crédit, car elle aurait des conséquences dramatiques sur l'investissement public et donc la croissance.

La première crise financière en 2008 n'a eu qu'un effet passager sur l'accès des collectivités locales au crédit qui avait justifié que le Gouvernement ouvre spécifiquement au mois de novembre 2008 une enveloppe exceptionnelle de 5 milliards d'euros de prêts sur fonds d'épargne à destination des collectivités territoriales afin d'assurer le financement de leurs investissements sur la fin de l'année 2008.

Cette période de crise avait été suivie d'une reprise de l'endettement des collectivités, signe de leur large accès aux financements bancaires.

A compter de 2010 , les restrictions de l'accès au crédit sont redevenues manifestes et elles ne sauraient se résoudre par la seule mise en place d'un nouveau « guichet de secours » qui ne constitue pas une réponse pérenne.

Le schéma ci-dessous illustre les difficultés rencontrées par les collectivités.

La seconde incertitude, sur laquelle l'Association des maires de France (AMF) a alerté à plusieurs reprises les pouvoirs publics est l'impact de l'évolution annoncée des normes prudentielles de Bâle III sur le financement du secteur public local. Les nouvelles contraintes qui en résultent risquent, en effet, de pénaliser les prêts à long terme des collectivités territoriales en conduisant les banques à se montrer plus sélectives dans leur offre de crédit et/ou à renchérir leur conditions.

V. QUEL BILAN ET QUELS ENSEIGNEMENTS POUR L'AVENIR ?

Cette nouvelle intervention publique en faveur de Dexia, trois ans après un soutien que l'on pensait ultime, et les vifs débats actuels sur la situation réelle des banques doivent conduire à s'interroger sur la répartition des responsabilités entre les Etats et les banques dans la restauration de la confiance, sur le rôle de l'Etat français dans le secteur bancaire et sur les contreparties qu'il est en droit d'exiger en cas d'intervention.

A. LES CONDITIONS D'UN REDRESSEMENT DU SECTEUR BANCAIRE

1. Les banques acteurs et victimes de l'exubérance des marchés

a) De l'aveuglement à la survalorisation d'un risque extrême

En l'espace d'un peu moins de cinq ans, entre début 2007 et aujourd'hui, les acteurs des marchés sont passés de la cécité sur un risque majeur - le potentiel de toxicité des crédits subprimes et de la titrisation dans les bilans bancaires -, à la survalorisation d'un événement aujourd'hui improbable mais qui exercerait des conséquences très graves - une insolvabilité de certains Etats de la zone euro et en particulier de l'Italie.

Il faut y voir deux manifestations opposées - l'ignorance auto-entretenue et la focalisation sur le risque le plus élevé - d'une même propension à l'aveuglement qui caractérise ponctuellement les marchés financiers et entretient des réactions rapides et souvent excessives, par « sautes d'humeur » plutôt que de manière linéaire. On constate ainsi qu'après avoir longtemps résisté au premier semestre de 2011, en dépit de signes de plus en plus négatifs sur l'économie grecque et la capacité des Etats de la zone euro à trouver des solutions, les marchés ont connu un ajustement brutal et de grande ampleur durant l'été, comme si une digue avait soudainement cédé.

Ce phénomène n'est certes pas nouveau et ne procède pas simplement de la spéculation, mais rend l'économie plus vulnérable à la volatilité des marchés et peut aboutir, par rétroaction sur l'économie dite « réelle », à l'édification d'une prophétie auto-réalisatrice. Les marchés financiers ne sont pas pour autant « déconnectés » de la réalité : s'ils surréagissent à court terme, leur évolution sur le long terme demeure fortement corrélée aux données macro-économiques.

Ces éléments figurent aujourd'hui en arrière-plan du débat sur une possible recapitalisation des banques européennes.

b) Une recapitalisation inévitable... selon le scénario du pire

Le 27 août 2011, les déclarations de la directrice générale du FMI en faveur d'une restructuration et d'une recapitalisation « substantielle » des banques de la zone euro ont été le plus souvent perçues comme alarmistes et malvenues. Le 12 octobre, le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, admettait l' « urgence » d'un tel processus pour faire face à une crise de la zone euro qualifiée de « systémique ». Le consensus sur cette perspective se construit donc rapidement.

Si l'on se fonde sur l'Etat réel des bilans bancaires, la nécessité d'une telle recapitalisation n'est cependant pas évidente ^{60 ( * )} , dans la mesure où elle suppose la réalisation d'un événement que l'on considère encore comme peu probable mais destructeur pour la zone euro : un défaut au moins partiel de l'Espagne et de l'Italie. En effet, les banques européennes ont continûment augmenté leurs fonds propres depuis fin 2008 et sont aujourd'hui en mesure d'absorber une décote de 50 % sur leur exposition à la dette publique de la Grèce et du Portugal.

Selon le département de recherche économique de la banque Natixis, les fonds propres des banques de la zone euro s'élevaient, au 1 ^er septembre 2011, à 766,2 milliards d'euros ^{61 ( * )} . Une décote de 50 % sur la dette publique de la Grèce et du Portugal aboutirait à une réduction de 8 % des fonds propres de ces banques , dont seulement 3,5 % pour ceux des banques françaises, ce qui ne compromettrait pas leur activité. En revanche, un défaut de 30 % sur l'ensemble de la dette italienne, publique et privée, aurait un coût d'environ 750 milliards d'euros pour les contreparties européennes, ce qui en fait un « risque extrême » pour l'ensemble du secteur bancaire, et au-delà, pour toutes les économies de la zone euro. Les mêmes auteurs estiment que :

- si le niveau des fonds propres est légèrement plus élevé qu'aujourd'hui, il n'empêche pas la faillite des banques en cas de survenance du risque italien ;

- si ce niveau est très élevé, il incite les banques à courir ce risque extrême.

Comme il a été évoqué plus haut, les Etats doivent composer avec les perceptions parfois irrationnelles des acteurs de marché et oeuvrer à rétablir la prise en compte des fondamentaux économiques. La démarche de recapitalisation, au même titre que la garantie publique apportée à Dexia, doit donc aussi être envisagée sous un autre angle que celui de l'examen ponctuel et objectif des bilans bancaires : contribuer à la restauration de la confiance et inverser les prédictions auto-réalisatrices pour prévenir la réalisation d'un risque dont le seul libre cours des anticipations des investisseurs contribuerait à renforcer la probabilité d'occurrence.

Lors de son audition par votre commission des finances le 12 octobre 2011, Ramon Fernandez, directeur général du Trésor, a ainsi indiqué :

« La dichotomie est moins forte qu'elle ne l'était il y a quinze jours. Avant le G20 de Washington, la BCE critiquait la recapitalisation prônée par le FMI. À Washington, certains aspects méthodologiques ont été clarifiés, les écarts d'analyse réduits, le consensus a progressé : indiquer que les banques européennes disposent du capital suffisant peut contribuer au retour de la confiance, quelle que soit l'analyse fondamentale sur le niveau d'adéquation des fonds propres aujourd'hui. La rationalité pure des chiffres n'est plus la seule : il faut tenir compte des signaux qu'envoie le marché. Or il doute de la capacité des banques à absorber les chocs . [...] Je ne doute pas de la capacité des Etats à rembourser leur dette, mais ce n'est pas le cas des marchés. Il y a urgence à casser une dynamique . D'où la nécessité d'une réponse globale sur la dette souveraine. »

2. L'exigence d'une stratégie en cas de recapitalisation

Quel que soit le degré de nécessité d'une recapitalisation, votre rapporteure générale considère qu'elle n'est pas la seule clef du problème, qu'elle doit s'inscrire dans une stratégie européenne concertée visant à limiter l'intervention des Etats, et qu'elle comporte un risque pour le financement de la croissance.

a) La recapitalisation n'est qu'une partie de la solution

Le règlement de la crise de la zone euro ne peut reposer sur le seul renforcement des fonds propres des banques . Celui-ci permet de renforcer leurs capacités de résistance aux risques de crédit et de marché, mais n'a pas d'effet direct sur le rétablissement de la solvabilité et de la croissance des Etats de la zone euro les plus en difficulté. Votre rapporteure générale juge donc nécessaire d'actionner conjointement plusieurs leviers, soit, outre la recapitalisation :

1) Une réponse crédible et pérenne à la situation très préoccupante de la Grèce. L'attentisme du printemps 2010 et la difficulté du processus d'engagement des Etats aura finalement coûté cher à la zone euro alors que le risque grec était absorbable.

2) Le renforcement de l'effet de levier du Fonds européen de stabilité financière (FESF), dont les capacités de financement, actuellement de 440 milliards d'euros, sont nécessairement limitées et ne peuvent être relevées à hauteur des besoins prévisionnels ^{62 ( * )} des cinq Etats les plus fragiles de la zone euro, de l'ordre de 1 500 milliards d'euros d'ici 2014. Le FESF doit donc être transformé en un dispositif capable d'empêcher l'extension de la crise à l'Espagne et l'Italie. Les modalités de cette démarche peuvent être variées, mais son principe est bien d'accroître le rôle prescripteur du FESF, c'est-à-dire la capacité d'entraînement que revêt l'investissement public européen ^{63 ( * )} .

3) Le règlement politique de l'amélioration de la gouvernance budgétaire et économique des Etats , afin de rétablir la confiance dans la capacité des autorités de la zone euro à prendre des décisions rationnelles et responsables.

b) Une stratégie qui minimise le recours aux fonds publics et assure une saine gestion des banques

Les estimations sur les besoins de recapitalisation des banques européennes sont très incertaines , de quelques dizaines de milliards à près de 400 milliards d'euros. En effet, elles sont déterminées par le choix du ratio cible - on évoque généralement 9 % de Core Tier One -, du régime de solvabilité applicable (Bâle « 2.5 », actuellement en vigueur, ou une anticipation de Bâle III), et des hypothèses de décote sur la dette souveraine, très sensibles puisqu'elles peuvent conduire à anticiper - et le cas échéant à provoquer - des événements de probabilité variable. Le calibrage du montant global par l'Autorité bancaire européenne (ABE) et la fixation du délai constituent donc un exercice particulièrement risqué .

En tout Etat de cause, les Etats de la zone euro, en particulier la France et l'Allemagne, n'ont aujourd'hui guère les moyens budgétaires d'assumer eux-mêmes l'intégralité d'une recapitalisation substantielle des banques. Il paraît donc nécessaire d'aboutir, de préférence à l'échelle de l'Union européenne, à un accord qui respecte les termes suivants :

1) Une « séquence » et un échéancier : le renforcement des fonds propres doit impérativement reposer en premier lieu sur les banques elles-mêmes , par mise en réserve de l'essentiel des profits de 2011 ^{64 ( * )} puis, le cas échéant, par appel au marché ou au FESF. Les Etats entreraient in fine directement au capital en cas d'écart par rapport au ratio cible. Lors de son audition précitée, Ramon Fernandez, directeur général du Trésor, a ainsi souligné qu' « il s'agit de fixer un objectif à un horizon plus proche, auquel les banques devraient satisfaire en ayant recours à trois types de ressources possibles : le marché privé, des dispositifs publics nationaux, ou le Fonds européen de stabilité financière, réformé pour pouvoir concourir à la recapitalisation des banques. »

Le contrôle du respect des nouvelles exigences en fonds propres serait assuré par les autorités prudentielles nationales qui, conformément au « deuxième pilier » du régime de Bâle, peuvent exiger, au cas par cas, un niveau de fonds propres supérieur au plancher réglementaire ^{65 ( * )} .

2) Un encadrement strict des rémunérations , quelles que soient les modalités de recapitalisation : outre les dispositions en vigueur sur la proportionnalité et l'étalement des bonus ou l'application d'un malus, nées de la transposition de la directive sur les fonds propres dite « CRD III », les autorités nationales de régulation , sous l'égide de l'ABE, devraient utiliser pleinement leurs facultés de limitation des rémunérations fixes et variables des dirigeants et opérateurs de marché lorsqu'elles se révèlent manifestement incompatibles avec une saine gestion des risques.

L'article 3 de l'arrêté du 13 novembre 2010 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ^{66 ( * )} dispose ainsi que « l'Autorité de contrôle prudentiel peut exiger des établissements assujettis [...] qu'ils restructurent leurs rémunérations d'une manière qui soit conforme à une saine gestion des risques et à un objectif de croissance à long terme ».

3) De façon plus originale, la mise en place de conditionnalités européennes sur l'octroi de crédit à différentes catégories d'emprunteurs, tels que les PME, les particuliers et les collectivités territoriales ^{67 ( * )} . Votre rapporteure générale insiste en effet sur le risque réel de forte contraction du crédit en cas de « surcapitalisation » des banques européennes, qui s'exercerait immanquablement au détriment de la croissance. Le renforcement des fonds propres ne peut donc être associé au développement du crédit qu'au prix d'une diminution des marges et de la rentabilité globale du capital , ce qui est d'ailleurs l'esprit des réformes prudentielles entreprises depuis 2008.

c) Une validation a posteriori du principe des « testaments »

Comme il a été mentionné plus haut, les dirigeants de Dexia ont préventivement initié, dès juillet 2011, une réflexion avec les régulateurs bancaires et les principaux actionnaires sur un plan de résolution ordonnée, destiné à faciliter le démantèlement, la survie ou la liquidation du groupe en cas de crise majeure. Cette démarche traduisait in concreto le principe des « testaments » (en anglais « living wills ») pour les établissements financiers systémiques, qui a été adopté au niveau international ^{68 ( * )} , en Europe et aux Etats-Unis ^{69 ( * )} .

Il convient de rappeler que ces testaments, qui ont vocation à être transmis aux régulateurs et peuvent n'être que partiellement confidentiels, consistent pour les établissements systémiques à prévoir à l'avance un plan détaillé de résolution de leur propre défaillance et à envisager des options autres que le renflouement pur et simple . Ils ont ainsi deux principaux objectifs : envisager divers scénarii, dont celui « du pire », pour éviter les réactions désordonnées et contre-productives en cas d'urgence, et limiter la probabilité d'une intervention de l'Etat dans une perspective de neutralisation de l'aléa moral ^{70 ( * )} .

L'idée d'adopter de tels documents stratégiques a longtemps inspiré la réserve ou la prudence au sein de la communauté financière . Le rapport de Jean-François Lepetit et Thierry Dissaux sur la prévention, le traitement et la résolution des crises bancaires, remis à la ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le 11 février 2011, relevait ainsi :

« Le sujet apparaît très structurant pour les établissements bancaires et doit susciter pour le moment une grande prudence, dans la mesure où l'un des objectifs affichés de certains des promoteurs des " living wills " est d'en faire un levier pour obtenir une modification de la structure des groupes transfrontières. Une telle modification ne plaide pas nécessairement en faveur du modèle français, qui est pourtant l'un de ceux qui a le mieux résisté à la crise.

« Les " living wills " peuvent certes prétendre faciliter le démantèlement d'un groupe bancaire en cas de crise et sont sans doute relativement faciles à imaginer pour des établissements dont les différents métiers sont filialisés et donc relativement détachables. Mais on peut s'interroger sur la faisabilité effective de cet instrument, face à des crises qu'il sera toujours difficile de prévoir.

« Le testament bancaire risque de remettre également en cause la centralisation de la trésorerie des établissements. Une fuite de ces documents en dehors du cercle des superviseurs pourrait être catastrophique pour l'établissement concerné. »

Dès octobre 2009, dans le cadre de son groupe de travail sur la régulation financière , votre commission des finances avait néanmoins jugé nécessaire, dans un rapport d'information ^{71 ( * )} , de « prévoir des « testaments » pour les institutions systémiques, permettant de répartir les responsabilités et pertes entre filiales, actionnaires et créanciers, de limiter le recours aux fonds publics et d'inciter les établissements à simplifier leurs structures ».

La crise de liquidité qui a ébranlé Dexia tend à confirmer l'intérêt et la portée opérationnelle de ces testaments. Votre rapporteure générale plaide donc en faveur d'une accélération de leur mise en place au niveau européen , sous l'égide de la Commission européenne et de l'ABE. Elle relève également que les Etats-Unis ont pris une certaine avance en la matière puisque la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) a adopté le 13 septembre 2011 sa règle finale sur les testaments ^{72 ( * )} .

Cette question des testaments bancaires, et plus globalement de la mise en place de procédures de résolution ordonnée pour les établissements financiers systémiques, figure à l'ordre du jour du prochain sommet du G 20 à Cannes , qui se tiendra les 3 et 4 novembre 2011 sous présidence française. Il importe donc que ces futures orientations soient déclinées rapidement dans des normes européennes.

3. La révision du modèle des banques françaises : une crise de la fonction de transformation ?

a) Des critiques de fond qui dépassent le simple contexte des perturbations sur les marchés

La défiance que les banques françaises ont subie durant l'été 2011 s'est certainement diffusée de manière excessive, les cours de bourse ayant souvent atteint des niveaux manifestement incohérents au regard de la valeur des actifs.

Elle ne procède cependant pas uniquement d'attaques spéculatives à court terme et d'un mouvement irraisonné de « panique », mais est révélatrice d'une certaine remise en question du modèle de développement du secteur bancaire français , que l'on ne peut simplement éluder ou considérer comme infondée. Cette remise en cause est d'autant plus vive que la communauté bancaire française a trop longtemps considéré que la crise financière de 2007-2008 avait définitivement validé le modèle de la « banque universelle à la française », présente dans tous les segments de l'activité financière afin de diversifier le profil de risques : banque de détail, conseil, gestion d'actifs, négociation pour compte propre, financement de projets...

Que reprochent nombre d'investisseurs et d'analystes aux banques françaises ? Outre l'exposition aux dettes souveraines que l'on peut juger conjoncturelle, essentiellement trois défauts , évoqués supra : la dépendance à l'égard des financements à court terme, la contribution déterminante de la banque de financement et d'investissement aux revenus, et une trop grande taille de bilan.

Certes, ces critiques traduisent également une approche anglo-saxonne , très centrée sur le ratio de levier des bilans bancaires ^{73 ( * )} , dont l'intégration dans le régime de Bâle III est fortement contestée en Europe continentale ^{74 ( * )} . Mais plus fondamentalement, elle procède d'une conception renouvelée de la fonction de transformation , essentielle dans l'économie bancaire. Celle-ci consiste, schématiquement, à adosser des engagements et investissements de long terme à des ressources de marché et une épargne de court terme. Dès lors, la liquidité de la banque tend à se réduire lorsque l'écart de duration entre l'actif et le passif est trop grand.

b) La nécessité de réponses structurelles et pérennes

Votre rapporteure générale juge donc inévitable et nécessaire que les banques françaises réalisent à leur tour leur « examen critique » , que les banques américaines, britanniques ou espagnoles ont déjà largement engagé. Le futur régime prudentiel de Bâle III ^{75 ( * )} incite d'ailleurs à une telle « refondation ».

Celle-ci doit aller au-delà des simples mesures de réduction à court terme de la taille du bilan, que les banques françaises mettent actuellement en oeuvre pour apaiser les marchés mais qui réduisent certaines capacités de financement de l'économie. Il est nécessaire que les principales banques rééquilibrent leurs sources de revenus et réduisent progressivement certaines activités, telles que la négociation pour compte propre, le rachat avec effet de levier ( leveraged buy-out - LBO) ou les prêts aux fonds d'investissement. La rentabilité globale en sera certainement affectée, mais les « normes » tacites de marché en ce domaine doivent assurément être abaissées.

Indépendamment du rééquilibrage des bilans, votre rapporteure générale estime que la question d'ordre organisationnel et structurel d'une séparation des activités , en particulier celle de marché et de détail, ne doit à présent plus être taboue . Les Etats-Unis et le Royaume-Uni lui ont apportée des réponses différenciées ( cf . l'encadré ci-dessous), avec, respectivement, la « règle Volcker » et les conclusions de la Commission bancaire indépendante, présidée par John Vickers.

Il n'apparaît toutefois plus guère possible de se contenter de l'argument selon lequel ces approches ne seraient adaptées qu'aux spécificités des banques anglo-saxonnes. En outre, la réflexion sur les conflits d'intérêt au sein des banques a certainement atteint un plus grand degré de maturité chez certains de nos partenaires économiques qu'en France, où l'on est souvent trop enclin à se satisfaire du statu quo ou de la stricte application des directives européennes.

« Règle Volcker » aux Etats-Unis et filialisation au Royaume-Uni

La « règle Volcker », ainsi dénommée car initialement proposée par l'ancien directeur de la Réserve fédérale des Etats-Unis, Paul Volcker, a été introduite dans la section 619 de la loi Dodd-Frank. Fruit d'un compromis, elle vise à limiter les activités spéculatives et les conflits d'intérêt et pose le principe d'une externalisation de certaines activités, sans pour autant revenir à la segmentation stricte entre banque de dépôts et banque d'investissement que prévoyait le Banking Act (plus connu sous le nom de Glass-Steagall Act ) de 1933, et qui avait été abrogée par le Financial Services Modernization Act (ou Gramm-Leach-Bliley Act ) de 1999.

La loi Dodd-Frank prévoit donc qu'« une entité bancaire ne doit pas (A) s'impliquer dans la négociation pour compte propre, ni (B) acquérir ou conserver tout capital, partenariat ou autre intérêt propriétaire ou sponsoriser un fonds spéculatif ou un fonds de capital-investissement ». Comme cela est souvent le cas en droit bancaire ou financier américain, ce principe général est cependant assorti de nombreuses exceptions spécifiques ou transversales. En particulier, les entités bancaires peuvent toujours investir jusqu'à 3 % de leur capital Tier One dans des fonds spéculatifs ou de capital-investissement.

Les banques disposent de quatre ans, soit jusqu'à juillet 2014 , pour traduire cette règle dans leur organisation, mais certains établissements importants, tels que Bank of America ou Goldman Sachs, l'ont rapidement anticipée.

La Commission bancaire indépendante , présidée par Sir John Vickers, fut chargée par le gouvernement travailliste en 2009 de formuler des propositions sur l'avenir du secteur bancaire. Après avoir remis plusieurs rapports intermédiaires qui ont suscité des réactions parfois hostiles sur les options proposées mais dont la qualité a été largement reconnue, elle a publié son rapport final le 12 septembre 2011.

Les conclusions se sont révélées plus clémentes qu'attendu, en ce qu'elles préservent le principe de la banque universelle. Plutôt que la scission des activités, la commission a ainsi privilégié la « filialisation-sanctuarisation » des dépôts de clients britanniques (particuliers et PME). Les activités exercées dans l'Espace économique européen et le trading ne seront en revanche pas filialisés.

Une certaine latitude est laissée aux banques sur la définition du périmètre des activités sanctuarisées (« ring-fenced banks »), dont les exigences minimales en fonds propres sont relevées (ratio Tier One de 10 %), et l'échéance de mise en oeuvre de la réforme pourrait être reportée à début 2019.

Il paraît difficile de privilégier l'une ou l'autre option dans le contexte actuel , très troublé et qui peut biaiser la réflexion. Votre rapporteure générale ne méconnait pas non plus une critique habituellement formulée sur le principe de la séparation, qui souligne que les trois principales faillites bancaires durant la crise financière ont été le fait d'établissements spécialisés : deux banques américaines d'investissement, Bear Sterns et Lehman Brothers, et une banque de dépôt britannique, Northern Rock. Des exemples contraires peuvent cependant être invoqués ^{76 ( * )} , de sorte qu'il est hasardeux d'établir un lien robuste de causalité entre le modèle de développement d'une banque et sa résistance à une crise.

Il n'en demeure pas moins que ce débat, indissociable de celui sur la prévention du risque systémique, doit désormais être clairement tranché , et non plus reposer sur les arguments d'autorité qui prévalent encore dans l'argumentation de la profession bancaire.

B. DES CONTREPARTIES INDISPENSABLES EN CAS DE SOUTIEN PUBLIC

1. Une dépendance regrettable mais inévitable à l'égard des marchés

La dépendance de Dexia à l'égard des marchés est double car liée à son statut d'émetteur coté et dont le coeur de métier ne permet pas d'assurer une base de dépôts qui contribue de manière substantielle au financement ^{77 ( * )} . La santé financière du groupe est donc largement conditionnée par la perception des investisseurs et des agences de notation, ces dernières ayant joué un rôle déterminant dans le déclenchement de la crise et l'intervention des Etats.

On peut naturellement déplorer une telle situation , qui conduit à ce que la pérennité d'une banque systémique soit tributaire de facteurs tout autant psychologiques (mimétisme, surréaction à court terme, impact prescripteur des notations...) que d'une analyse objective des fondamentaux. Cette critique n'est toutefois pas porteuse de solution. En l'espèce, la légitimité de l'intervention des Etats réside dans leur capacité à introduire un facteur exogène de stabilisation et à rétablir une perception plus rationnelle chez les acteurs financiers.

Dès lors qu'une telle intervention présente un risque - même très limité - de mise à contribution des fonds publics, et donc de « socialisation des pertes », il est indispensable que l'Etat puisse « poser ses conditions » et exige de justes contreparties , non seulement à l'égard de Dexia, mais lors de tout soutien public.

2. Un actionnariat public vigilant et exigeant

a) Formaliser un pacte entre les actionnaires publics français de Dexia

Comme en 2008, les acteurs publics s'affirment en tant qu' « ultime recours » pour Dexia et renforcent leur influence même si, sur le plan comptable, leur présence au capital du groupe n'est pas modifiée ^{78 ( * )} . La partie française continuera ainsi de détenir 26,4 % du capital , la minorité de blocage dans une société anonyme étant de 25 % en droit belge ^{79 ( * )} .

Les trois actionnaires publics français - Etat, CDC et CNP Assurances -, qui disposent de quatre représentants au conseil d'administration de Dexia SA, ont un devoir de grande vigilance et de concertation sur la mise en oeuvre du plan de démantèlement du groupe, qu'il serait utile de formaliser dans un pacte d'actionnaires ^{80 ( * )} .

A l'instar des pactes liant l'Etat et le Fonds stratégique d'investissement ^{81 ( * )} au titre des participations détenues conjointement dans les sociétés cotées France Télécom et Aéroports de Paris, ces accords pourraient prévoir au moins les cas suivants de concertation obligatoire :

- un échange de points de vue afin de rechercher une position commune sur les résolutions en assemblée générale des actionnaires. Plus précisément, votre rapporteur générale estime indispensable que les actionnaires publics arrêtent une position commune sur toute question afférente aux rémunérations des dirigeants et membres du conseil d'administration ainsi qu'aux conventions réglementées qui les lient à la société ;

- une obligation générale d'information préalable entre les parties pour toute opération portant sur les actions ou droits de vote de la société, et une obligation de concertation préalable en cas de projet de cession par les parties susceptibles d'intervenir à des échéances rapprochées. Le cas échéant, ce pacte pourrait prévoir des clauses de préemption, de sortie conjointe ou de droit de suite.

Ce pacte organiserait donc la politique commune des actionnaires publics à l'égard de Dexia et serait, dès lors, constitutif d'une action de concert . Dexia étant cotée, il devrait faire l'objet d'une publication sur le site de l'Autorité des marchés financiers et, pour la Belgique, de la récente Autorité des marchés et services financiers.

b) A l'égard des banques en général, un « droit de regard » étendu

Votre rapporteure générale défend un principe simple : toute entrée de l'Etat au capital d'une banque doit se traduire par une présence active dans ses organes sociaux - qui n'était malheureusement pas prévue lors de la mise en place de la SFEF et de la SPPE fin 2008 - et un encadrement des rémunérations comme de l'activité de crédit . Les principes d'une intervention européenne coordonnée, exposés plus haut, devraient donc être déclinés de manière renforcée au niveau national.

Des exigences spécifiques, telles que l'interdiction du trading à haute fréquence ou des restrictions sur les LBO (limitation de l'effet de levier ^{82 ( * )} des fonds et du « carried interest ^{83 ( * )} » des gestionnaires) réalisés par des filiales de banques, sont également à prendre en compte. La contrepartie générale du soutien public réside, en effet, dans le renforcement de l'utilité sociale des activités des banques, au service des ménages et des entreprises.

De même, il serait nécessaire d'interdire expressément l'octroi de bonus, indemnités de départ et « retraites chapeaux » aux dirigeants des banques qui bénéficient d'un soutien public . En outre, les banques bénéficiaires ne devraient pas être autorisées à verser des dividendes à leurs actionnaires, afin d'affecter leurs éventuels résultats bénéficiaires au renforcement des fonds propres et au financement de l'économie.

Votre rapporteure générale vous propose donc un amendement à l'article 4 du présent projet de loi tendant à établir le principe de ces contreparties.

Ce principe suppose également de réviser l'article 2 de l'arrêté précité du 13 novembre 2010. Celui-ci dispose en effet simplement que « l'Autorité de contrôle prudentiel veille à ce que la rémunération variable distribuée par les établissements assujettis, qui bénéficient d'une intervention publique exceptionnelle, soit limitée quand elle n'est pas compatible avec leur capacité à maintenir leurs fonds propres à un niveau suffisant ». Il s'agit, en l'espèce, de passer d'une logique purement prudentielle à une véritable démarche d'intérêt public .

En outre, votre rapporteure générale rappelle que cet arrêté n'est pas totalement fidèle à la lettre de la directive CRD III puisque son article 1 ^er prévoit que « les entreprises assujetties définissent un rapport approprié entre les composantes fixe et variable de la rémunération totale », alors que la directive fait référence à un « équilibre approprié » qui n'emporte pas la même interprétation.

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 1er
(et ETAT A)

Équilibre général du budget, trésorerie
et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article tire les conséquences, pour les ressources et les charges du budget de l'Etat et les ressources de trésorerie qui concourent à l'équilibre financier, des modifications proposées par le présent projet de loi.

I. UN SOLDE BUDGÉTAIRE QUASIMENT STABLE

Arrêté à -95,508 milliards d'euros par la deuxième loi de finances rectificative pour 2011, le solde général de l'Etat n'est quasiment pas affecté par le présent projet de loi (+5 millions d'euros, à -95,503 milliards d'euros).

A. L'ÉVOLUTION DES RECETTES NETTES

1. Un léger rétablissement des recettes fiscales nettes

Le principal facteur d'amélioration du solde réside dans la réévaluation à la hausse des recettes fiscales nettes, pour un montant global de 1,6 milliard d'euros par rapport aux dernières révisions .

De cette hausse doit immédiatement être retranché un phénomène de nature technique et lié aux encaissements tardifs de cotisation foncière des entreprises (CFE) au titre des émissions 2010 . Selon l'exposé des motifs du projet de loi, ces encaissements ont en effet été « inscrits par erreur en recettes du compte d'avances aux collectivités locales en loi de finances initiale pour 2011 » . Or, en application de l'article 2 de la loi de finances initiale pour 2010, les recettes 2010 de CFE reviennent au budget général de l'Etat, ce dernier servant une compensation relais aux collectivités. L'opération ici prévue consiste donc à réinscrire ces recettes au budget général, pour un montant de 0,7 milliard d'euros . En conséquence, les recettes du compte d'avances aux collectivités territoriales sont minorées d'autant ( cf. infra ). Cette réimputation technique est donc, au total, neutre pour le solde général de l'Etat .

Hors réimputation du reliquat de CFE 2010 au budget général, les recettes fiscales nettes augmentent donc de 0,9 milliard d'euros pour s'élever à 253,8 milliard d'euros. S'agissant des grands impôts, les données d'encaissement de l'année conduisent à prévoir des recettes d' impôt sur le revenu de 51,6 milliard d'euros, en baisse de 0,1 milliard d'euros par rapport à la deuxième LFR pour 2011. L' impôt sur les sociétés est attendu à 40,9 milliards d'euros et la TVA ^{84 ( * )} à 132,3 milliards d'euros, soit des montants globalement inchangés par rapport à la révision de LFR-2. Enfin, la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) affiche une légère baisse de 0,1 milliard d'euros.

Au total, ce sont donc les autres recettes fiscales nettes qui enregistrent les révisions les plus importantes (+1,1 milliard d'euros). Ces révisions concernent principalement :

1) les recettes brutes des impôts d'Etat hors grands impôts, dont l'évolution est supérieure de 1,5 milliard d'euros aux prévisions : + 0,6 milliard d'euros au titre du prélèvement sur les revenus de capitaux mobiliers, + 0,3 milliard d'euros au titre de l'ISF, + 0,2 milliard d'euros au titre des donations et + 0,2 milliard d'euros au titre du prélèvement sur la Française des jeux. Parallèlement, les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat hors grands impôts sont majorés de 0,25 milliard d'euros ^{85 ( * )} ;

2) les recettes brutes des impositions ayant remplacé la taxe professionnelle , supérieures de 0,4 milliard d'euros aux précédentes estimations (cotisation minimale de taxe professionnelle, contribution foncière des entreprises et impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux). L'augmentation nette des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux s'établit par ailleurs à 0,6 milliard d'euros, pour tenir compte de la restitution d'excédents d'acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au titre de 2010. Cette dépense supplémentaire trouve sa contrepartie en recettes du compte d'avances aux collectivités territoriales. Elle est donc neutre sur le solde.

2. Les recettes non fiscales s'amenuisent de 0,3 milliard d'euros

Les recettes non fiscales sont revues à la baisse de 0,3 milliard d'euros par rapport à la prévision de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 et s'établissent à 16,3 milliards d'euros. Les ajustements principaux portent sur les dividendes et recettes assimilées (- 0,1 milliard d'euros ^{86 ( * )} ), les produits de la vente de biens et services (- 0,1 milliard d'euros) et les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite (- 0,1 milliard d'euros).

3. Des ajustements significatifs sur le prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales

Les prélèvements sur recettes de l'Etat diminuent globalement de 94 millions d'euros . Cette évolution résulte d'ajustements significatifs qui se compensent partiellement :

1) - 636 millions d'euros au titre du fonds de compensation pour la taxe à la valeur ajoutée (FCTVA), afin de tenir compte de l'évolution des dépenses d'investissement des collectivités territoriales ;

2) + 43 millions d'euros au titre des prélèvements sur recettes entrant dans le périmètre de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ;

3) + 502 millions d'euros au titre de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, de la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle et du reliquat de versement de la compensation relais de la taxe professionnelle. Ce mouvement vient compenser la baisse du dégrèvement barémique de CVAE 2011 qui était attendu à 4,1 milliards d'euros et devrait finalement s'établir à 3,6 milliards d'euros. Pour technique qu'il paraisse, ce phénomène manifeste la part croissante des dotations de l'Etat dans les ressources des collectivités territoriales, au détriment de la fiscalité ;

4) - 4 millions d'euros au titre du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne.

B. DES DÉPENSES EN AUGMENTATION DE 0,6 MILLIARD D'EUROS

1. Des ajustements neutres pour la norme de dépense

Les charges nettes du budget général augmentent de 596 millions d'euros sous l'effet de l'inscription de crédits supplémentaires au titre du programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles » de la mission « Provisions » ( cf. commentaire de l'article 2).

Le total des variations des prélèvements sur recettes sous norme et des dépenses du budget général permet à l'Etat de tenir la norme de stabilisation en valeur de ses dépenses hors dette et pensions (soit 275,6 milliards d'euros) . En effet, l'inscription de 596 millions d'euros supplémentaires au titre de la mission « Provisions » correspond exactement à la marge de manoeuvre supplémentaire dégagée par la diminution des prélèvements sur recettes sous norme (FCTVA, prélèvements sous enveloppe normée et prélèvement au bénéfice de l'Union européenne).

Dans une certaine mesure, ce sont donc les moindres versements aux collectivités territoriales au titre du FCTVA qui permettent de desserrer légèrement la contrainte sur le budget général.

C. UN DÉFICIT STABLE, DES CONDITIONS DE FINANCEMENT LÉGÈREMENT MODIFIÉES

1. Une dégradation de 0,8 milliard d'euros du solde des comptes spéciaux

L'évolution des recettes fiscales nettes et des dépenses nettes améliore le solde du budget général de 825 millions d'euros. Cette amélioration est néanmoins compensée par une dégradation de 820 millions d'euros du solde des comptes de concours financiers :

1) comme évoqué plus haut, les recettes du compte d'avances aux collectivités territoriales diminuent de 743 millions d'euros, sous l'effet de la réimputation au budget général des recettes de CFE 2010 inscrites à tort sur le compte en LFI 2011 ;

2) 35 millions d'euros de crédits supplémentaires et 42 millions d'euros de moindres recettes sont inscrits au compte d'avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, sur lequel s'impute le financement du bonus-malus automobile ( cf . commentaire de l'article 3) :

3) 50 millions d'euros de crédits sont enfin ouverts sur le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » dans le cadre d'une opération de rééchelonnement de la dette de la République démocratique du Congo ( cf . commentaire de l'article 3). Cette ouverture de crédits est compensée par une inscription de même montant en recettes, et est donc neutre sur le solde.

2. Récapitulation des mouvements impactant le solde

Le nouveau solde budgétaire prévisionnel s'établit donc, en conséquence des mouvements récapitulés ci-après, à -95,503 milliards d'euros , en retrait de 5 millions d'euros par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2011.

Les déterminants de l'évolution du solde

(en millions d'euros)

* Hors impact de la réimputation de CFE entre budget général et compte d'avances aux collectivités territoriales

Source : commission des finances

3. L'ajustement du tableau de financement de l'Etat tient compte de l'abondance des ressources de trésorerie

Le déficit budgétaire prévisionnel étant inchangé, le besoin de financement de l'Etat en 2011 reste fixé à 190,9 milliards d'euros , soit le montant du déficit (95,5 milliards d'euros) auquel s'ajoutent les amortissements de dette à long terme (48,7 milliards d'euros), à moyen terme (46,1 milliards d'euros) et les amortissements de dettes reprises par l'Etat (0,6 milliard d'euros).

Le présent projet de loi enregistre néanmoins une variation de la composition des ressources de financement qui contribuent à la couverture de ce besoin. Ainsi, bien que les émissions de nouveaux titres à moyen et long termes demeurent inchangées par rapport au collectif budgétaire de septembre 2011 (184 milliards d'euros), plusieurs mouvements importants sont enregistrés s'agissant des ressources de trésorerie .

La variation des dépôts des correspondants s'établirait à + 4,5 milliards d'euros, contre une décollecte anticipée de 1,1 milliard d'euros. Les ressources procurées par les dépôts des correspondants sont donc supérieures de 5,6 milliards d'euros aux anticipations de la dernière LFR et de 7,5 milliards d'euros à la prévision de LFI . Selon le Gouvernement, « cette augmentation résulterait de l'effet combiné de décaissements moindres qu'anticipés des dépôts des organismes bénéficiaires des crédits accordés dans le cadre des "Investissements d'avenir", d'une décollecte plus faible que prévue des dépôts des collectivités territoriales et de la poursuite de la politique de mutualisation des trésoreries publiques qui devrait permettre d'accroître les dépôts des établissements publics ». Le fait que la décollecte des dépôts des correspondants soit fréquemment inférieure aux anticipations de LFI résulte pour partie des anticipations prudentes faites par l'Agence France Trésor au moment de l'élaboration du PLF. Néanmoins, l'ampleur de l'écart constaté fin 2011 pourrait refléter des retards dans les décaissements des fonds consommables des Investissements d'avenir , pour lesquels une décollecte de 2 milliards d'euros est attendue au lieu des 5 milliards d'euros anticipés. De même, les collectivités territoriales ne devraient que faiblement contribuer à la baisse des disponibilités du compte du Trésor (- 0,5 milliards d'euros ^{87 ( * )} contre - 2 milliards d'euros anticipés). Ce phénomène, qui résulte des choix agrégés de plusieurs dizaines de milliers d'exécutifs locaux, est par définition délicat à expliciter. Il n'est cependant pas impossible que le climat d'incertitude suscité par la réforme de la taxe professionnelle et la situation générale des finances publiques conduise les collectivités territoriales à contenir leurs dépenses, notamment d'investissement .

Les autres ressources de trésorerie sont revues à la hausse de 1,1 milliard d'euros consécutivement à l'enregistrement de primes nettes à l'émission supplémentaires ^{88 ( * )} , phénomène qui s'explique par la persistance de taux d'intérêt bas .

En l'absence d'opérations de désendettement par l'intermédiaire de la Caisse de la dette publique , le montant conventionnel ^{89 ( * )} annuellement inscrit sur cette ligne est porté à zéro.

Enfin, et compte tenu de l'abondance des ressources de trésorerie précitées, les émissions de titre courts sont en recul. La variation nette de l'encours des bons du Trésor à taux fixe (BTF) s'établirait donc à - 4,4 milliards d'euros, soit un reflux supérieur de 3,8 milliards d'euros aux anticipations de la dernière LFR.

Evolution du tableau de financement de l'Etat au cours de l'exercice 2011

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Les émissions à moyen et long termes et les amortissements demeurant inchangés, il n'est enregistré aucune modification du plafond de variation nette de dette à moyen et long termes, qui demeure fixé à 89,2 milliards d'euros (soit la différence entre 184 milliards d'euros d'émissions nouvelles et 94,8 milliards d'euros d'amortissements).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances prend acte des ajustements rendus nécessaires par l'affinement des prévisions d'exécution et les ouvertures de crédits demandées. Elle proposera au Sénat d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes intervenus au cours de la discussion.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE IER
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011
CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 2
(et ETAT B)

Budget général : ouvertures de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, à des ouvertures de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'Etat B annexé au présent projet de loi.

Les ouvertures de crédits du budget général auxquelles procède le présent projet de loi de finances rectificative s'élèvent à 2 869 637 000 euros en AE et CP , soit :

1) 1 711 480 000 euros (AE=CP) au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et 562 000 000 euros (AE=CP) au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ^{90 ( * )} ;

2) 596 157 000 euros en AE et CP sur la mission « Provisions ».

Sur ce second point, il convient de rappeler que l'article 7 (2°) de la LOLF dispose qu'une mission du budget général regroupe notamment les crédits d'une dotation « pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles » . Cet article a trouvé à s'appliquer par la création de la mission « Provisions », dont le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » est porteur des ouvertures prévues par le présent collectif.

Le Gouvernement justifie cette inscription « dans l'attente du recensement complet et précis des besoins et des marges de redéploiement sur le budget général qui sera effectué d'ici la fin de l'année » . En d'autres termes, le Gouvernement sait d'ores et déjà que des impasses en gestion surviendront d'ici à la fin de l'exercice et préempte, pour y faire face, la marge de manoeuvre laissée par la baisse des prélèvements sur recettes .

Cette inscription de crédits appelle plusieurs observations. Elle confirme tout d'abord que des crédits complémentaires seront nécessaires en fin de gestion , vraisemblablement en faveur des opérations extérieures de la Défense ou des dépenses de guichets sociaux.

En deuxième lieu, l'inscription de crédits en prévision de dépenses à venir sur la mission « Provisions » n'apparaît guère conforme à la lettre de la loi organique . Les crédits de cette mission doivent en effet correspondre à des dépenses accidentelles, imprévisibles ou rendues nécessaires par la survenue d'une calamité. A titre d'illustration, le projet annuel de performances 2011 associé à la mission explicite clairement que « la dotation relative aux dépenses accidentelles et imprévisibles a pour objet de permettre le financement en cours de gestion de dépenses urgentes , comme par exemple des catastrophes naturelles en France ou à l'étranger ou des événements extérieurs pouvant nécessiter le rapatriement de Français d'un pays étranger » .

La nécessité de couvrir des besoins de fin gestion non encore précisément recensés ne correspond pas à la conception que votre rapporteure générale se fait des dépenses accidentelles ou imprévisibles. Par cette inscription, le Gouvernement transforme plutôt la mission « Provisions » en réserve de crédits à répartir ^{91 ( * )} et garde une « poire pour la soif » en vue des dernières semaines de l'exercice.

Cette opération prive donc de sa portée l'autorisation parlementaire, qui s'apparente à un blanc-seing lorsque les crédits demandés ne sont pas justifiés au premier euro. Dans ces conditions, votre commission des finances propose au Sénat de supprimer cette ouverture de crédits.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3
(ET ETAT C)

Comptes spéciaux : ouvertures de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, à des ouvertures de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'Etat C annexé au présent projet de loi.

Les ouvertures de crédits des comptes spéciaux auxquelles procède le présent projet de loi de finances rectificative s'élèvent à 85 000 000 euros en AE et CP .

Le rééchelonnement de la dette de la république démocratique du Congo

50 millions d'euros (AE=CP) sont ouverts au titre des prêts à des Etats étrangers, dans le cadre d'une opération de rééchelonnement de dette de la République démocratique du Congo . Cette ouverture est compensée par l'inscription de 50 millions d'euros de recettes. Ces inscriptions, qui sont donc neutres pour le solde , font suite au dépassement des crédits évaluatifs du programme « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » ^{92 ( * )} .

L'ajustement des recettes et des dépenses du bonus-malus automobile

35 millions d'euros (AE=CP) sont ensuite ouverts au titre du Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, sur lequel s'impute le mécanisme de bonus-malus automobile . Cette ouverture de crédits s'ajoute à une révision à la baisse des recettes du compte, pour un montant de 42 millions d'euros. La dégradation du solde du compte s'établit donc à 77 millions d'euros et confirme le profil structurellement déficitaire d'un dispositif censé être neutre pour les finances publiques . Depuis 2008, les déficits cumulés par le compte d'avances atteignent 1,5 milliard d'euros ( cf . tableau).

Déficit cumulé du bonus-malus automobile

(en millions d'euros)

	2008 exécuté	2009 exécuté	2010 exécuté	LFI 2011	PLFR-3 2011
Recettes	225,4	202,2	186,4	222,0	180,0
Dépenses*	439,4	724,6	707,2	372,0	407,0
Déficit annuel	-214,0	-522,3	-520,8	-150,0	-227,0
Déficit cumulé	-214,0	736.3	-1 257,1	-1 407,1	-1 484,1

* Les dépenses comprennent le bonus et le super-bonus pour destruction des véhicules de plus de 15 ans. Ce super-bonus avait été suspendu en 2009 et 2010 pour être remplacé par la « prime à la casse » , financée sur le programme 316 « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » de la mission « Plan de relance de l'économie » et qui a pris fin le 31 décembre 2010.

Source : commission des finances

Au cours de l'été, le Premier ministre a annoncé un recalibrage du dispositif au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, afin d'assurer le retour à l'équilibre financier. Parallèlement, nos collègues députés, membres de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ont adopté un amendement à la première partie du projet de loi de finances pour 2012 supprimant le compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules » , et réinscrivant le financement du bonus automobile au budget général. Cette initiative aura pour conséquence de soumettre à la norme de dépense un dispositif de subventionnement jusqu'ici très aléatoirement maîtrisé.

A ce jour, les seules informations dont le Parlement dispose sur la révision des barèmes du bonus et du malus automobile ont été diffusées par voie de presse et les conditions précises de rétablissement de l'équilibre du dispositif en 2012 ne sont pas connues. Votre commission des finances vous propose donc de supprimer, à titre conservatoire, les ouvertures de crédits au bénéfice du Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, afin d'obtenir du Gouvernement des engagements précis.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES

ARTICLE 4

Octroi de la garantie à Dexia SA et Dexia Crédit Local SA

Commentaire : le présent article autorise le ministre chargé de l'économie à accorder deux types de garanties de l'Etat à Dexia SA et Dexia Crédit Local SA.

L'analyse que fait votre rapporteur général du dispositif prévu à cet article figure dans l'exposé général du présent rapport.

Le I du présent article propose d'autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder une garantie de financement de l'Etat à Dexia pour un encours d'un montant maximal de 32,85 milliards d'euros . Cette garantie à titre onéreux s'exercerait sous réserve de l'appel conjoint en garantie du Royaume de Belgique et du Grand-duché du Luxembourg et dans la limite de 36,5 % des montants éligibles, soit selon une clef de répartition identique à celle qui avait été retenue en 2008.

Elle s'appliquerait en particulier qu'aux financements levés par Dexia SA et Dexia Crédit Local SA à compter de la date de publication du présent projet de loi jusqu'au 31 décembre 2021 .

Le II du présent article propose d'autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder, à titre onéreux, une contre-garantie d'actifs aux sociétés Dexia SA et Dexia Crédit Local SA. Cette garantie de l'Etat porte sur les engagements pris par ces deux sociétés au titre de créances sur des collectivités territoriales françaises, inscrites au bilan de la société Dexia Municipal Agency à la date de réalisation de la cession de cette société à la Caisse des dépôts et consignations et à la Banque postale.

Cette garantie serait accordée pour un encours d'actifs d'un montant maximal de 10 milliards d'euros, les engagements couverts devant être déterminés en accord avec le ministre chargé de l'économie.

L'appel en garantie est limité puisqu'il ne peut excéder 70 % des montants dus au titre de ces engagements, après application d'une franchise de 500 millions d'euros et dans la limite de 6,65 milliards d'euros.

Le III dispose que les conditions dans lesquelles chacune de ces garanties pourra être appelée sont définies dans une ou plusieurs conventions conclues par le ministre chargé de l'économie avec les sociétés concernées ainsi que, s'agissant de la garantie de financement, avec les représentants du Royaume de Belgique et du Grand-duché de Luxembourg, comme cela avait été le cas en 2008.

Enfin le IV prévoit que le Gouvernement rend compte chaque année au Parlement de la mise en oeuvre de ce dispositif.

* *

*

Lors de l'examen à l'Assemblée nationale, nos collègues députés ont adopté, à l'initiative de Charles de Courson et avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement tendant à préciser que le rapport du Gouvernement destiné à rendre compte de la mise en oeuvre du dispositif de soutien public devra être remis au Parlement avant le 1 ^er juin de chaque année .

* *

*

Votre commission considère que cette garantie publique apportée à Dexia pose à nouveau la question déterminante des contreparties financières imposées aux établissements de crédit qui bénéficient d'un soutien de l'Etat. Les contreparties qui avaient été fixées en octobre 2008 à l'occasion de la création de la Société de financement de l'économie française (SFEF) et de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) n'étaient en effet pas suffisantes.

Votre commission a donc adopté un amendement proposant de consacrer un principe général en cas de soutien public à une banque, quelles que soient ses modalités : recapitalisation, prêt de soutien à la liquidité ou garantie, accordé de manière directe ou indirecte. Il prévoit que, pendant toute la durée du soutien public :

- aucun membre des organes sociaux (gérant, membres du conseil d'administration ou du directoire, président du conseil de surveillance) ne puisse bénéficier de stock-options ou d'actions gratuites ;

- aucun bonus, indemnité de départ ni aucune « retraite chapeau » ne puisse leur être versé ;

- l'établissement de crédit ne puisse verser aucun dividende .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS PRÉPARATOIRES

A. AUDITION DE M. JEAN-DOMINIQUE COMOLLI, COMMISSAIRE AUX PARTICIPATIONS DE L'ETAT, SUR LE SOUTIEN APPORTE PAR L'ETAT AUX BANQUES (11 OCTOBRE 2011)

La commission procède à l'audition de M. Jean-Dominique Comolli, commissaire aux participations de l'Etat, sur le soutien apporté par l'Etat aux banques.

M. François Marc , vice-président . - Pour cette première réunion dans notre nouvelle configuration, vous voudrez bien excuser le Président Philippe Marini, empêché pour la semaine.

Le sujet qui nous occupe aujourd'hui est d'une brûlante actualité, puisqu'il a trait à la solidité des établissements bancaires français et européens, alors que la crise de la dette souveraine dans la zone euro a suscité de fortes inquiétudes quant à la solvabilité de certains d'entre eux. C'est ainsi que l'Etat doit, pour la seconde fois, puisqu'il l'a déjà fait en 2008, intervenir en faveur de Dexia.

C'est dans ce contexte que nous conduirons une série de cinq auditions destinées à nous éclairer sur les options qui se présentent à la puissance publique. Le calendrier nous rattrape, puisqu'un projet de loi de finances rectificative visant à accorder la garantie de l'Etat à Dexia sera présenté demain en conseil des ministres afin d'être soumis au Parlement dès la semaine prochaine, pour une promulgation rapide.

Le temps presse, entrons dans le vif du sujet : pouvez-vous, monsieur le commissaire, nous apporter des éclaircissements sur le montage retenu pour sauver Dexia et, plus généralement, des explications plus théoriques sur les différentes options qui s'offrent à l'Etat dans le cadre d'une faillite bancaire. Pourquoi, dans le cas qui nous occupe, avoir choisi la garantie plutôt que la nationalisation ? D'autres choix étaient-ils possibles ?

M. Jean-Dominique Comolli, commissaire aux participations de l'Etat . - Le problème du groupe Dexia SA n'était pas sa solvabilité, puisque, sous réserve de provisions, le groupe gagnait de l'argent, mais la liquidité : la situation est devenue complexe pour lui en raison des conditions de taux car il lui devenait de plus en plus difficile de se refinancer au jour le jour.

C'est pourquoi le Gouvernement a entrepris, il y a quelques semaines, un exercice d'adossement du véhicule de refinancement des prêts aux collectivités portés par Dexia, DMA ou DexMA, à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), en vue d'alléger ses besoins de liquidités de l'ordre de 10 milliards d'euros. Les discussions, bien qu'un peu lentes, étaient en bonne voie. L'adossement devait s'accompagner de la création d'une joint venture - une coentreprise - entre la Caisse des dépôts et la Banque postale pour la délivrance de nouveaux prêts aux collectivités locales, étant entendu que Dexia ne délivrerait pas de nouveaux prêts.

L'adossement de DexMA à la Caisse des dépôts impliquait que celle-ci prenne la majorité dans l'entreprise, Dexia conservant quelque 30 % tandis que la Banque postale entrait pour 5 %. Ce schéma, pas encore abouti mais toujours d'actualité, a fait le fond dimanche d'un long conseil d'administration de Dexia SA, où il a été question d'entrer en négociation exclusive.

Ce qui nous a guidés, c'est la nécessité d'alléger de 10 milliards à 12 milliards les besoins de liquidité de Dexia, afin de lui permettre, eu égard à la situation du marché interbancaire, de gagner du temps, pour aller vers des mesures structurelles plus durables. Nous craignions, de surcroît, que ce besoin de liquidité, en apparaissant au grand jour, n'entraîne un risque systémique au niveau européen.

C'est alors que le lundi 3 octobre, l'agence Moody's a décidé de mettre le groupe Dexia sous surveillance négative, en dépit des assurances que nous, l'Etat, avions pu lui apporter. Nous avions en effet validé le plan structurel que leur avait présenté Dexia et nous les avions assurés que nous viendrions à l'appui de ce plan, éventuellement sous la forme d'une garantie sur la banque résiduelle qui aurait vocation à subsister après la vente de divers actifs de Dexia. Cela n'a, hélas, pas suffi à convaincre l'agence de notation.

A partir de là, les choses se sont accélérées. Les financements interbancaires au jour le jour se sont taris, provoquant une situation de liquidité périlleuse qui appelle une vigilance quotidienne. Le jugement de Moody's a également poussé particuliers et entreprises à retirer leurs dépôts de la filiale belge Dexia Banque Belgique (DBB).

Les gouvernements ont annoncé, mardi dernier, avec la déclaration conjointe Reynders-Baroin, qu'ils apportaient leur garantie au financement de la banque. En même temps, la Belgique a souhaité, pour rassurer totalement les marchés et les déposants, entamer avec Dexia la discussion sur le rachat de la banque de dépôts DBB. Les discussions se sont poursuivies jusqu'au conseil d'administration de dimanche, où Olivier Bourges, directeur général adjoint de l'Agence des participations de l'Etat, qui est aujourd'hui à mes côtés, a eu la rude tâche d'être présent de 15 heures à 3 heures du matin, comme administrateur de Dexia. S'y est nouée la discussion entre Etats sur les modalités de la garantie apportée - dont le projet vous sera prochainement soumis avec le projet de loi de finances rectificative - à hauteur de 90 milliards sur dix ans, étant entendu que l'aide sera rémunérée par Dexia aux conditions du marché.

Nous avons plaidé, dans la discussion avec la partie belge sur la répartition de ce plafond de garantie, pour que soit retenue la même clef qu'en 2008, soit 60,5 % pour la Belgique, 36,5 % pour la France et 3 % pour le Luxembourg. Les Belges n'y étaient prêts que si l'on retirait de cette répartition tout ce qui concerne les prêts structurés aux collectivités locales françaises. Cette demande avait un caractère tactique et, dans la négociation, nous avons préféré éviter une clef de répartition à 50-50. La prise en charge des prêts structurés consistera en fait en une contre-garantie de la garantie que donnera Dexia à la CDC quand l'opération DexMA aura été mise en oeuvre. Sur l'ensemble des prêts aux collectivités, qui s'élèvent, tous pays confondus, à 77 milliards d'euros, les prêts structurés n'en représentent qu'une dizaine. De quoi s'agit-il ? Non pas des prêts toxiques au sens de la charte Gissler - qui ne représentent que 4,5 milliards au sein de ces 10 milliards - mais des prêts entrant dans le champ de la charte et plus complexes que des prêts à taux fixe. C'est sur quoi l'Etat offre sa contre-garantie, avec une franchise de 500 millions d'euros à la charge de Dexia - donc du pot commun - et un ticket modérateur, au-delà, de 30 % sur toutes les opérations.

L'ensemble de l'opération peut être résumé en trois points. Premièrement, l'opération DBB, que l'Etat belge devrait reprendre pour une valorisation, approuvée par le conseil d'administration de Dexia, fixée à 4 milliards d'euros. La négociation incluait également 20 milliards d'euros de portefeuille d'actifs non stratégiques, dit legacy , de bonne qualité mais difficile à porter.

Deuxièmement, Dexia envisage également de céder la BIL, la Banque internationale à Luxembourg, à la famille royale du Qatar...

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - On l'a lu dans la presse...

M. Jean-Dominique Comolli . - ...avec une participation minoritaire de l'Etat luxembourgeois, moyennant quoi le Luxembourg a accepté de participer à la garantie des Etats, si bien que l'on retrouve, en effet, la clef de répartition de 2008.

Troisièmement, l'adossement de DexMA à la Caisse des dépôts et la création d'une coentreprise Banque postale - Caisse des dépôts pour les prêts aux collectivités, à des conditions saines, compréhensibles et rémunératrices.

D'autres cessions, comme celle de la filiale turque DenizBank, ont vocation à être réalisées.

Restera, en fin de course, un portefeuille d'actifs de bonne qualité, mais difficile à refinancer : c'est sur ce culot résiduel que portera la garantie des trois Etats.

M. François Marc , vice-président . - Merci de cette présentation, qui laisse néanmoins quelques zones d'ombres. Nos questions vous aideront, je l'espère, à les éclairer.

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - L'Etat, depuis 2008, avait des responsabilités au conseil d'administration et au comité d'audit. Pourriez-vous, de ce point de vue, nous tracer un petit historique de la période 2008-2011 et nous rappeler les positions de l'Etat au conseil d'administration ? Certaines déclarations de M. Mariani, que nous entendrons demain, sont surprenantes. N'a-t-il pas affirmé récemment qu'on l'avait obligé à conserver des actifs exposés aux risques grec et portugais ?

La garantie de Dexia sur les 10 milliards de prêts structurés ne peut s'envisager sans contre-garantie. De quelle nature sera-t-elle ? Pourquoi DexMA n'est-elle pas traitée comme une structure de cantonnement, avec gestion extinctive ? On l'a déjà vu avec le Crédit Lyonnais, tout se passe comme s'il n'y avait qu'une solution pour sauver une banque. N'y en a-t-il pas, au contraire, plusieurs : la création d'une structure de défaisance, la nationalisation, l'apport d'une garantie de l'Etat... Comment s'est fait l'arbitrage ? Quand avez-vous été saisi de l'opération ? Quelles ressources seront mobilisées par l'Agence des participations de l'Etat ?

Autre question : quel est le niveau de valorisation de DenizBank ? Va-t-on vendre la pépite à vil prix ? Quelles seront les conséquences du démantèlement de Dexia sur la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE), qui détient 5,7 % du capital ? Quelles sont les conséquences de cette opération sur les garanties précédemment accordées par l'Etat français, notamment lors de la cession de la filiale américaine ?

Vous avez évoqué des chiffres quant à la participation de la Caisse des dépôts et de la Banque postale. Mais la négociation ne fait que commencer et la Caisse des dépôts négocie chèrement son engagement, tant elle craint de perdre après cette opération ses marges de manoeuvre. A quel niveau pensez-vous que la Banque postale participera à l'opération ? Le pourcentage que vous avez cité constitue-t-il un plancher ou un plafond ? DexMA sera-t-elle capable de s'adapter à un nouveau schéma d'affaires ?

Se posera, plus généralement, la question de la recapitalisation des banques. Comment l'Etat pourrait-t-il l'assumer, sachant que d'autres banques que Dexia sont instables ? Faudra-t-il réactiver la SPPE ? Comment évaluez-vous le coût potentiel de cette recapitalisation ? Sachant que le conseil européen a été reporté, comment procèdera la France si la solution n'est pas européenne, et pour quel coût ? Quant au fameux effet de levier du Fonds de solidarité européen, j'avoue que j'ai toujours grand mal à comprendre quel il peut être...

M. Jean-Dominique Comolli . - Sur cette dernière série de questions, le directeur du Trésor, Ramon Fernandez, que vous entendrez prochainement, je crois, vous répondra mieux que moi qui ne m'occupe que des participations de l'Etat.

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - Il peut y avoir des conséquences pour l'APE.

M. Jean-Dominique Comolli . - Pour l'heure, cela dépasse mes compétences.

M. Olivier Bourges, directeur général adjoint de l'Agence des participations de l'Etat . - Peut-être auriez-vous souhaité me voir remonter à la création du Crédit local de France, mais je m'en tiendrai, ici, à la crise de 2008 qui a fait de Dexia, après la chute de Lehman Brothers, l'un des établissements les plus fragiles d'Europe, engageant les Etats, français et belge, à entrer au capital. En effet, l'Etat français détient, depuis novembre 2008, 5,73 % du capital, l'autre mode d'intervention ayant consisté en une garantie de financement, sur un plafond, alors, de 150 milliards d'euros, selon une clef de répartition qu'a rappelée M. Comolli qui reproduisait, hors flottant, la part respective des Etats telle qu'issue de la fusion du Crédit local de France et du Crédit communal de Belgique. Depuis cette date, l'Etat français a un administrateur, et deux pour la Caisse des dépôts, et il siège au comité d'audit. Nos deux pays ont travaillé à la mise en oeuvre du plan de restructuration approuvé par la Commission européenne, afin que Dexia soit capable de porter son portefeuille tout en se restructurant pour un retour, à l'horizon 2014, à la normale en termes de rentabilité et de structure financière. Ceci a été fait en vendant un maximum d'actifs - et les cessions se sont accélérées dans un environnement chaque jour plus tendu - et en réduisant la voilure par la vente de filiales et un travail de restructuration par un effort sur les coûts.

Tout cela a même été fait plus vite que prévu, mais le groupe, et c'est là le drame, a été pris dans une accélération de l'histoire, avec l'aggravation de la crise dans la zone euro, qui l'a fragilisé sur ses actifs réputés les plus sûrs : 4 milliards d'euros sur la Grèce, 15 milliards d'euros sur l'Italie, plus 20 milliards d'euros sur les collectivités italiennes... Jusqu'alors réputés sûrs, les actifs souverains sont devenus en l'espace de trois ans, on a peine à le dire, un boulet. Pour contrer le phénomène, le conseil d'administration, sous l'impulsion de sa direction, a décidé d'accélérer la vente d'actifs, en cédant plus vite que prévu son portefeuille de Financial products aux Etats Unis, celui là même sur lequel avait porté la garantie des Etats en 2008, et qui comprenait, à hauteur de 10 milliards de dollars, des residential mortgage backed security (RMBS), c'est-à-dire en fait des subprimes américains.

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - La garantie a-t-elle été appelée ?

M. Olivier Bourges . - Non, puisque le groupe s'est délesté de ce portefeuille avant que les pertes n'atteignent 4,5 milliards de dollars, seuil à partir duquel les Etats étaient appelés en garantie. Dexia a également accéléré la réduction de son bilan par la vente de titres plus normaux, pour 1,1 milliard d'euros. Des provisions ont été passées à hauteur de 1,8 milliard d'euros. La difficulté, c'est que plus on avançait dans le temps, plus il devenait difficile de vendre des actifs, tant la décote était forte et se traduirait par des pertes gigantesques pour Dexia, soit, tout simplement, que le marché n'existe plus pour de telles opérations.

Le groupe, enfin, a été confronté à la baisse des taux. Contrairement à ce que l'on pourrait croire, il ne profite pas de ce mouvement parce que ses actifs comptent beaucoup de long terme à taux fixe, tandis que ses structures de financement sont de court terme, à taux variable. D'où la décision de faire des swaps de couverture, qui exigent toutefois de placer du collatéral auprès des contreparties. Or, pour 100 points de baisse de taux longs, les appels de marge augmentent de 12 milliards d'euros. Le collatéral posté au titre des appels de marge était de 15 milliards d'euros fin 2008. Il est passé à 30 milliards fin juin, puis à 41 milliards fin septembre. Malgré tous ses efforts de cession d'actifs, chaque fois que Dexia récupérait de la liquidité, elle devait la reporter sur les appels de marge.

Au sein du conseil d'administration, tout le monde a soutenu le plan de restructuration auquel, bien que mené à bien deux ans durant, la troisième année, avec la crise, a été fatale. Les écarts de taux, les spreads , qui mesurent les conditions de financement, se sont détériorés pour toutes les banques, de 125 à 230 points de base mais on est passé pour Dexia à 600 points de base. Chacun pensait cependant que, malgré la fragilité de la banque, il y aurait moyen d'aller au bout du plan de restructuration. On ne pouvait imaginer cette situation nouvelle de défiance sur des actifs jusqu'alors réputés sains. D'où, aujourd'hui, ce nouveau plan.

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - Quel a été coût pour l'Etat depuis 2008 ?

M. Olivier Bourges . - Sa prise de participation a été de 1 milliard d'euros en 2008, à raison de 9,90 euros l'action, qui était, hier, à 80 centimes. La moins value latente est donc de l'ordre de 900 millions. Quant à la garantie des Etats, le Parlement avait voté, en 2008, un plafond de 150 milliards d'euros, dont seuls 98 milliards ont été tirés et nous encourrons toujours un appel de garantie de 28 milliards. Ont, en revanche, été engrangés 511 millions d'euros cumulés en commissions de garantie. La CDC, en tant qu'actionnaire, a, elle aussi, perdu une partie de sa mise.

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - Pourquoi n'avoir pas retenu, aujourd'hui, pour DexMA, d'autres solutions ?

M. Olivier Bourges . - Nationaliser Dexia SA était théoriquement possible, mais posait une série de problèmes. Il fallait, tout d'abord, lancer une OPA pour sortir les minoritaires et acquérir le flottant, ce qui était peu compatible avec une intervention rapide. Ensuite, autant la Commission européenne aurait pu, en 2008, accepter ce type de montage, autant il paraissait difficile qu'elle accepte, cette fois, que l'on remette de l'argent sans une « résolution ordonnée » du groupe. J'ajoute qu'une telle solution n'aurait sans doute pas suffi à rassurer les marchés et ne nous aurait probablement pas exonérés d'une garantie. Dexia, enfin, est une banque trinationale : comment imaginer une multinationalisation ? La France n'aurait pu nationaliser seule Dexia, sachant le poids de la Belgique au sein du capital.

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - Ça c'est fait...

M. Olivier Bourges . - La Belgique a, certes, nationalisé DBB mais il s'agit de l'entité proprement belge dans l'ensemble du groupe Dexia.

Pour toutes ces raisons, l'instrument de la garantie est apparu, comme en 2008, plus rapide et mieux adapté. Resteront dans quelques années, éventuellement, quelques entités opérationnelles qui n'auront pas trouvé preneur et un portefeuille obligataire résiduel sur lequel seul portera la garantie.

Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - Vous nous avez dit que la garantie porterait sur dix ans, mais qu'en est-il de l'encours des prêts aux collectivités, qui va bien au-delà ?

M. Olivier Bourges