Projet de loi de finances pour 2012 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines

D. LE PROGRAMME 302 « FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES »

1. Le programme support de la direction générale des douanes et droits directs

Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » regroupe l'ensemble des crédits affectés à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) depuis 2011. En effet, la loi de finances initiale pour 2011 a procédé au transfert de la dotation afférente à la fonction fiscale de la DGDDI du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » vers le présent programme.

Le responsable du programme est le directeur général des douanes et droits indirects.

Les missions de la douane ressortent clairement des objectifs retenus dans le cadre du programme :

- « améliorer l'efficience de la lutte contre les fraudes douanières, la contrebande et les contrefaçons » (objectif n° 1) ;

- « augmenter la vitesse de passage en douane » (objectif n° 2) ;

- « renforcer la présence des agents sur le terrain » (objectif n° 3) ;

- « mieux cibler les contrôles douaniers, à partir d'un dispositif d'évaluation du risque » (objectif n° 4) ;

- « maîtriser les coûts de gestion de la douane » (objectif n° 5).

Ainsi, la DGDDI remplit tout à la fois une mission économique , puisqu'elle se doit de favoriser la compétitivité des entreprises et l'attractivité du territoire en offrant un service de qualité, notamment en matière de fluidité des opérations de dédouanement, mais également une mission de protection et de lutte contre la fraude et la contrebande , qui a pris une dimension renforcée dans un contexte européen caractérisé par la libre circulation des biens et des personnes. Enfin, l'administration des douanes a une mission fiscale qui comprend la détermination de l'assiette, le contrôle et le recouvrement des droits de douane et des droits indirects. À ce titre, la DGDDI accompagne le développement de la fiscalité environnementale et devra assurer, à partir de 2013, la collecte de l'écotaxe poids lourds.

2. Les actions du programme

Les crédits du programme sont répartis en six actions qui viennent concrétiser l'exercice de ces différentes missions :

- « Surveillance des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude » : cette action finance les actions de lutte contre la fraude et la criminalité organisée, et notamment celle à l'origine des trafics internationaux de produits prohibés (stupéfiants, contrefaçons, cigarettes de contrebande, etc.) Elle a par ailleurs vocation à garantir les conditions d'une concurrence loyale entre les différents opérateurs économiques en prévenant la fraude fiscalo-douanière ;

- « Prévention de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen » : il s'agit des ressources affectées à la protection des frontières terrestres, maritimes ou aériennes, à la sécurisation des marchandises et aux contrôles de sûreté ;

- « Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement » : cette action porte l'effort de transformation de l'activité de dédouanement des marchandises importées ou exportées. L'enjeu est de garantir la compétitivité des entreprises et l'attractivité du territoire en permettant un dédouanement rapide. Cette démarche repose sur un processus de dématérialisation des procédures qui doit encore être poursuivi ;

- « Fiscalité douanière, énergétique et environnementale » : l'action fiscale de la DGDDI s'est traduite, en 2010, par des perceptions à hauteur de 62 milliards d'euros pour le compte de l'Union européenne (droits de douane, notamment), de l'État, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale (TVA à l'importation, contributions indirectes, fiscalité du tabac et des alcools, fiscalité énergétique, fiscalité environnementale). En ce domaine la DGDDI souhaite également aller plus en avant dans la dématérialisation des procédures ;

- « Soutien des services opérationnels » : cette action regroupe les moyens alloués aux services dont les activités de soutien permettent l'exercice des missions opérationnelles. Il s'agit des fonctions d'état-major et de pilotage des services, de gestion des ressources humaines, de gestion des moyens matériels, logistiques et informatiques ;

- « Perception des droits et taxes » : il s'agit des moyens affectés au recouvrement des droits et taxes perçus par la DGDDI.

3. Des crédits stables malgré des dépenses de personnel en hausse

Les crédits demandés au titre du programme 302 restent stables par rapport à 2011. Ce dernier doit en effet recevoir, en 2012, 1 596,07 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 1 608,76 millions d'euros en crédits de paiement (CP) , soit respectivement une baisse de 0,60 % et une très légère hausse de 0,09 % en comparaison à l'exercice précédent.

Évolution des crédits du programme « Facilitation et sécurisation des échanges », par action

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	Ouvertes en LFI pour 2011	Demandées pour 2012	Évolution	Ouverts en LFI pour 2011	Demandés pour 2012	Évolution
Facilitation et sécurisation des échanges	1 605,66	1 596,07	-0,60 %	1 607,39	1 608,76	+0,09 %
Action 01 - Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière	438,72	446,32	+1,73%	439,56	447,82	+1,88 %
Action 03 - Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen	170,20	165,95	-2,50 %	173,83	173,36	-0,27 %
Action 04 - Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	241,52	244,07	+1,06 %	242,51	244,07	+0,64 %
Action 05 - Fiscalité douanière, énergétique et environnementale	414,01	401,85	-2,94 %	413,98	401,85	-2,93 %
Action 06 - Soutien des services opérationnels	284,34	279,68	-1,64 %	280,64	283,45	+1,00 %
Action 07 - Perception des droits et taxes	56,87	58,21	+2,36 %	56,87	58,21	+2,36 %

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

a) Une hausse des dépenses de personnel portée par la contribution au CAS « Pensions »

Cette stabilisation des dotations du programme est obtenue malgré une hausse des dépenses de personnel qui représentent près de 69 % des crédits de la mission. En effet, les dépenses de titre 2 augmentent de 1,09 % entre 2011 et 2012 , comme le montre le tableau suivant :

Évolution des crédits du programme « Facilitation et sécurisation des échanges », par titre

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	Ouvertes en LFI pour 2011	Demandées pour 2012	Évolution	Ouverts en LFI pour 2011	Demandés pour 2012	Évolution
Facilitation et sécurisation des échanges	1 605,66	1 596,07	-0,60 %	1 607,39	1 608,76	+0,09 %
Titre 2. Dépenses de personnel	1 096,59	1 108,52	+1,09 %	1 096,59	1 108,52	+1,09 %
Autres dépenses :	509,07	487,55	-4,23 %	510,81	500,24	-2,07 %
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	144,23	135,15	-6,29 %	140,52	137,15	-2,40 %
Titre 5. Dépenses d'investissement	52,39	47,70	-8,95 %	57,86	58,39	+0,91 %
Titre 6. Dépenses d'intervention	312,45	304,70	-2,48 %	312,42	304,70	-2,47 %

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

La hausse des dépenses de personnel pour 2012 intervient alors même qu'il est fait une application rigoureuse de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. En effet, au regard des 600 départs à la retraite prévus, le nombre de recrutements envisagés par le programme aboutit à un taux de non-remplacement (TNR) de 61,83 % . Ainsi, le schéma d'emplois du programme conduit à un abaissement du plafond d'emploi par rapport à 2011 de 372 ETPT , portant celui-ci à 17 063 unités pour l'exercice 2012.

Il apparaît donc que l'augmentation de la masse salariale est, là encore, principalement imputable à la contribution du programme au CAS « Pensions » . En effet, cette contribution passe de 307,42 millions d'euros en 2011 à 321,88 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 4,70 % .

La masse salariale hors contribution au CAS « Pensions », égale à 786,64 millions d'euros en 2012, est en baisse de 0,32 % par rapport à 2011 .

Le programme 302 se caractérise donc, en réalité, par une bonne maîtrise de sa masse salariale . Toutefois, il est nécessaire d'être attentif à ce que la baisse des dépenses de titre 2 hors contribution au CAS « Pensions » et la baisse des plafonds d'emplois ne se fassent pas au détriment de la qualité du travail de la douane. La lutte contre la fraude et les trafics constituant une priorité, les services compétents en ces matières doivent nécessairement faire l'objet d'un traitement à part.

Il apparaît ainsi à vos rapporteurs spéciaux que plafond d'emplois de l'action « Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière » a été abaissé de 6 789 ETPT à 6 643 entre 2011 et 2012. Ce sont donc 146 ETPT qui ont été supprimés pour les activités de lutte contre la fraude et les trafics .

b) Les autres titres de dépenses

Les autres titres de dépenses du programme enregistrent une baisse substantielle , de 4,23 % en AE et de 2,07 % en CP entre 2011 et 2012.

Dans le détail, les dépenses de fonctionnement décroissent de 6,29 % en AE et de 2,40 % en CP sur la même période. Cependant, cette réduction des crédits de titre 3 doit être appréhendée avec la plus grande prudence . En effet, vos rapporteurs spéciaux rappellent que ces dépenses ont fait l'objet d'une surconsommation importante en 2009 et 2010, comme le montre le rapport annuel de performances pour l'exercice 2010 :

Récapitulation des crédits du programme « Facilitation et sécurisation des échanges », par titre

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	2009	2010	2009	2010
Facilitation et sécurisation des échanges Prévision LFI (dont FDC et ADP) Consommation	1 545,02 1 531,75	1 550,92 1 536,48	1 543,42 1 532,90	1 547,67 1 536,29
Titre 2. Dépenses de personnel Prévision LFI (dont FDC et ADP) Consommation	1 024,82 1 015,88	1 028,94 1 039,56	1 024,82 1 015,88	1 028,94 1 039,56
Autres dépenses : Prévision LFI (dont FDC et ADP) Consommation	520,21 515,87	521,98 496,92	518,61 517,02	518,74 496,73
Titre 3. Dépenses de fonctionnement Prévision LFI (dont FDC et ADP) Consommation	139,58 165,97	148,01 168,35	139,58 163,47	148,08 166,97
Titre 5. Dépenses d'investissement Prévision LFI (dont FDC et ADP) Consommation	42,42 36,51	48,76 34,54	40,86 31,87	44,75 31,03
Titre 6. Dépenses d'intervention Prévision LFI (dont FDC et ADP) Consommation	338,20 313,38	325,21 294,03	338,19 321,68	325,90 298,73

Source : rapport annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour l'exercice 2010

La consommation des crédits de paiement de titre 3 du présent programme s'est caractérisée par un dépassement des prévisions posées en lois de finances de 15 % en moyenne en 2009 et 2010 . Rien ne semble exclure qu'une telle situation se répète en 2011 et en 2012, d'autant que les consommations de titre 3 ont augmenté entre 2009 et 2010.