3. Un début d'impact de la réforme des retraites sur l'évolution des dépenses
Les objectifs de dépenses de l'assurance vieillesse retenus pour 2012 par le projet de loi s'établissent à 110,7 milliards d'euros pour le régime général (+ 3,8 %), à 210,5 milliards pour l'ensemble des régimes de base (+ 3,9 %) et à 18 milliards pour le FSV (+ 2,3 %) 5 ( * ) .
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Objectifs de dépenses de la branche vieillesse et du FSV pour 2012 (en milliards d'euros) |
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2011 |
2012 |
% |
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Régime général |
106,6 |
110,7 |
+ 3,8 |
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Ensemble des régimes de base |
202,6 |
210,5 |
+ 3,9 |
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Fonds de solidarité vieillesse |
17,6 |
18,0 |
+ 2,3 |
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Source : articles 24, 25 et 26 du PLFSS pour 2012 |
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L'évolution des dépenses prévisionnelles pour 2012 est la résultante de deux mouvements de sens contraire : une revalorisation des pensions plus forte qu'en 2010 et 2011 ; une réduction du flux de départs en retraite lié au report de l'âge légal.
Indexée sur les prévisions d'inflation, la revalorisation des pensions , qui doit intervenir en avril 2012, entraînerait une hausse des dépenses de prestations de 2 % en moyenne annuelle.
Selon la commission des comptes de la sécurité sociale, dans son dernier rapport de septembre 2011, l'évolution du nombre de retraités du régime général , hors retraite anticipée, connaîtrait une nette décélération en 2012 (2 % contre 3,5 % entre 2008 et 2010). Le relèvement de l'âge légal de départ engendrerait en 2012 le report de 138 000 départs en retraite, contre 100 000 en 2011. Le flux de départs en retraite passerait de 640 000 personnes en 2011 à 620 000 personnes en 2012. Les effectifs de retraités du régime général seraient ainsi en 2012 inférieurs de 200 000 personnes à ce qu'ils auraient été en l'absence de réforme. Au total, l'économie résultant du recul de l'âge légal sur les masses de prestations est estimée à 1,3 milliard d'euros pour l'exercice 2012.
Parallèlement, les effectifs de bénéficiaires des dispositifs de retraite anticipée avant soixante ans continueront de diminuer.
L'impact des mesures d'âge décidées lors de la réforme des retraites commencera donc à devenir sensible en 2012, alors qu'il se limite à 260 millions d'euros sur les comptes de 2011.
4. Le poids croissant des déficits vieillesse dans la dette sociale
La mise en oeuvre des reprises de dettes décidées lors de la réforme des retraites de 2010
Le schéma de reprise de dettes adopté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, à la suite de la réforme des retraites, a conduit à majorer de 130 milliards d'euros les engagements à la charge de la Cades, soit l'équivalent du montant de la dette qu'elle avait reprise depuis sa création en 1996.
Ces engagements portent sur des déficits passés et à venir, d'ici 2018, et ils ont nécessité un allongement de quatre années, de 2021 à 2025, de la durée de vie de la Cades.
Les reprises de dettes décidées l'an passé portaient :
- sur l'intégralité des déficits du régime général et du FSV des années 2009 et 2010 6 ( * ) , soit plus de 51 milliards d'euros selon les données actualisées, dont 23 milliards imputables à la branche vieillesse ;
- sur les déficits prévisionnels des branches maladie et famille en 2011, soit plus de 12 milliards d'euros ;
- sur les déficits prévisionnels de la branche vieillesse du régime général et du FSV de 2011 à 2018, soit un montant alors estimé à 62 milliards d'euros.
Ces chiffres montrent le poids des déficits vieillesse dans les nouveaux engagements mis à la charge de la Cades .
L'amortissement des déficits 2009 et 2010, ainsi que les déficits des branches maladie et famille en 2011, a été traité par l'affectation à la Cades de recettes nouvelles et l'allongement de sa durée de vie.
L' amortissement des déficits à venir entre 2011 et 2018 pour la branche vieillesse et le FSV a fait l'objet d'un traitement spécifique, à travers la mobilisation anticipée du fonds de réserve des retraites (FRR) qui devra transférer progressivement la quasi-totalité de ses actifs à la Cades, jusqu'en 2024.
Le fonds de réserve pour les retraites avait été mis en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 afin de constituer et gérer des réserves financières susceptibles de contribuer au financement des régimes de retraite à compter de 2020.
Au 31 décembre 2010, la valeur de marché des actifs du FRR, y compris la soulte provenant des industries électriques et gazières 7 ( * ) , s'élevait à 37 milliards d'euros. Sur ce montant, 31,5 milliards provenaient des abondements réalisés au bénéfice du fonds depuis l'origine.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a remis en cause la mission initiale du FRR et pratiquement programmé sa disparition .
A compter de 2011, le prélèvement de 1,3 % des revenus sur le capital, qui constituait jusqu'alors la principale ressource dévolue au FRR, est affecté à la Cades . Il procure un rendement annuel de l'ordre de 1,5 milliard d'euros.
Par ailleurs, le FRR versera chaque année à la Cades, de 2011 à 2024, un montant de 2,1 milliards d'euros au titre de la réalisation de ses actifs.
Ce versement et le prélèvement de 1,3 % des revenus sur le capital doivent procurer à la Cades les ressources lui permettant d'amortir, d'ici 2025, les déficits cumulés de la Cnav et du FSV de 2011 à 2018 , dans une limite fixée à 10 milliards d'euros par an et, au total, de 62 milliards .
On peut observer que les prévisions actualisées associées au projet de loi font apparaître un déficit cumulé de la Cnav et du FSV de 44,7 milliards d'euros de 2011 à 2015, soit un déficit annuel d'environ 9 milliards. Dans ces conditions, le respect des limites imposées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 supposerait que ce déficit de la Cnav et du FSV soit ramené à 5,8 milliards par an en moyenne pour les trois années 2016 à 2018.
Un premier versement de 2,1 milliards d'euros a été effectué par le FRR au profit de la Cades en avril 2011. Cette décapitalisation a entraîné une diminution des actifs du fonds, qui sont passés de 37 milliards fin 2010 à 35,1 milliards en septembre 2011.
Enfin, les ressources résiduelles dont bénéficiait le FRR (notamment les produits provenant des ventes de licences UMTS) sont affectées au FSV.
Depuis la création du FRR, sa performance globale en moyenne annuelle s'établissait à 3 % par an au 31 décembre 2010. La réallocation des actifs opérée en 2010 a permis d'amortir les effets de la chute des marchés survenue en 2011, mais la performance annuelle devrait être négative en 2011 (elle était de - 1,1 % fin septembre 2011). De ce fait, la performance annualisée depuis l'origine du fonds devrait passer de 3 % par an fin 2010 à 2,6 % par an fin 2011 .
Une reprise de dettes de 2,5 milliards d'euros au profit du régime vieillesse des exploitants agricoles en 2011
L'article 20 du projet de loi organise la reprise par la Cades des déficits cumulés 2009 et 2010 de la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles , qui s'élèvent à 2,47 milliards d'euros . La couverture de ces déficits doit être assurée au plus tard le 31 décembre 2011.
Afin que ce transfert s'opère sans entraîner de prolongation de la durée de vie de la caisse au-delà de l'échéance 2025, comme l'impose désormais, depuis sa modification en novembre 2010, la loi organique qui régit son fonctionnement, la Cades reçoit les recettes supplémentaires nécessaires à l'amortissement de cette charge, à hauteur de 220 millions d'euros .
Ces recettes sont de deux ordres :
- le surcroît de recettes résultant de l'aménagement du régime d'imposition des plus-values immobilières opéré par la loi de finances rectificative de septembre 2011, estimé à 147 millions d'euros en 2012 ;
- l'élargissement de l'assiette de la CSG et de la CRDS prévu par l'article 12 du projet de loi, qui conduit à majorer les ressources de la Cades de 73 millions d'euros en 2012.
Si la mobilisation anticipée du FRR doit permettre de financer les déficits de la branche vieillesse du régime général et du FSV de 2011 à 2018, à condition qu'ils restent en deçà de 10 milliards d'euros par an et dans une limite globale de 62 milliards, la reprise de dette prévue au profit du régime des exploitants agricoles n'apporte pas de réponse à moyen terme au déficit structurel de ce régime.
Comme on l'a précédemment indiqué, une part croissante des déficits prévisibles dans les prochaines années proviendra des régimes autres que le régime général , et notamment du régime des exploitants agricoles. Aucune solution n'est actuellement envisagée pour le financement de ces déficits qui demeurent certes modestes au regard de l'ensemble des dépenses de la branche vieillesse, mais qui se situent néanmoins entre 2,5 et 3 milliards d'euros par an entre 2013 et 2015, selon les prévisions associées au présent projet de loi.
Ces déficits ne pourront pas être traités sans des recettes nouvelles de nature à assurer l'équilibre des régimes concernés ou, à défaut, de permettre leur reprise par la Cades.
* 5 Comme précédemment indiqué, les écritures relatives à la prise en charge des majorations pour enfants sont désormais neutralisées dans les produits et les charges du FSV. Les charges prévisionnelles du FSV pour 2012 s'élèvent à 22,5 milliards d'euros, dont 4,5 milliards correspondant à la prise en charge des majorations pour enfants par la Cnaf.
* 6 La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 avait transféré à la Cades l'intégralité des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général au 31 décembre 2008.
* 7 Depuis 2005, le FRR gère pour le compte de la Cnav 40 % de la soulte versée par la caisse nationale des industries électriques et gazières au régime général en contrepartie de son adossement. Au 31 décembre 2010, la valeur de marché des actifs correspondant à cette soulte s'élevait à 3,5 milliards d'euros. Ce capital sera rétrocédé à la Cnav en 2020.