II. DES INCERTITUDES PERSISTANTES SUR L'AVENIR FINANCIER DE L'ASSURANCE VIEILLESSE
Le schéma de retour à l'équilibre des régimes de retraite défini lors de la réforme de 2010 est loin d'avoir définitivement clarifié l'avenir financier de l'assurance vieillesse.
Les mesures d'âge sont censées résorber progressivement les déséquilibres des régimes de retraite, mais le FSV semble quant à lui laissé dans une situation de déficit durable, les financements qui lui sont affectés n'étant pas à la hauteur des charges de solidarité qui lui ont été confiées.
Par ailleurs, des déficits, certes moins importants que ceux du régime général et du FSV, restent à ce jour sans solution de financement. C'est notamment le cas des déficits du régime d'assurance vieillesse des exploitants agricoles et de la CNRACL.
Enfin, c'est sur le « bouclage » financier de la réforme des retraites, tel qu'il avait été présenté en 2010, que portent les principales incertitudes, dans la mesure où il reposait sur des hypothèses économiques, notamment en matière d'évolution du chômage, qui font peser un aléa sur l'objectif annoncé de retour à l'équilibre en 2018.
A. LE DÉFICIT DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE : LA SOLIDARITÉ EN MANQUE DE FINANCEMENT PÉRENNE
Etablissement public à caractère administratif, le fonds de solidarité vieillesse a été créé en 1993 pour prendre en charge le financement des avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale.
Ses missions ont été progressivement élargies et, en dernier lieu, par la réforme des retraites de 2010. La part des charges du FSV dans l'ensemble des dépenses des régimes de retraites de base est passée de 6 % en 2008 à 8 % en 2011.
Ces charges nouvelles ont en partie été accompagnées de recettes destinées à les couvrir, mais ces recettes se révèlent beaucoup plus instables que la CSG et elles sont en tout état de cause insuffisantes pour faire face à l'ensemble des dépenses du fonds, devenu fortement déficitaire depuis 2009 .
Il apparaît ainsi qu'au cours de ces dernières années, le FSV a surtout servi de réceptacle au transfert comptable de déficits des régimes d'assurance vieillesse , et en premier lieu du régime général.
L'identification des avantages non contributifs en vue de faire jouer la solidarité nationale à leur profit supposerait la mise en place d'un financement très large traduisant véritablement cette notion de solidarité. Or, le choix a été fait d'additionner un ensemble de recettes dont certaines ont un rendement aléatoire et qui se révèlent en tout état de cause insuffisantes pour faire face aux charges du fonds.
Cette fragilisation du financement du FSV n'est pas acceptable , car elle n'est pas de nature à consolider sur le long terme les mécanismes de solidarité mis en place, au sein des régimes d'assurance vieillesse, au profit des assurés aux parcours professionnels les moins favorables .
1. La prise en charge croissante de dépenses de solidarité
Le financement des avantages non contributifs successivement mis à la charge du FSV devrait engendrer des dépenses croissantes au cours des prochaines années.
La compensation des validations de trimestres au titre de chômage continuera à représenter la charge principale du FSV, mais le poids du financement du minimum contributif de la prise en charge des périodes de maladie et d'invalidité va s'alourdir.
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Charges du fonds de solidarité vieillesse (comptes 2010 et prévisions 2011-2015 ; en millions d'euros) |
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
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Prises en charge de cotisations dont chômage dont maladie invalidité |
10 096 9445 628 |
10 853 9 530 1 303 |
10 749 9 380 1 352 |
10 854 9 430 1 406 |
10 904 9 424 1 462 |
10 947 9 408 1 520 |
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Prises en charge de prestations dont minimum vieillesse dont majorations pour enfants dont minimum contributif |
7 231 2 931 4 235 - |
10 989 3 048 4 380 3 500 |
11 621 3 161 4 503 3 900 |
11 902 3 155 4 638 4 056 |
12 173 3 142 4 763 4 218 |
12 454 3 129 4 893 4 387 |
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Autres charges |
223 |
181 |
178 |
181 |
185 |
189 |
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TOTAL CHARGES |
17 550 |
22 023 |
22 548 |
22 937 |
23 262 |
23 590 |
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Source : annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 |
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Les prises en charge de prestations
Le remboursement à certains régimes de retraite de base des majorations de pensions pour enfants représente une charge importante pour le FSV mais, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, celle-ci lui est intégralement remboursée par la Cnaf depuis 2011. Le principe de la contribution de la Cnaf a été mis en oeuvre en 2011 et la part qu'elle rembourse a été progressivement accrue 8 ( * ) . Cette mission est donc désormais financièrement neutre pour le FSV, qui se borne à permettre un transfert entre la Cnaf et les différents régimes concernés de la branche vieillesse. C'est pour cette raison que la Cour des comptes a préconisé la neutralisation des écritures correspondantes dans le tableau d'équilibre du FSV, tel qu'il devra être approuvé par la loi de financement de la sécurité sociale.
La dépense de prise en charge du minimum vieillesse , réformé en 2007 avec la mise en place de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), devrait se stabiliser à compter de 2012. L'engagement de revaloriser le montant du minimum vieillesse de 25 % entre 2007 et 2012 pour les personnes seules a entraîné une progression importante des versements du FSV, d'autant que le nombre de bénéficiaires, qui diminuait d'environ 2 % par an, s'était stabilisé de 2008 à 2010. Les prévisions associées au projet de loi se fondent sur une reprise de la diminution du nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse et sur une hypothèse de revalorisation strictement alignée sur l'inflation.
A compter de 2011, le FSV prend en charge une partie des dépenses jusqu'alors engagées par le régime général et les régimes alignés pour le minimum contributif . Le minimum contributif (Mico) permet d'améliorer le niveau des pensions les plus modestes, dès lors que les assurés remplissent les conditions d'attribution du taux plein, soit du fait de leur durée d'assurance, soit du fait de leur âge. Au sein du régime général, la proportion des bénéficiaires du minimum contributif s'élève à environ 40 % des pensionnés.
Il faut noter que le coût effectif du minimum contributif n'apparaît pas aujourd'hui dans les comptes des régimes de retraite. Sa détermination suppose des mises à jour des programmes informatiques qui ne pourront pas intervenir rapidement. Dès lors, la contribution du FSV présente un caractère délibérément forfaitaire et ne couvre que partiellement le coût réel du minimum contributif. Ainsi, la participation du FSV a été établie à 3,5 milliards d'euros en 2011 alors que le montant total du minimum contributif est estimé à 5,9 milliards.
Les prévisions sont établies sur la base d'une progression soutenue des charges liées au minimum contributif, à un rythme de 4 % par an. Celles-ci passeraient ainsi de 3,5 milliards d'euros en 2011 à 3,9 milliards en 2012 et 4,4 milliards en 2015. Toutefois, cette progression doit en principe être liée à l'évolution des recettes qui ont été affectées au FSV depuis 2011 pour financer le minimum contributif. Elle suppose aussi que soit maintenu le choix de ne pas compenser intégralement la charge que représente, pour les régimes de retraite, le minimum contributif.
Les prises en charge de cotisations pour les périodes non travaillées
A compter du second semestre 2010, le FSV s'est vu confier la prise en charge du financement des validations gratuites de trimestres d'assurance au titre des périodes d'arrêt maladie, maternité ou d'invalidité , sous la forme d'un transfert aux régimes de retraite concernés. Cette charge a représenté un coût de 628 millions d'euros en 2010, correspondant à une demi-année, mais elle atteindra 1,3 milliard en 2012. Les prévisions retiennent une progression soutenue de 4 % par an , ce qui porterait la dépense correspondante à 1,5 milliard en 2015.
Le poste principal en matière de prise en charge de cotisations reste constitué par la validation des périodes de chômage .
Cette compensation des périodes de chômage n'est pas effectuée à hauteur des coûts réellement supportés par les régimes de retraite. Elle prend en compte le nombre de chômeurs indemnisés de l'année et une fraction (29 %) des chômeurs non indemnisés, sur la base de chiffres fournis par Pôle emploi. La perte de recettes correspondant à un trimestre validé mais non cotisé est évaluée par rapport à un salaire de référence indexé sur le Smic.
Dès lors, deux variables influent sur les charges du FSV au titre de la validation des périodes de chômage :
- l' évolution du nombre de chômeurs , une variation de 10 000 chômeurs représentant 28 millions d'euros pour les comptes du FSV ;
- l' évolution du Smic , généralement sensiblement supérieure à celle des salaires bruts 9 ( * ) .
Jusqu'à présent, ce mode de calcul s'est caractérisé par un effet prix très sensible, du fait de la revalorisation du Smic, supérieure à celle de la moyenne des salaires. Cet effet prix a pratiquement annulé l'effet volume lorsque le chômage baissait.
En 2009 et en 2010, les charges du FSV au titre du chômage ont été majorées par la dégradation de la situation de l'emploi (431 000 chômeurs supplémentaires en moyenne annuelle en 2009 et 194 000 en 2010).
Les comptes tendanciels du FSV sont établis sur la base d'une stabilisation du nombre de chômeurs en 2011 et d'une baisse de 90 000 chômeurs en 2012. De 2013 à 2015, le Gouvernement prévoit une hausse limitée à 0,3 % de la prise en charge des cotisations d'assurance vieillesse au titre du chômage. Cette hypothèse peut paraître particulièrement optimiste compte tenu du mode de calcul précédemment exposé.
De surcroît, l'Unedic a annoncé le 22 septembre 2011 une révision à la baisse de ses prévisions. Elle envisage désormais une légère hausse du chômage en 2011, qui s'accentuerait en 2012.
Ces perspectives sont inquiétantes pour les charges du FSV, alors que c'est essentiellement sur des hypothèses très favorables de l'évolution de l'emploi que se fonde la projection de son retour progressif à l'équilibre à l'horizon 2018.
* 8 15 % en 2001, 30 % en 2002, 60 % en 2003, 70 % en 2009 et 85 % en 2010.
* 9 Sur les dix dernières années, le Smic brut a progressé de 38 %, contre 27 % pour le salaire moyen brut.