Projet de loi de finances pour 2012 : Enseignement scolaire

B. DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION CONTENUS : LA RIGUEUR FRAPPE LE SERVICE PUBLIC DE L'ÉDUCATION

1. Une baisse historique des rémunérations d'activité

Les crédits de paiement du titre 2 représentent sur l'ensemble de la mission 57,96 milliards d'euros (en hausse de 0,8 % par rapport à 2011), dont 34,22 milliards d'euros sont consacrés aux rémunérations d'activité .

Celles-ci baissent légèrement de 80 millions d'euros (soit - 0,2 %) par rapport à 2011. Cette diminution en valeur, exceptionnelle, montre que les suppressions de postes représentent des économies budgétaires d'un montant supérieur aux évolutions spontanées de la masse salariale dues aux progressions de carrière.

Le tableau ci-après donne la répartition des dépenses de titre 2 par nature de dépenses et par programme pour l'ensemble de la mission.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

	Prog. 140	Prog. 141	Prog. 230	Prog. 139	Prog. 214	Prog. 143	Total
Total	18,12	29,52	1,78	6,33	1,37	0,83	57,96
Rémunérations d'activités	10,06	17,28	1,09	4,42	0,85	0,52	34,22
Cotisations et contributions sociales	7,98	12,05	0,65	1,85	0,49	0,30	23,32
Prestations sociales et allocations diverses	0,08	0,19	0,04	0,06	0,03	0,01	0,42

Source : commission des finances, d'après le PAP de la mission « Enseignement scolaire » annexé au PLF 2012

Parmi les crédits destinés à la rémunération d'activité du ministère de l'éducation nationale, votre commission note que les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires des enseignants du public et du privé ont atteint 1 314,2 millions d'euros pour l'année scolaire 2010-2011 , en augmentation de 3,1 % par rapport à l'année scolaire 2009-2010, comme le détaillent les tableaux ci-après.

Parmi les différentes catégories d'heures supplémentaires, il convient de distinguer :

- les heures supplémentaires années (HSA) , qui rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants qui dépasse de manière permanente, sur l'ensemble de l'année scolaire, leur maximum hebdomadaire de service ; sur l'année scolaire 2010-2011, plus d'un enseignant sur deux (56 %) a effectué des HSA et ce dispositif est de plus en plus utilisé pour faire face aux besoins de remplacements permanents en cours d'année , ce qui a entraîné une augmentation de la dépense afférente de 4,4 % pour la rentrée scolaire 2010-2011 par rapport à la rentrée scolaire 2009-2010 ;

- les heures supplémentaires effectives (HSE) , lesquelles sont versées quand le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier ; il s'agit notamment des heures effectuées pour assurer le remplacement d'un enseignant absent pour une courte durée ; les dépenses relatives aux HSE ont augmenté très fortement : dans l'enseignement public, leur montant est passé de 221,2 millions d'euros pour l'année scolaire 2007-2008 à 322,5 millions d'euros pour l'année scolaire 2010-2011, soit une hausse de 46 % en trois ans, mais qui doit être relativisée car les données fournies par le ministère de l'éducation nationale incluent les dispositifs particuliers d'accompagnement éducatif, représentant des dépenses à hauteur de 96,2 millions d'euros (soit 27 % de l'ensemble des HSE) ;

- les heures d'interrogation (HI) dans les classes préparatoires aux grandes écoles ;

- enfin, une catégorie « autres heures » , dont le ministère de l'éducation nationale ne précise pas ce qu'elle recouvre , ce que vos rapporteurs spéciaux déplorent.

En 2012, la totalité des contingents d'heures supplémentaires devrait être reconduite.

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans les programmes relatifs à l'enseignement public

Heures	Dépenses en euros			Evaluation des contingents
	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2008-2009	2009-2010	2010-2011
HSA	625 751 003	651 848 871	679 627 808	469 711	486 199	511 637
HSE	282 969 237	316 904 886	322 475 529	7 349 322	8 134 330	8 302 869
HI	67 366 996	69 735 095	69 263 577	1 216 230	1 241 722	1 229 167
Autres heures	24 528 169	24 530 487	24 398 059	809 977	807 222	821 823
TOTAL	1 000 615 405	1 063 019 339	1 095 764 973	ns	ns	ns

ns : non significatif.

Source : ministère de l'éducation nationale

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé

Heures	Dépenses en euros			Evaluation des contingents
	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2008-2009	2009-2010	2010-2011
HSA	145 259 630	157 090 958	165 182 070	130 586	140 099	146 668
HSE	38 025 067	40 011 097	39 428 254	984 519	1 027 676	1 008 137
HI	12 330 793	12 643 118	12 173 190	259 662	264 124	253 186
Autres heures	1 786 867	1 675 021	1 616 994	37 628	34 992	33 899
TOTAL	197 402 357	211 420 194	218 400 507	ns	ns	ns

ns : non significatif.

Source : ministère de l'éducation nationale

Cette année, les réponses aux questionnaires budgétaires de vos rapporteurs spéciaux n'ont comporté aucune indication chiffrée sur le nombre d'heures supplémentaires prévues en 2012 ou pour l'année scolaire 2011-2012, ce qui est révélateur de carences dans la gestion du ministère de l'éducation nationale .

Par ailleurs, les données relatives aux heures supplémentaires ne sont pas suivies de manière précise dans le second degré : dans les réponses aux questionnaires budgétaires de vos rapporteurs spéciaux, le ministère de l'éducation nationale a indiqué que « le nombre d'heures effectué par les enseignants du second degré est évalué par l'intermédiaire d'un taux moyen appliqué à la dépense ».

Au-delà de ces imprécisions, qui nuisent à l'analyse du recours aux heures supplémentaires dans l'éducation nationale, il apparaît que les dépenses relatives aux heures supplémentaires des seuls enseignants représentent 4 % des rémunérations d'activité de l'ensemble des personnels du ministère , soit quelque 40 000 ETPT.

Les heures supplémentaires tendent à devenir une variable d'ajustement de plus en plus utilisée pour combler la désorganisation du service public qui résulte de la suppression de dizaines de milliers de postes depuis 2007 .

Vos rapporteurs spéciaux recommandent de ne plus imposer d'heures supplémentaires qui alourdissent la charge de travail des enseignants qui ne le souhaitent pas, en augmentant parallèlement le nombre de postes offerts aux concours .

2. Les principaux facteurs d'évolution

Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale à structure constante sont les suivants, pour la mission « Enseignement scolaire (y compris le programme 143 « Enseignement technique agricole »), le détail des évolutions par programme figurant dans le tableau ci-après :

- les économies résultant de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2011 et de l'application en tiers d'année du schéma 2012, soit 467,8 millions d'euros ;

- les mesures catégorielles pour 2012 à hauteur de 178,7 millions d'euros, dont 176 millions d'euros pour le ministère de l'éducation nationale. Le coût des mesures catégorielles représente 39 % des économies résultant des schémas d'emplois 2011 et 2012, alors qu'en théorie la moitié (50 %) des économies résultant des suppressions d'emplois devrait être reversée aux agents au titre du « retour catégoriel » . L'encadré ci-après présente les principales mesures catégorielles du présent budget, mesurant l'effet en année pleine des principales mesures mises en oeuvre à la rentrée 2011 ; pour le prochain exercice, le ministère de l'éducation nationale a sobrement indiqué dans la réponse aux questionnaires budgétaires que « les mesures nouvelles 2012 ne sont pas encore arrêtées » (à la date de réception de la réponse du ministère de l'éducation nationale, le 2 novembre 2011, soit moins de deux mois avant le début de l'année civile 2012 !), ce qui donne la fâcheuse impression d'un pilotage à vue des mesures catégorielles : des crédits sont en effet inscrits dans le PLF 2012 au titre de « mesures nouvelles » pour l'année 2012, mais sans que leur nature soit précisée, alors même qu'elles représentent 165,4 millions d'euros, soit 93 % des mesures catégorielles inscrites dans le présent projet de loi de finances ; par ailleurs, aucune mesure catégorielle nouvelle n'est prévue pour l'enseignement technique agricole dans le présent projet de loi de finances, alors que celui-ci souffre d'un manque de moyens humains particulièrement patent ;

Les principales mesures catégorielles mises en oeuvre à la rentrée scolaire 2011
et ayant un impact sur le budget 2012

1) La revalorisation du régime indemnitaire des personnels exerçant dans les écoles du programme ECLAIR ^{13 ( * )} représente un coût de 5,5 millions d'euros.

2) Les mesures spécifiques en faveur des personnels enseignants du privé sont évaluées à 3,38 millions d'euros.

3) La refonte du régime indemnitaire des personnels de direction prévue à la rentrée 2011 s'élève à 1,28 million d'euros.

4) La fusion des corps de techniciens de laboratoire et de techniciens de recherche et de formation, avec une adhésion concomitante au nouvel espace statutaire de la catégorie B, représente une dépense estimée à 0,53 million d'euros.

- les mesures générales à hauteur de 59,8 millions d'euros dont 59 millions d'euros pour le seul ministère de l'éducation nationale ; le projet de loi de finances pour 2012 ne comporte cette année aucun effet de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique au titre des années antérieures et ne prévoit pas de nouvelle revalorisation en 2012 ; la non-revalorisation de 1 % du point d'indice de la fonction publique génère , pour le seul ministère de l'éducation nationale, une économie budgétaire annuelle supérieure à 400 millions d'euros , soit un montant quasi-équivalent à celui des suppressions de postes (467,8 millions d'euros en 2012) ; dans ce contexte, les mesures générales correspondent d'abord au mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d'achat ( GIPA ) ^{14 ( * )} , à hauteur de 48 millions d'euros (dont 47,5 millions d'euros pour les programmes de la mission relevant du ministère de l'éducation nationale), et qui apparaissent comme une alternative peu satisfaisante à la non-revalorisation du point d'indice, car tendant essentiellement à garantir le pouvoir d'achat des seuls fonctionnaires arrivés en fin de carrière ;

- un glissement vieillesse-technicité  (GVT) « solde » ^{15 ( * )} négatif (- 88,6 millions d'euros), ce qui signifie que le remplacement de personnels partant en retraite par de nouveaux entrants, en début de carrière (GVT négatif), génère une économie supérieure aux dépenses résultant des évolutions de carrière et des promotions (GVT positif) ; le solde négatif du GVT est un indice supplémentaire que la carrière de nombreux enseignants et personnels administratifs de l'éducation nationale est bloquée ;

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros)

	Premier degré public	Second degré public	Vie de l'élève	Ens. privé	Prog. Soutien	Ens. Technique agricole	TOTAL
Socle 2011	11 898,7	20 273,2	1 306,6	6 311,3	995,3	615,8	41 400,9
Schéma d'emplois	-221,8	-179,2	0	-55,1	-8,5	-3,2	-467,8
Impact 2011	-163,2	-98,4	0	-33,9	-6,6	-1,6	-303,7
Impact 2012	-58,6	-80,8	0	-21,2	-1,9	-1,6	-164,1
Mesures catégorielles	57,8	73,5	10,0	26,2	8,5	2,7	178,7
Mesures générales	7,8	32,3	7,4	8,6	2,9	0,8	59,8
Dont GIPA	7,8	30,1	1,7	6,7	1,2	0,5	48,0
GVT	50,0	0	0	13,0	2,0	0,8	65,8
Autres	-65,7	-43,6	-1,6	-2,6	-0,1	25,0	- 88,6
TOTAL	11 726,8	20 156,2	1 322,4	6 301,4	1 000,1	641,9	41 148,8
CAS pensions	6 391,2	9 367,8	456,6	33,4	368,6	190,0	16 807,6

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire » annexé au projet de loi de finances pour 2012

Par ailleurs, le montant des crédits correspondant à la contribution de la mission « Enseignement scolaire » au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions) passe de 16 070 millions d'euros en LFI 2011 à 16 808 millions d'euros dans le PLF 2012, soit une progression de 738 millions d'euros (+ 4,6 %).

Cette hausse résulte notamment de l' augmentation du taux de contribution employeur de l'Etat de 65,39 % à 68,59 % (soit + 4,9 % ). Le taux de cotisation salariale s'établira à 8,39 % en 2012, en application de l'article 42 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et du décret n° 2010-1749 du 30 décembre 2010, qui a prévu un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %).

En 2010, les ministères de l'éducation nationale et de la recherche ont représenté 35 667 nouvelles pensions civiles entrées en paiement, soit 51 % des nouvelles pensions civiles en 2012 .

Au 31 décembre 2010, le nombre de pensionnés de l'Etat aux ministères de l'éducation nationale et de la recherche s'élevait à 842 257 (soit 49 % de l'ensemble des pensionnés civils de l'Etat), dont 739 827 ayants droit et 102 430 ayants cause.

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* ¹³ Programme « Ecoles, collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite ».

* ¹⁴ La garantie individuelle de pouvoir d'achat, mise en place en 2007, compense la perte d'achat pour les fonctionnaires arrivés, notamment, en fin de carrière. Son mécanisme repose sur une comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu sur une période de référence de quatre ans et celle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac).

* ¹⁵ Il est rappelé que le solde du glissement vieillesse technicité (GVT) combine :

- le GVT positif, correspondant à l'augmentation de la rémunération individuelle d'un agent en raison de son avancement sur la grille indiciaire (composante vieillesse) et de son changement de grade ou de corps, par concours ou promotion au choix (composante technicité),

- le GVT négatif, traduisant le fait que les nouveaux entrants, en début de carrière, ont un salaire généralement inférieur aux sortants, qui se trouvaient en fin de carrière.